龔益鳴

摘要：中國的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進式展開的，但它一開始就有一個基本的目標即市場化的定位方向，這有大量的文獻及實踐材料所證明。市場的意義完全在于效率，中國經濟發(fā)展的既往成功也完全歸功于市場的效率；市場也講公平，只是這個“公平”嚴格限定在公平競爭的涵義之內。前期改革即雙軌制的受益者樂于維持現(xiàn)狀，因為這種混合型體制正是權力綁架市場并繼而竭力尋租的天然土壤，我們想以巨大的經濟和社會成本來彌合矛盾，不斷進行外部治理，只會愈治愈險。各種矛盾的解決都指向一個無可回避的目標，那就是建立公平競爭、公共財政、公共服務政府的“三公體制”。

關鍵詞：制度設計；市場經濟；公平競爭體制：公共財政體制；公共服務政府體制

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）05-0010-05

再次掀開的改革帷幕，很大程度上已告別了摸索和試錯的盲目性，開始邁入了設計主導和理性實施的階段。盡管如此，這種“頂層設計”的目標、步驟和改革內容是什么，怎樣才能逼近乃至最終確立起規(guī)范成熟的社會主義市場經濟體制，仍是一個值得認真研究的問題。

一、漸次清晰的改革目標

中國的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進式展開的，但它一開始就有一個基本的目標即市場化的定位方向，這有大量的文獻及實踐材料所證明。30多年后以此目標和方向來檢驗，便可知制度創(chuàng)新的欠缺所在及其矯正的途徑。

市場經濟必須有統(tǒng)一的企業(yè)制度，否則，只能稱之謂“商品經濟”而不成為“市場經濟”。市場經濟是當事人專以為市場提供產品或服務為職能，從中獲得比較利益的經濟。這個質的規(guī)定性追溯到企業(yè)制度上，可以抽象出一條基本的硬約束：參與市場交易的所有當事人都按統(tǒng)一的市場參數行為：其利益的獲得由這種統(tǒng)一的市場參數“裁決”。這個基本的約束正是所謂“公平競爭”的底蘊。它對企業(yè)制度的要求也只有一點，即一切以謀取利潤為目的的企業(yè)都不能依托非市場的力量參與競爭，也即不能靠超經濟的強制或政府的特許來獲得非市場競爭的收益。否則，全部市場信號都會發(fā)生隱性的畸變，那就不成為市場經濟了。

無論是新古典主義還是新制度學派，其完全競爭模型和交易費用理論實際上都基于一點，即企業(yè)利益的分配完全來自競爭。分配尺度的一致決定了企業(yè)行為的一致，這無疑是一個重要標準。改革30多年來，企業(yè)制度是否實現(xiàn)了這“兩個一致”？回答是否定的。時至今日，由于國有壟斷企業(yè)與民營企業(yè)的并存，客觀上已將市場沖擊得支離破碎。這個沖擊的集中表現(xiàn)是：國企（包括改制后的國有控股企業(yè)）依托政府的力量，享有土地、信貸、技術、人才及各類專項補貼一系列特許的優(yōu)惠待遇，從而可在很大程度上不依賴市場競爭的裁決而獲得壟斷收益，其實質是政府和國企捆在一起與“非公經濟”競爭，這就必然使后者面臨極為畸形的不公平的競爭環(huán)境。尤為嚴重的是，國企通過改制上市“做大做強”后，便反過來綁架政府和市場，形成資源壟斷和價格壟斷，在宏觀上損耗資源配置效率，掠奪公眾利益。這種行政壟斷的“高收益”形成一種強大引誘力，使得非國有企業(yè)紛紛仿效，采用各種手段向行政系統(tǒng)行求庇護，從而使得市場統(tǒng)一的制度裁決和分配機制大打折扣。在此情形下，企業(yè)必然無意致力于技術創(chuàng)新和成本優(yōu)勢的累積，而是靠“背景”獲得資源，向行政壟斷分一杯羹。這樣，整個市場的發(fā)育便嘎然而止——企業(yè)制度上的錯位導致體制大踏步地回歸。這一問題的嚴重性在于，如果我們不制止不扭轉這種趨勢，政府和市場在資源配置上的雙軌制最終必然重歸政府統(tǒng)制的舊窠臼，使得行政壟斷一統(tǒng)天下，幾經艱辛開放的市場及其效率源泉將歸于消失。而如果要矯正，出路只有兩條：一是適度抑制行政壟斷：二是徹底消除行政壟斷，確立公平競爭的企業(yè)制度。但是，根據企業(yè)組織理論的推導和我國近年“國進民退”或“民進國退”蹺蹺板的平衡游戲來看，第一種方案是行不通的，也是為市場規(guī)律所不允許的，因為“王者通吃”的殘酷規(guī)則照樣會把民企連同市場逼進死胡同。因此，留給我們可操作的改革路線只有一條——挽狂瀾于既倒，全力開創(chuàng)統(tǒng)一而公平的企業(yè)制度，舍此別無他途。

一切市場的初次分配，都有收入差距過大的問題，這是市場的“原罪”。但是，一個和諧的經濟系統(tǒng)歷經長期自我修復，催生了一個普適性的經濟制度，那就是“市場管效率，政府管公平”。在一定意義上，“政府成立的最初動機就是為了進行再分配”，這種再分配是政府最重要的職能。政府作為仲裁人絕不干擾市場競爭以免減損效率，而是通過公共財政的轉移支付縮小收入分配上的差距，滿足中低收入階層對社會保障和公共品的需求，支撐經濟增長的基礎?！罢芄健痹谖覈洕咚僭鲩L階段顯然嚴重缺失：失業(yè)養(yǎng)老保險和退休金不僅量少且有嚴重歧視企業(yè)職工的雙軌制；城鄉(xiāng)公共服務品的均等化僅處于摸索階段且農民的社會保障體系遠未建成；就業(yè)、教育和醫(yī)療的投入與人均國民收入同等國家相比嚴重偏低。這一切，都凸顯了我國公共品的嚴重短缺。問題的發(fā)生不能用發(fā)展不足一言以蔽之，它與政府職責的丟失和職能的錯位直接相關。規(guī)范的市場經濟制度，即在經濟具備“內穩(wěn)定器”及貨幣政策相對獨立的情況下，政府的經濟職能不是定位在“兩手抓”而是“一手抓”，那就是公平。這個“公平”又體現(xiàn)在兩個方面：一是利用貨幣及財政政策“燙平”市場波動：二是全力搞好公共服務，即利用稅賦的轉移滿足社會對公共品的需求，彌合初次分配的巨大裂縫。

政府是怎樣失職和錯位的？首先是“雙軌制”。中國漸進式改革表現(xiàn)為市場對政府配置資源權力的漸次“剝奪”。在近30多年的演進過程中，這個“剝奪”已成強弩之末——政府依托“形改實未改”的國有企業(yè)，大量介入市場競爭，從而形成資源配置政府與市場并存的雙軌制且使自身無法解脫，在很大程度上丟失了自身應處的位置和職責：其次是“財政分灶吃飯”。在這種條件下，為保財政，求政績，地方政府也不得不全力拼經濟，招廠商，搞開發(fā)，赤膊上陣參與并左右市場競爭，從而進一步丟失了自己應有的職責。當這種行為席卷開來后，經濟平面數量擴張支撐了奇跡般的增長，同時又造成大量灰色和黑色收入，拉開了收入分配差距，并使公共品的供給長期在低位徘徊。二次分配的嚴重缺失已經激起了諸多反市場的力量，造成了一系列尖銳的社會矛盾，這些矛盾揭示了政府職能特別是財政體制后續(xù)改革的緊迫任務。

市場經濟的發(fā)育，盡管對權力系統(tǒng)運作的要求各個階段有所不同，但就政府與市場的關系而言，只有一個，而且是普適的，即政府必須是“有限的”：政府的作用也僅限于降低市場系統(tǒng)的交易成本。然而，從我國改革的實際情況來看，無論是企業(yè)制度的抵牾，還是二次分配的缺失，集中起來都顯現(xiàn)了政府與市場的嚴重沖突，都增加而不是降低了市場的交易成本。嚴格意義上，改革伊始，一旦確定了市場化的取向，就意味著政府對市場和大部分經濟生活的直接干預必須有序和逐步退出。許多人事實上不同意這一點。他們把政府與市場共同配置資源看作“中國模式”和“中國特色”，極而言之甚至將其視為開啟了市場經濟一扇新的大門。他們不知道，在市場主體尚未完全形成的改革之初，政府特別是地方政府參與競爭，的確可補市場不足，在短期調動政府和市場兩個積極性，快速集中和調動資源于經濟發(fā)展。但一旦超過某一臨界點，“雙軌制”便漸次失去潛力而盡顯其巨大的危害。這個危害是偏離效率的惡性數量擴張：錢權直接掛鉤激發(fā)起難以遏制的腐敗。舉凡產能過剩，資源透支，環(huán)境惡化及日趨尖銳的諸多社會矛盾，都直接或間接派生于這兩大危害。它印證的恰恰是諾斯的論斷：沒有源于憲法約束的秩序，“政府的行為必然是機會主義的”。若認識到這一點，新一輪改革焦點就不能不集中在政府與市場關系的重新審視與塑造之上，而它的方向很明確，即政府“退市”，并定位于公共事務領域。

體制的碰撞至少持續(xù)了20年，改革的鎖定效應也相應持續(xù)了20年。人們在口頭上一致認為要把市場經濟進行到底，但客觀上事與愿違。這其中的原因很清楚，前期改革即雙軌制的受益者樂于維持現(xiàn)狀，因為這種混合型體制正是權力綁架市場并繼而竭力尋租的天然土壤。于是，諾思的“路徑依賴”及其“利益沾滯”并喪送改革便成為最現(xiàn)實的險途。雙軌制是絕無出路的，它必將被其固有的經濟社會矛盾拖入絕境。我們想以巨大的經濟和社會成本來彌合矛盾，不斷進行外部治理，只會愈治愈險。各種矛盾的解決都指向一個無可回避的目標，那就是建立公平競爭、公共財政、公共服務政府的“三公體制”，這也是改革必須遵循的內在邏輯。

二、公平競爭體制

企業(yè)間的公平競爭是規(guī)范成熟市場經濟的首要基礎，在一定意義上，沒有它就沒有現(xiàn)代市場經濟，也不可能消除雙軌制帶來的諸多矛盾。根據中國企業(yè)結構和演進的現(xiàn)狀，從發(fā)展的要求出發(fā)，變革的企業(yè)制度一言以蔽之，可稱謂“多元一軌制”。

“多元”——市場上或同一企業(yè)內部可以亦應該是產權多元的。既有獨資企業(yè)、外資企業(yè)，更應有股份制企業(yè)：企業(yè)的產權構成也可以由不同投資主體的股本構成。 “一軌”——不論是單一產權企業(yè)還是產權多元化企業(yè)，也不論企業(yè)的屬性如何，所有企業(yè)都必須走同一的市場軌道，必須由市場競爭這把尺度來裁決要素和利益的分配。顯然，這里的核心是“一軌”。應該說，自80年代未取消重要生產資料的價格雙軌制后，企業(yè)的要素分配就應該走上統(tǒng)一的市場軌道，為什么實踐的結果與此大相徑庭呢？這里的關鍵是價格放開后，并未同時放棄對國有企業(yè)的行政干預，特別是土地供給的“特?！?、信貸資金的“特批”、技術力量的“特供”和行政壟斷的“特價”。這種多管齊下，使得國企走上了另一要素分配的軌道——政府配置資源的軌道。這種深層次的雙軌制造成價格信號調節(jié)的紊亂進而傳導至整個價值標準的紊亂，而其最大的危害就是效率的損失，最突出的表現(xiàn)便是產能大量過剩，資源在宏觀上出現(xiàn)嚴重錯配。雙軌并一軌，要害在破行壟斷。行政壟斷的背后是政府這只手直接插手市場競爭，其主要渠道是政府審批和體制內的“協(xié)調”及對重要產品的定價。實際上商品市場放開后，要素市場卻仍操控在政府之手，它便可通過定向有償調撥（低價）來變相輸血和補貼國企，其效率損失的惡果當然只有轉嫁給消費者和非公經濟。這不僅造成了不公平競爭，而且形成了輪番的物價上漲和因政府的數量擴張而屢受重挫的生態(tài)環(huán)境。

推行“一軌制”，完全放開要素市場，突破口和關節(jié)點在政企、政資徹底分開。政企分開的要害是人事脫離：政資分開的要害是國有資產歸屬的定位。就目前而言，除稅收外，國企收益很大程度上已屬部門所有。或許“做大做強”成了“化公為部”，化公為己，從而無視國庫收支制度的“防空洞”，以致于人們至今并不能準確地統(tǒng)計國有資產到底是150萬億，還是200萬億抑或更多。更嚴重的是，這些資產在內部人控制、鮮有監(jiān)管的情況下，通過暗箱操作的“資產置換”已經流人了個人的腰包——不能不說國有資產的“國姓”和全民共有財富的屬性已在很大程度上發(fā)生嚴重的畸變。矯正這一點，理應在“國資委”這一政府主管機構進一步改革的前提下，將國有資產全部托管于“人大”財經委，進而落實到全民所有。其所以如此，是因為“人大”盡管是最高權力機關卻非政府，沒有直接干預企業(yè)經管、配置資源的治權。由人大來監(jiān)管國有資產的運營，代表全體人民來核算和接收國有企業(yè)的收益（最終流人國庫）。這樣，既可切實斬斷政府違背公平競爭的歧視性政策投入和要素配置，又能做到政企、政資分開，切實保障國有資產的“全民”性質不變。

政企、政資分開，推行公平競爭的另一重大舉措是“經理革命”?，F(xiàn)代企業(yè)的組織理論正是在經營者取代出資人獲得企業(yè)經營權的意義上來論證現(xiàn)代企業(yè)制度的最終形成的。沒有經理革命，家族企業(yè)不可能長存：沒有經理革命，企業(yè)管理者與政府官員任免同軌、同源，也永遠沒有真正的企業(yè)和真正的企業(yè)家，政企、政資分開便是一句空話。因為此種情況下，企業(yè)干部瞄準的是政府指令而不是企業(yè)效益，出現(xiàn)經營困難政府有義務給予特許扶助，直到用雙軌制來保證國企的要素供給和壟斷收益。自黨的“十五大”開始，人們便認識到推行“經理革命”即企業(yè)經營者向市場招聘、競爭上崗的重要性。但那時是不徹底的，提出的是“既可招聘，又可任命”的折中方案。結果因“內部人控制”和干部職數利益的誘惑，執(zhí)行起來無一家真正的招聘而完全沿襲了舊的干部任免制度。重新啟動的國企“二次改革”不解決這個問題，必將拖拽其他的一切改革歸于失?。≌驗槿绱耍瑖筚Y產托管于“人大”后，垂直管理企業(yè)的一切政府組織應完全裁撤，企業(yè)總經理及其經營班底一律向市場招聘。這種招聘可由董事會制定標書、確定資本保值增值和報酬等指標，公開招募、平等談判、陽光操作。中標者與董事會簽訂“經營合同”，廢除行政級別，經營者不再享有政府官員的所有待遇，實行人事的“周期性更迭”，競爭可以連任，落選回歸社會。與此同時，企業(yè)董事會只負責監(jiān)督“經營合同”的執(zhí)行和檢查，企業(yè)的經營決策權全部歸于總經理。這樣，人大財經委監(jiān)督驗收董事會，董事會監(jiān)督驗收總經理，實現(xiàn)真正的“經理革命”，把現(xiàn)代企業(yè)制度落到實處。應該說，這種方案盡管失之粗略，因為在打破董事會、經營者乃至人大監(jiān)督部門的“內部人控制”問題上仍有大的制度設計空間，但就政企、政資分開，保持國有資產的全民性質，實現(xiàn)多元一軌制從而最終落實公平競爭這個基本要求而言，它是目前無可替代的最佳方案。有了這個基礎，“三公體制”便獲得了長足發(fā)展的條件。

三、公共財政體制

沒有公共財政就永遠沒有規(guī)范的市場經濟，沒有現(xiàn)代國家的治理結構和治理體系。因為在此情形下，財政干預市場，必然厚此薄彼，必然沿襲對國企的“父愛主義保護”，必然沖擊市場配置資源的效率，從而一舉抽掉公平競爭的基礎，這有大量的事實足以證明；財政不能退市，政府就無從退市，當政府大量用行政手段干預市場，“全心全意謀發(fā)展”時，又反過來綁架財政，使其無視公共品的嚴重缺失。這樣，便使得政府的“錯位”愈錯愈遠，“缺位”漸缺漸嚴重。

公共財政的要旨是將政府的職能限定在公共事務，它是市場失靈的最后也最有力的防線。建設這道防線，當前最緊迫的是三大改革：

第一，重新劃分財權與事權?！胺衷畛燥垺痹谏鲜兰o90年代是必要的，但它很大程度上偏重于中央與地方的財權劃分，卻疏忽了事權的配套設計。這樣，中央把主要財權拿走了，卻把大量應由中央財政承擔的事權甩給了地方。或許正是為了彌補這一點，才有中央與地方隔三差五地在財政收入分解上的討價還價和“滅火式”的燙平處理。盡管如此，地方仍得向各種非稅收入伸手，以彌補虧缺。重新劃分中央與地方的財權與事權，重點不在財權分解的比例，而在“事跟錢走”。原則上，全國性的公共安全、外交、基本社會保障、基礎教育、醫(yī)療、環(huán)保和科學研究、受益面廣泛和至關重要的基礎設施建設、公務員工薪都應由中央財政負擔。也即是說，凡涉及發(fā)展機會均等，待遇公平，競爭公平和環(huán)境安全的大建設，中央財政應一律負擔。否則，會造成極大的苦樂不均、市場破碎和社會矛盾的剛性化。只有純地方性的公益事業(yè)和公共品供給才應由地方政府承擔。這樣，才能徹底“解放”地方政府，抽掉其數量擴張的沖動，最終為政府職能的切實轉換創(chuàng)造條件。

第二，財政退市。財政退市是指財政從直接干擾競爭市場的經濟事務中退出，它是公共財政建設的核心。在規(guī)范的市場經濟背景下，財政只運用稅率這種“內穩(wěn)定器”和政府采購來作用市場，財政支出只限定在公共支出，特別是利用轉移支付來相對燙平居民收入的差距，這稱之謂“財政歸位”。一旦財政支出直接滲入市場必將嚴重破壞公平競爭，甚至支解市場統(tǒng)一體。30多年來，各地利用所謂“財政周轉金”扶持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展成效甚微，以致拖拽區(qū)域和全國統(tǒng)一市場的形成就是證明。財政退市是一個由法律規(guī)定的職能問題，它在制度安排上相對簡單得多。原則上，除農業(yè)補貼及科技創(chuàng)新基金等極少數專項基金外，財政支出不得延伸到公共領域之外，應全線從競爭市場退出，此后，嚴格禁止財政對企業(yè)競爭的歧視性投入，只有這樣，公共品嚴重短缺的問題才能納入財政的視野，并獲得迅速的解決。

第三，財政預算和審批制度改革。財政預算的透明化是一個呼吁了多年至今未完全解決的問題，其基本障礙正在于公共財政體制的缺失。現(xiàn)有體制下，缺乏有效監(jiān)督的政府加上“大一統(tǒng)財政”，預算要透明化，置于“陽光下操作”是絕不可能的。即使人大有“財經委員會”、“預算委員會”，但在代表不參與預算編制及對“預算尋租”、討價還價全過程完全隔膜的情況下，一切審查注定了都會走過場。實行財政的預算透明化，必須有三項重大改革：（1）“漸進式成本減縮”。理論上，行政縱向轉移支付中，實現(xiàn)社會公平的程度和建設公益事業(yè)的規(guī)模與質量，是財政的效益；從事行政的機構、人員（包括一切由財政供養(yǎng)的社會管理機構和人員）的消耗，無疑是財政的成本。我國現(xiàn)行財政體制對二者的劃分是混淆的，以致成本極大地侵蝕效益，“漏桶效應”無限大，壓抑甚至完全掩蓋了公共需求。針對財政包袱沉重，機構無序惡性膨脹的現(xiàn)狀，可以采用漸進式的減縮成本的辦法，從源頭上堵死行政成本的高企不下，為公共財政及其預算透明化做鋪墊；（2）預算科目規(guī)范。公共財政的預算重心在“公共”，即公共需求、公共福利、公共事業(yè)和社會救濟，現(xiàn)行預算的不透明很大程度上源于科目的混淆，張冠李戴，在公共需求項目中列支非公共支出，因此必須修改《預算法》，按行政成本和公共支出的大類及其細項分流歸類，使之一目了然，便于各方面監(jiān)督；（3）財政支出雙層審批。行政首長分管專項資金是現(xiàn)行審批制度的大弊端，各種暗箱操作、錢權交易和財政資金的無效使用層出不窮，因而有必要由人大專班主持制訂并審批、表決預算方案后，在財政資金的劃撥和支出上再設一層監(jiān)督機制：先由人大核實批復，然后交分管行政首長執(zhí)行，并對執(zhí)行結果進行復查，嚴格依法行政。

四、公共服務政府體制

嚴格意義上，“公平競爭”和“公共財政”體制的建設，都意味著政府自身的革命，它最終導致政府從競爭市場的退出，不得不轉向公共服務型政府。正因為如此，這個轉型的過程始終會頑強地遵循諾斯的“路徑依賴”，即現(xiàn)有機構的張力和政府官員自身的利益訴求，會極大地延緩甚至會中斷這個轉型。不僅如此，由于雙軌制借助于市場外殼，政府機構匯聚和組織資源的規(guī)模與速度較之計劃經濟會更大，官員獲益更多，從而更為有力地阻礙體制向正確的方向轉變，直至將整個體制拖向泥沼。因此，公共政府體制的順利出臺，難在利益的割舍和觀念的轉變。

事實上，改革發(fā)展到今天，我們依然沉浸于“政府萬能”的迷信誤區(qū)。應充分肯定，中國經濟30多年的高速發(fā)展，正是得益于政府參與甚至主導了市場經濟。從這個經驗性的事實出發(fā)，進而認為政府可以始終參與并主導市場，便必然要走向謬誤。政府動用行政力組織資源，在企業(yè)缺位、市場體系不健全的改革初期固然有效，但過了這個臨界點便漸次走向反面。它直接參與市場博弈，干擾公平競爭，犧牲的不僅僅是效率，而且不可遏制的數量沖動還犧牲了環(huán)境資源；它源自政企、政資不分的嚴重的利益沾連，使其沉緬于GDP指標和財政收入難以自拔，很大程度上忘記了自己公共品提供和分配者的角色身份。在市場經濟大背景下，政府不是萬能的，這早已是全球性的共識?；谶@個共識，才能凸顯市場和政府的分野，才有了公共選擇和公共資源配置的日趨完善和科學，我國經濟和社會發(fā)展演進的沖突和現(xiàn)實已使公共服務型政府的建立刻不容緩了。

綜合上述改革，按理順矛盾的邏輯關系，公共服務型政府的建設應分為五大步驟：第一，“裁藩”。條條如“藩鎮(zhèn)”，塊塊如“藩鎮(zhèn)”，統(tǒng)一市場的形成必須大力“裁藩”。這個裁藩除前述破除國企的行政壟斷外，更包括對大小“諸侯經濟”的消除。一旦國企改革業(yè)已完成，應按公共財政的職能重定政府機構，劃清政府與市場的邊界，定編定人，把“副面清單管理”落到實處。這固然很難，但采取穩(wěn)妥、漸進的“贖買式”辦法，未必不可行。第二，“分流”。這個“分流”除前述財政分流外，還包括公共資源的分類分流。公共資源原則上分為兩類：一類為消費時完全不排他的資源，如環(huán)境、治安、國防、重大傳染疾病的防疫體系建設，這些資源的供給責無旁貸由政府擔當，應有相應的法律保證不為部門甚至個人拿去牟利：另一類為部分排他的資源，如自來水供應、民用照明用電、交通設施等，這類資源可由政府低價提供，也可以指定有資質的企業(yè)代為經營，但服務的價格和質量要接受公眾監(jiān)督，不得用壟斷價格盤剝消費者。有了公共資源基于消費特點的分類分流，配以財政改革，政府才可以切實向服務型政府邁進。第三，“厘標”與“退市”。政府作為市場和社會的“守夜人”依托的是一整套標準化的制度，僅從經濟層面而言，這個標準主要是環(huán)保標準、安全標準和技術標準，政府以此標準來駕馭和裁定市場競爭，配以基于利率市場化的獨立的貨幣政策，便足以保證市場經濟的有序發(fā)展。在這一切條件具備之后，政府便可從市場全身而退了。