李波　張洪林

摘要：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高資金產(chǎn)出效果、提升政府公信力的有效工具，背后涉及利益格局的再調(diào)整。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)既是有效開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律依據(jù)與保障，亦是法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)應(yīng)置于政府績(jī)效管理與評(píng)價(jià)的統(tǒng)一體系之下，重點(diǎn)解決目標(biāo)定位、領(lǐng)導(dǎo)體制與結(jié)果應(yīng)用三大問(wèn)題。我們應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)法規(guī)體系構(gòu)架，從法律體系、制度體系、法制程序和法治機(jī)制等方面完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制體系。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)；法制化；結(jié)果導(dǎo)向

中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2015）01-0073-07

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)迅速。2011年，全國(guó)財(cái)政支出首次突破10萬(wàn)億元（108930億元）大關(guān)，較上年增長(zhǎng)21.2%，2013年達(dá)139744億元，較上年增長(zhǎng)10.9%。十余年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)率均高于GDP增長(zhǎng)率。① 在高速增長(zhǎng)的背后，社會(huì)各界普遍關(guān)注財(cái)政支出的績(jī)效問(wèn)題，即效果性、效益性、效率性、公平性問(wèn)題。財(cái)政支出存在的問(wèn)題與現(xiàn)行制度機(jī)制密切相關(guān)。基于結(jié)果導(dǎo)向與公眾滿意度導(dǎo)向的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)被視為解決問(wèn)題的有效手段。從近幾年全國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)看，開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有賴于其法制化建設(shè)的推進(jìn)。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化概述（一） 績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)內(nèi)涵

依據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。[1]該定義存在一定局限性，如評(píng)價(jià)者僅指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)，評(píng)價(jià)指向未能充分體現(xiàn)的績(jī)效內(nèi)涵。因此，有學(xué)者指出，所謂政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)是基于結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)方法、規(guī)范流程、相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出的產(chǎn)出與效果進(jìn)行綜合性測(cè)量與分析的活動(dòng)。評(píng)價(jià)旨在評(píng)估水平、肯定成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出對(duì)策建議，以優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高預(yù)算資金績(jī)效，尤其是社會(huì)滿意度。[2]該定義拓寬了評(píng)價(jià)主體，明晰了評(píng)價(jià)理念與目的。故財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化應(yīng)是指通過(guò)法律對(duì)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟程序法律化，為有效開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供法律依據(jù)與法律保障。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化研究已有一些探討，主要集中于兩個(gè)方面：

首先是對(duì)于法制化建設(shè)的現(xiàn)狀判斷。主要觀點(diǎn)包括：一是法律意識(shí)不高。如宋兵兵（2010）認(rèn)為，由于“法律至上”的法治觀念沒(méi)能形成，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算約束力不強(qiáng)，政府主要官員可以隨意改變預(yù)算，行政自由裁量權(quán)過(guò)大。[3]二是缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)法律保障。如鄭永生、廖立云（2011）認(rèn)為，目前各地開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要是依靠各級(jí)財(cái)政部門(mén)制定的評(píng)價(jià)辦法和相關(guān)部門(mén)規(guī)章制度，迄今為止還沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)。[4]三是技術(shù)化程度較高而法制化程度較低。陶清德（2014）指出，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究和實(shí)踐偏重技術(shù)化，輕視法制化，沒(méi)有形成對(duì)政府具有強(qiáng)制約束力的規(guī)則系統(tǒng)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)淪為了干部人事調(diào)整的工具，或者財(cái)政分配上的形式依據(jù)。[5]

其次是對(duì)于法制化建設(shè)路徑的設(shè)想。歸納起來(lái)主要有兩種觀點(diǎn)：一是修改現(xiàn)有法律法規(guī)，增加與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)的內(nèi)容。如羅勝（2007）建議當(dāng)條件成熟時(shí)，在修改的《預(yù)算法》中將部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)作為強(qiáng)制性措施加以推行，為今后實(shí)行部門(mén)績(jī)效預(yù)算創(chuàng)造條件。[6]王婭萍（2008）建議將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的內(nèi)容寫(xiě)入《預(yù)算法》或《預(yù)算法實(shí)施條例》。[7]楊文平（2008）建議在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律中增加績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出管理的約束力，明確全國(guó)財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等。[8]宋桂紅（2011）亦建議在《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)中，明確部門(mén)績(jī)效管理職能，保障我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)走上制度化、規(guī)范化的道路。[9]二是專門(mén)制定新的法律法規(guī)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，持這種觀點(diǎn)學(xué)者相對(duì)而言占多數(shù)。新制定法律法規(guī)的主要內(nèi)容包括考評(píng)機(jī)制、工作規(guī)則、程序、組織方式和結(jié)果應(yīng)用等，形式包括行政規(guī)章、試行條例、地方規(guī)章等。馬國(guó)賢（2010）建議中央政府要對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度專門(mén)立法，各地方政府因地制宜出臺(tái)相關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)與管理的規(guī)章制度，確?？?jī)效評(píng)價(jià)有法可依，從而為預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)提供法律約束和制度保障。[10]鄭永生、廖立云（2011）建議建立健全統(tǒng)一的法律保障體系，構(gòu)建以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的多元化績(jī)效考評(píng)機(jī)制。[11]單曉敏（2013）認(rèn)為法律法規(guī)的制定和實(shí)施需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，當(dāng)前切實(shí)可行的方案是通過(guò)試行的條例來(lái)發(fā)揮對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理的法律約束，在試行過(guò)程中不斷完善和調(diào)整，最終形成符合實(shí)際的財(cái)政支出績(jī)效管理法律。[12]

（二） 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體及其關(guān)系

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)核心在于通過(guò)法規(guī)來(lái)規(guī)范約束有關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。理論上，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程涉及到一系列主體，包括評(píng)價(jià)主體、組織實(shí)施主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、資金受益的其他個(gè)人或機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等。從現(xiàn)實(shí)狀況看，其中四類主體尤為重要：

一是資金管理者?，F(xiàn)行體制下，主要是預(yù)算部門(mén)，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，甚至國(guó)有企業(yè)。尤其是針對(duì)專項(xiàng)資金，一般由黨政部門(mén)主導(dǎo)，“條條”分配。如何分配及管理為部門(mén)權(quán)力與責(zé)任，資金管理辦法由主管部門(mén)聯(lián)合財(cái)政部門(mén)制定。財(cái)政部門(mén)集中支付，對(duì)資金使用與管理進(jìn)行監(jiān)督。

二是資金的監(jiān)督者。在我國(guó)的政治體制中，廣義的財(cái)政資金監(jiān)督屬于各級(jí)人大的監(jiān)督范疇，監(jiān)督方式主要是對(duì)財(cái)政預(yù)算和決算進(jìn)行審查，對(duì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)等。各級(jí)人大的這些活動(dòng)具有績(jī)效評(píng)價(jià)的某些特征，可視為一種不完整的績(jī)效評(píng)價(jià)。在政府系統(tǒng)中，財(cái)政部門(mén)作為政府組成部門(mén)，監(jiān)督財(cái)政支出為其重要職能，甚至《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中明確規(guī)定了財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體的地位。

三是資金受益者。這里所指的資金受益者，是財(cái)政支出應(yīng)然狀態(tài)下的受益者。財(cái)政支出取之于民用之于民，其受益者應(yīng)是社會(huì)公眾。資金績(jī)效水平如何，與社會(huì)公眾的切身利益息息相關(guān)，他們對(duì)財(cái)政支出具有評(píng)價(jià)及監(jiān)督權(quán)力，但由于分散化程度高，其評(píng)價(jià)主體的地位主要通過(guò)“委托—代理”的方式，由人民代表大會(huì)來(lái)間接體現(xiàn)。

四是作為評(píng)價(jià)對(duì)象的資金使用者?，F(xiàn)行體制中，一般而言，財(cái)政支出的使用者即為預(yù)算部門(mén)（單位），是指與財(cái)政部門(mén)有預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，但財(cái)政專項(xiàng)資金終端使用者可能為企業(yè)或其他組織，亦可能為個(gè)人或家庭。后者為公共財(cái)政資助對(duì)象，通常不作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象。大多數(shù)情況下，資金使用者有使用財(cái)政支出的權(quán)力，以及完成相關(guān)績(jī)效目標(biāo)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的義務(wù)?！敦?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定財(cái)政支出的使用者應(yīng)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效作出評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)顯然屬于自我評(píng)價(jià)，其發(fā)揮的實(shí)際作用更接近于財(cái)政支出執(zhí)行情況的自我檢查。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)各類主體之間關(guān)系決定評(píng)價(jià)體系的價(jià)值導(dǎo)向與構(gòu)建方向。針對(duì)廣義上的主體，公眾擁有財(cái)政資金終極監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)。在狹義上的主體關(guān)系中，明確政府內(nèi)部各級(jí)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、資金使用機(jī)構(gòu)及資助對(duì)象的關(guān)系十分重要。理論上，主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)，以及資金使用機(jī)構(gòu)是財(cái)政資金的責(zé)任主體，應(yīng)為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，但部分支出如專項(xiàng)資金中，多數(shù)終端受益對(duì)象為政府資助服務(wù)對(duì)象，他們是資金使用者，則并非評(píng)價(jià)對(duì)象?？傊?，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，各種主體角色和定位不同，需要相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行清晰界定。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)需求（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)現(xiàn)狀

按照制定主體的不同，法制化建設(shè)由高到低可分為國(guó)家，省、市、自治區(qū)，具有立法權(quán)的城市三個(gè)層次。在國(guó)家層面立法具有全國(guó)性的規(guī)范作用，鑒于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，我國(guó)自1990年正式開(kāi)始了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委頒布了一系列的法律法規(guī)。（詳見(jiàn)表1）

《關(guān)于開(kāi)展1990年國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的通知》雖然指向的只是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，但無(wú)疑邁出了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化的第一步；《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》首次在法規(guī)名稱中將具體的財(cái)政支出形式與績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)系起來(lái)，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化邁上了一個(gè)新臺(tái)階；而《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》則更進(jìn)一步，它是專門(mén)針對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)法規(guī)，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用做出了規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作已逐步步入規(guī)范化、制度化的軌道。[13]以上法律法規(guī)的頒布實(shí)施，解決了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制的有無(wú)問(wèn)題。但同時(shí)，這些法律法規(guī)也存在著內(nèi)容欠完善，法律位階偏低，尚未形成系統(tǒng)完整的法律體系等問(wèn)題。

地方是否進(jìn)行相應(yīng)的立法并不總能準(zhǔn)確反映地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)的現(xiàn)狀。但因各地具體情況差異性的存在，使得地方立法在一定情況下成為必要，故對(duì)于地方立法現(xiàn)狀的分析對(duì)研究財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)現(xiàn)狀依然具有重要的參考作用。在31個(gè)省、市、自治區(qū)層面，目前北京、湖北、廣西等22個(gè)地區(qū)頒布了本級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，占70.9%，其中廣東、湖南等4省頒布的本級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法早于財(cái)政部《辦法》的頒布時(shí)間，占12.9%；海南、北京、廣西等8個(gè)省區(qū)同時(shí)還頒布了實(shí)施細(xì)則、工作規(guī)程或評(píng)價(jià)專家（中介機(jī)構(gòu)）管理辦法等相關(guān)法規(guī)，占25.8%?？梢钥闯觯〖?jí)區(qū)劃財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化在立法上開(kāi)展較為普遍，在時(shí)間上少數(shù)省級(jí)區(qū)劃體現(xiàn)出了前瞻性，多數(shù)仍舊是上級(jí)法規(guī)的追隨者；在體系建設(shè)上還處于起步階段，還有較大提升空間。相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)查閱各省、市、自治區(qū)財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站整理得來(lái).

在擁有地方立法權(quán)的50個(gè)城市中，成都、青島等23個(gè)城市頒布了關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，占46.0%；南寧、廣州等4個(gè)城市的相關(guān)立法早于財(cái)政部《辦法》的頒布時(shí)間，占8.0%；南昌、撫順等3個(gè)城市同時(shí)還頒布了關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)專家或聘用第三方機(jī)構(gòu)的管理辦法，占6.0%。廈門(mén)市雖沒(méi)有頒布關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等地方性法規(guī)，但頒布了有關(guān)工作規(guī)程?？梢钥闯?，有地方立法權(quán)的城市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化在立法上開(kāi)展較為遲緩，還有很大提升空間；在時(shí)間上個(gè)別城市體現(xiàn)出前瞻性，但多數(shù)在體系建設(shè)上才剛剛起步，需要大力推動(dòng)。相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)查閱各有立法權(quán)的市（地區(qū)）財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站整理得來(lái)。

（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)必要性

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金產(chǎn)出效果，提升政府公信力的有效工具，背后涉及利益格局的再調(diào)整，必然會(huì)導(dǎo)致利益沖突。針對(duì)誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、如何評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果如何運(yùn)用等關(guān)鍵問(wèn)題在各利益相關(guān)方之間還存在一定的爭(zhēng)議，影響著評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。因此有必要將各利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)用法律形式加以規(guī)范，依靠法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性降低阻力，推動(dòng)評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。具體來(lái)講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)的必要性體現(xiàn)在以下幾方面：

一是明確目標(biāo)定位的需要。明確評(píng)價(jià)的目標(biāo)定位是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求。從國(guó)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來(lái)看，其應(yīng)發(fā)揮衡量績(jī)效、確定責(zé)任、進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)等功能。但由于我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)的滯后，在傳統(tǒng)的權(quán)力本位思想的影響下，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在“實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)糾偏糾錯(cuò)和預(yù)期預(yù)估”的名義下存在異化為“上級(jí)政府控制下級(jí)政府的理性工具”的風(fēng)險(xiǎn)，以致產(chǎn)生“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的思想，影響了財(cái)政支出資金績(jī)效目標(biāo)的改進(jìn)。這樣的后果，不僅成本高昂，亦必然與政府績(jī)效管理的有效性、回應(yīng)性及結(jié)果導(dǎo)向形成矛盾。[14]要消除這個(gè)矛盾，必須制定較高位階的法律將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為評(píng)估水平、肯定成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出對(duì)策建議、以優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高預(yù)算資金績(jī)效，尤其是社會(huì)滿意度的目標(biāo)定位確定下來(lái)，并用法律手段避免財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)定位的異化。

二是理順領(lǐng)導(dǎo)體制的需要。合理的領(lǐng)導(dǎo)體制能有效整合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)資源，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效管理的重要組成部分，而統(tǒng)一順暢的領(lǐng)導(dǎo)體制是順利開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。在國(guó)家層面，中央紀(jì)委（監(jiān)察部）為全國(guó)績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但在地方層面，基于各自不同出發(fā)點(diǎn)等原因，不同地區(qū)績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制則存在較大的差異性。以作為績(jī)效管理試點(diǎn)單位的六個(gè)省市區(qū)為例，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)名稱、負(fù)責(zé)人職務(wù)/級(jí)別、辦事機(jī)構(gòu)及所屬部門(mén)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人級(jí)別/職務(wù)等都存在較大的差異（詳見(jiàn)表2）?？梢钥闯?，由于辦事機(jī)構(gòu)不屬于同一系統(tǒng)，在縱向上不利于業(yè)務(wù)指導(dǎo)；由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的級(jí)別不同，在橫向上不利于各省市區(qū)之間的業(yè)務(wù)交流。這種領(lǐng)導(dǎo)體制上的障礙，影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的效率和效果。鑒于此，應(yīng)以法律形式將績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行相對(duì)固定，以保證財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的效率和效果。

三是落實(shí)結(jié)果應(yīng)用的需要。評(píng)價(jià)的作用體現(xiàn)于結(jié)果應(yīng)用。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用既指把評(píng)價(jià)用于改進(jìn)工作，也指各部門(mén)將評(píng)價(jià)成果轉(zhuǎn)化為管理，這是績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的。但在當(dāng)前，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在諸多難題。一是被評(píng)價(jià)單位接受政策建議難，有的單位成了“年年被評(píng)價(jià)，年年老問(wèn)題”的“老運(yùn)動(dòng)員”；二是財(cái)政內(nèi)部接受評(píng)價(jià)結(jié)果，轉(zhuǎn)化為預(yù)算管理難。上述情況表明，我國(guó)存在著績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式的可能，若不以強(qiáng)制力保證評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，則以反官僚主義為起點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)很難實(shí)現(xiàn)其初衷。[15]若將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用以法律形式確定下來(lái)，在國(guó)家強(qiáng)制力的保證下，績(jī)效評(píng)價(jià)的參考、導(dǎo)向和制約作用將得以充分發(fā)揮，進(jìn)而大大推動(dòng)財(cái)政支出績(jī)效的提升。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)可行性

一是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累已較為豐富。我國(guó)從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始了包含財(cái)政支出在內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)形成了較為穩(wěn)定可靠的工作方法、機(jī)制、原則，加以提煉便可以成為相關(guān)法律法規(guī)的重要淵源。少數(shù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展迅速的省級(jí)行政區(qū)劃甚至先于全國(guó)人大及國(guó)務(wù)院開(kāi)始了對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化的建設(shè)，頒布了相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為全國(guó)層面的法制化建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二是法治政府建設(shè)大背景的推動(dòng)。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)，法治政府建設(shè)獲得了空前的重視。有法可依是法治政府的基礎(chǔ)，在建設(shè)法治政府的大背景下，我國(guó)加快了各領(lǐng)域法制化建設(shè)的步伐，作為提升政府公信力重要手段的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)更需加強(qiáng)。

三是國(guó)內(nèi)外成功法制范例的借鑒。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，財(cái)政審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)同為財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督的重要手段，均需要通過(guò)法制化建設(shè)來(lái)規(guī)范相關(guān)主體的權(quán)力和義務(wù)。同績(jī)效評(píng)價(jià)相比，財(cái)務(wù)審計(jì)的歷史更為悠久，已建立了較為成熟完善的法律體系。從國(guó)外來(lái)看，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都成功地建立了完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制體系。以加拿大為例，其財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)成效有：《績(jī)效評(píng)價(jià)政策》（1977）、《績(jī)效評(píng)價(jià)指南》（1981）、《聯(lián)邦政府和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作都標(biāo)準(zhǔn)》（1989）、《績(jī)效檢查條例》（1994）、《對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究》（2000）、《加拿大政府績(jī)效評(píng)價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)》（2001）、《部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)期結(jié)果》（2001）等。[16]

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)途徑（一） 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系建設(shè)

如前所述，財(cái)政審計(jì)法律體系對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系的建設(shè)具有重要的借鑒作用。財(cái)政審計(jì)法律體系中包含《中華人民共和國(guó)憲法》（1982）所賦予的國(guó)務(wù)院、地方縣級(jí)以上政府審計(jì)監(jiān)督權(quán)；全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（1994）對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)程序、法律責(zé)任等所進(jìn)行的規(guī)范；國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（2010）對(duì)《審計(jì)法》的進(jìn)行的深入闡釋；審計(jì)署頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》（2010）對(duì)審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任的操作辦法所做的明確具體的規(guī)定。從法律位階來(lái)看，既有國(guó)家的根本大法，又有法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章；從法律內(nèi)容來(lái)看，既有原則性的指導(dǎo)，又有操作性的細(xì)化，在財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)踐中起到了重要的法律支持作用。財(cái)政審計(jì)法律體系對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)的借鑒作用如下：

一是由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定《績(jī)效評(píng)價(jià)法》?？?jī)效評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)政治活動(dòng)，利益相關(guān)者甚眾，其客觀公正性會(huì)受到各方面因素的干擾。因此，為保證評(píng)價(jià)信息真實(shí)、過(guò)程規(guī)范和結(jié)果公正客觀，應(yīng)制定《績(jī)效評(píng)價(jià)法》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性予以明文規(guī)定，明確規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)的性質(zhì)和內(nèi)涵，各類主體績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)力與相應(yīng)責(zé)任義務(wù)，以及評(píng)價(jià)對(duì)象范疇等。

二是由國(guó)務(wù)院制定《績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施條例》?！犊?jī)效評(píng)價(jià)法》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)事項(xiàng)做出了原則性的規(guī)范，還需要行政規(guī)章來(lái)闡釋財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)權(quán)、評(píng)價(jià)組織權(quán)、評(píng)價(jià)監(jiān)督權(quán)的歸屬；對(duì)評(píng)價(jià)主體的職責(zé)權(quán)限、績(jī)效評(píng)價(jià)程序、價(jià)值導(dǎo)向及評(píng)價(jià)方法等重要事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范；對(duì)評(píng)價(jià)人員實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的行為進(jìn)行規(guī)范，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，防范風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的功能。

三是由財(cái)政部制定《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》，實(shí)現(xiàn)對(duì)《績(jī)效評(píng)價(jià)法》和《績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施條例》進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域的可操作化，用以指導(dǎo)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)踐。

（二） 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系建設(shè)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及評(píng)價(jià)實(shí)施者的選擇、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)報(bào)告、結(jié)果應(yīng)用等諸多事項(xiàng)。這些事項(xiàng)都必須以相應(yīng)的制度體系加以規(guī)范，方能保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度體系建設(shè)應(yīng)包含以下主要內(nèi)容：

一是建立指標(biāo)體系及方法選擇制度。在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系居于核心地位，其科學(xué)與否直接決定了績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。由于不同類別的財(cái)政支出各有特點(diǎn)，各地的實(shí)際情況又千差萬(wàn)別，所以不可能構(gòu)建出一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建只能在相關(guān)制度的指導(dǎo)下由各相關(guān)主體根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行。根據(jù)構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)際需要，其制度應(yīng)對(duì)指標(biāo)體系的構(gòu)建主體、構(gòu)建程序、構(gòu)建原則、一級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重等作出相應(yīng)的制度安排，而針對(duì)不同的指標(biāo)體系選擇適配的評(píng)價(jià)方法，則可以提高績(jī)效評(píng)價(jià)的效率和準(zhǔn)確性。

二是建立組織管理制度。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)（單位）、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾、專家學(xué)者、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等主體的共同參與，有了組織管理制度的協(xié)調(diào)，才能協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，合力推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織管理制度應(yīng)明確各主體在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的角色定位、對(duì)如何進(jìn)行分工協(xié)作及參與評(píng)價(jià)工作的社會(huì)公眾、專家學(xué)者、中介機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行選擇等事項(xiàng)進(jìn)行合理規(guī)范。

三是建立績(jī)效報(bào)告與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度?？?jī)效報(bào)告是資金使用者對(duì)財(cái)政支出的使用績(jī)效做出的自我評(píng)價(jià)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展具有重要的參考意義?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施者在評(píng)價(jià)工作結(jié)束后做出的報(bào)告，是對(duì)財(cái)政支出績(jī)效全面而深入的描述，是財(cái)政支出管理部門(mén)做出進(jìn)一步管理行為的決策依據(jù)?？?jī)效報(bào)告和績(jī)效報(bào)告制度應(yīng)對(duì)報(bào)告主體、報(bào)告時(shí)間、報(bào)告對(duì)向加以明確，同時(shí)還應(yīng)對(duì)報(bào)告內(nèi)容做出規(guī)范。一般來(lái)說(shuō)，績(jī)效報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包含部門(mén)基本情況，資金使用責(zé)任人、績(jī)效目標(biāo)及其設(shè)立和調(diào)整的依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)完成情況，績(jī)效結(jié)果的自我評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

四是建立結(jié)果應(yīng)用制度。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于結(jié)果的應(yīng)用。當(dāng)前，“財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是否有效”往往被曲解為“是否進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)”，績(jī)效評(píng)價(jià)以給貼標(biāo)簽為終結(jié)點(diǎn)，忽視了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)作用的充分發(fā)揮，亟需以制度對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用做出剛性規(guī)定。結(jié)果應(yīng)用制度，應(yīng)體現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在績(jī)效改進(jìn)、資源配置、部門(mén)考評(píng)、個(gè)人考評(píng)、職務(wù)調(diào)整、政府信息公開(kāi)、法治政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的作用。

五是建立評(píng)價(jià)保障制度。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展離不開(kāi)人力、物力、財(cái)力、信息、技術(shù)等資源的保障。囿于行政資源的有限性，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作并不總能順利開(kāi)展。如果各相關(guān)部門(mén)不予以配合的話，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)就只能是敷衍了事，更遑論績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀、公正了。為避免財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)成為空中樓閣，評(píng)價(jià)保障制度需明文規(guī)定，評(píng)價(jià)涉及部門(mén)應(yīng)無(wú)條件地支持和服從績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，同時(shí)政府每年都應(yīng)劃出用于績(jī)效評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金預(yù)算，以保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制程序建設(shè)

一是評(píng)價(jià)工作制度程序。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，涉及眾多的具體行為，如果不對(duì)這些行為進(jìn)行科學(xué)的制度規(guī)范，則有可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作的主觀隨意性，不利于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和控制，影響評(píng)價(jià)工作自身的績(jī)效。實(shí)踐表明，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)合理的工作程序一般應(yīng)為：確定評(píng)價(jià)對(duì)象與目標(biāo)→下達(dá)評(píng)價(jià)通知→組織評(píng)價(jià)人員→制定評(píng)價(jià)方案→項(xiàng)目單位自評(píng)與提交材料→審核自評(píng)材料→進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)→撰寫(xiě)與提交評(píng)價(jià)報(bào)告→報(bào)告反饋→績(jī)效改善。[17]

二是績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象遴選制度程序。針對(duì)所有財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有必要也不現(xiàn)實(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)本身也有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求，評(píng)價(jià)對(duì)象的合理遴選是達(dá)到上述要求的基礎(chǔ)。在當(dāng)前的行政環(huán)境下，應(yīng)選擇與政府中心工作有關(guān)的、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視的、有關(guān)部門(mén)委托的、存在較大風(fēng)險(xiǎn)的、社會(huì)公眾關(guān)注度較高的、新增的財(cái)政支出作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象。相應(yīng)的，遴選制度程序?yàn)椋贺?cái)政支出分類列表→確定評(píng)價(jià)資源的總量及結(jié)構(gòu)→綜合考慮財(cái)政支出評(píng)價(jià)對(duì)象排序→根據(jù)評(píng)價(jià)資源確定評(píng)價(jià)對(duì)象。

三是第三方遴選制度程序。委托績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域?qū)＜?、中介機(jī)構(gòu)作為第三方開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象。第三方的遴選程序應(yīng)為：發(fā)布建立第三方數(shù)據(jù)庫(kù)通知→第三方遞交報(bào)名材料→材料審核→確定入選數(shù)據(jù)庫(kù)名單并分類→確定評(píng)價(jià)對(duì)象→向數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)第三方招標(biāo)→第三方制定評(píng)價(jià)方案并投標(biāo)→確定第三方人選。

（四）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法治機(jī)制建設(shè)

一是社會(huì)公眾參與機(jī)制?，F(xiàn)代民主法治建設(shè)中，公眾參與是一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，也是民主政治和法治社會(huì)的重要標(biāo)志。公眾參與有利于政府增強(qiáng)回應(yīng)性，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能；有利于找出政府服務(wù)與社會(huì)公眾需求之間的差距，倒逼政府提高服務(wù)質(zhì)量；有利于落實(shí)社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)。在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)建立有效的社會(huì)公眾參與機(jī)制，充分保障社會(huì)公眾參與。

二是信息公開(kāi)機(jī)制。信息公開(kāi)有利于打破政府部門(mén)的封閉性，消除政府和公眾之間的信息不對(duì)稱。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)能夠使利益相關(guān)群體和社會(huì)公眾更好地理解財(cái)政支出實(shí)際運(yùn)行情況，給予資金管理及使用部門(mén)更大的壓力，督促其對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重視，積極尋求改善績(jī)效。在這方面，我國(guó)現(xiàn)在做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會(huì)公眾通過(guò)公開(kāi)渠道能了解到的績(jī)效評(píng)價(jià)信息十分有限。通過(guò)立法形式建立績(jī)效信息公開(kāi)平臺(tái)，既有利于評(píng)價(jià)組織以較低的成本獲取評(píng)價(jià)信息，也有利于評(píng)價(jià)結(jié)果傳播。公眾不僅可以通過(guò)平臺(tái)了解財(cái)政支出的使用績(jī)效，還可提出意見(jiàn)或建議，推進(jìn)決策的民主化。

三是激勵(lì)機(jī)制。要提高財(cái)政支出績(jī)效，最有效的方法就是將評(píng)價(jià)結(jié)果與相關(guān)部門(mén)或人員的切身利益相結(jié)合，根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，通過(guò)獎(jiǎng)懲手段對(duì)財(cái)政支出管理者或執(zhí)行者實(shí)施激勵(lì)。激勵(lì)包括正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化，可涉及經(jīng)濟(jì)、政治地位和行政職位等方面，以此來(lái)提高有關(guān)主體的積極性和主動(dòng)性，使各主體充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性以提高財(cái)政支出績(jī)效。因此，有必要通過(guò)法制化建設(shè)，使相關(guān)激勵(lì)機(jī)制法制化。

四是救濟(jì)機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果及其應(yīng)用受各種主客觀因素的制約和影響，難免會(huì)存在疏漏，如忽視了成績(jī)、錯(cuò)估了問(wèn)題、對(duì)責(zé)任方進(jìn)行了錯(cuò)誤懲戒等，有損有關(guān)方的利益。這就要求必須建立績(jī)效評(píng)價(jià)的救濟(jì)機(jī)制，賦予各利益有關(guān)方申訴權(quán)，以使其能發(fā)表不同意見(jiàn)，在既定法規(guī)制度框架內(nèi)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

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Abstract： Fiscal expenditure performance evaluation is an effective tool to optimize the fiscal expenditure structure， and improve the effectiveness of public finances output and credibility of government. There also exists a lot of interest readjustments in the background. The legal system construction of fiscal expenditure performance evaluation is not only the legal basis and guarantee of the fiscal expenditure performance evaluation， but also the inherent requirement of the construction of the government under the rule of law. It should be put in the system of the government performance and evaluation under the rule of law and focus on function orientation， leading system and the application of result. Through summarizing practical experience at home and abroad and taking reference from the related regulation system， the legal system construction of fiscal expenditure performance evaluation should be built， including legal system， regulation system， legal procedure and mechanism of rule by law.

Key words： fiscal expenditure； performance evaluation； legal system； result oriented