吳鋒

摘 要：從本質(zhì)上看，“城市病”是人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)配置超出了城市承載能力的綜合性表現(xiàn)。當前，我國各大、中、小城市快速、繁榮發(fā)展，至2014年，我國的城市化水平已達到54.77%，發(fā)展速度遠超歷史上的其他國家。高速的城市化發(fā)展水平也使得中國各個城市涌現(xiàn)出各種各樣的城市問題，如居民生活成本上升、生存質(zhì)量下降、資源緊張等問題，我們統(tǒng)稱之為“城市病”。治理城市病已成為河南省、市地方政府的重要任務(wù)之一。河南治理城市病應(yīng)吸取國際經(jīng)驗教訓，從人口規(guī)模的理性引導開始，以中小城市為切入點，進而解決教育和醫(yī)療資源短缺、市區(qū)交通擁堵、環(huán)境污染等城市病表征。

關(guān)鍵詞：“城市病”；政府治理；城市建設(shè)

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0160-03

新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)問題”的必由之路。黨的十八屆三中全會指出要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”[1]。但在全國城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展中，“城市病”越來越引起政界和學界的關(guān)注。河南作為人口過億的農(nóng)業(yè)大省，在城鎮(zhèn)化的擴張建設(shè)中，也不同程度地出現(xiàn)了“城市病”。

一、“城市病”的界定

“城市病”指的是城市化發(fā)展過程中人口過于向城市集中造成的一系列問題。18世紀60年代以來的工業(yè)革命，使得農(nóng)村人口開始向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。城市化由此產(chǎn)生。在城市的城市化發(fā)展階段，由于工廠對人力的大量需要，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的逐漸完善，農(nóng)村人口急劇向城市中心集聚，在此過程中，一旦城市人口的增長速度超過了城市建設(shè)，城市工業(yè)與科技發(fā)展水平，就會產(chǎn)生各種各樣的矛盾，隨之暴露人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、犯罪率上升、城市貧困人口增加等一系列社會問題。即所謂的“城市病”。因此，從本質(zhì)上看，“城市病”是人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)配置超出了城市承載能力的綜合性表現(xiàn)[2]。

二、“城市病”的表現(xiàn)形式

（一）城市人口數(shù)量激增

改革開放以來，我國經(jīng)歷了一個高速城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，與之相配套的學校、醫(yī)院以及各種基礎(chǔ)設(shè)施不斷地完善，使得城市功能逐步齊全。城市作為各種資源的集合體，由于集中了較多的產(chǎn)業(yè)，就業(yè)機會也相對較多，對人口有強大的集聚作用。2014年末，我國的中國大陸總?cè)丝谶_到13.6872億人，其中，城鎮(zhèn)常住人口7.4916億人，比2013年增加1 805萬人，城鎮(zhèn)人口站總?cè)丝诒戎剡_到54.77%。人口數(shù)量增加的同時，一旦城市建設(shè)和管理跟不上人口迅速增長的需要，就會導致城市的各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給滯后于城市人口的增長，引發(fā)一系列矛盾，出現(xiàn)環(huán)境污染、住房緊張、交通擁堵、就業(yè)困難、教育和醫(yī)療資源緊缺、治安惡化、公共服務(wù)不足等城市病。2014年的廣州，多地生源密集地小學出現(xiàn)學位緊張的情況，最主要的原因是當年的流動人口增幅超過20%。與之相伴隨的，廣州在一年中平均每天要處理1.4萬噸垃圾，主要城區(qū)的垃圾處理量甚至達到每天9 700多噸。

（二）交通堵塞

城市交通問題是我國城市發(fā)展過程中的一大難題。近年來，交通事故，交通堵塞以及城市空氣污染并沒有隨著道路的擴建而緩解，交通擁堵日益嚴重，給人們的工作、生活帶來極大不便。如今，我國已經(jīng)對路網(wǎng)結(jié)構(gòu)做出了大規(guī)模的改善，棋盤式，環(huán)形加放射的路網(wǎng)骨架已在大多一線城市初見規(guī)模，但大多城市仍處于支干道少于主干道，網(wǎng)絡(luò)稀少，道路分布差異大的情況中。其根本原因在于，在人口基數(shù)大，人口數(shù)量快速增長的前提下，隨著生活水平的不斷提高，我國的人均汽車保有量也不斷增長。在汽車擁有量方面，我國在2012年就已經(jīng)突破1億大關(guān)，在民用汽車擁有量方面，我國在2013年之后也首次過億。交通擁堵不僅影響了居民的城市生活質(zhì)量，也破壞了居民的城市生活環(huán)境。在此過程中，不但尾氣排放量超過了正常行駛時的排放數(shù)值，擁堵產(chǎn)生的焦躁情緒使得鳴笛現(xiàn)象頻繁，進一步導致了噪聲污染。2013年國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》指出應(yīng)該合理控制機動車保有量，特別是對于北京、上海、廣州等特大城市，要嚴格限制機動車保有量。通過加強城市交通管理、優(yōu)化城市布局和城市規(guī)劃完善城市交通系統(tǒng)。將不行，自行車交通等綠色出行方式提上工作日程，以此達到降低機動車使用量，緩解交通擁堵，改善城市環(huán)境的目的。

（三）環(huán)境污染問題

1.空氣污染。改革開放以來中國經(jīng)濟過程的高速度并沒有帶來發(fā)展的高效率。近年來，控制大半個中國的霧霾天氣便是空氣質(zhì)量下降的最好說明。2014年，我國全國平均霾日數(shù)為35.9天，比2012年增加了18.3天，為1961年來的最多[3]。與此同時，根據(jù)《中華人民共和國國家環(huán)境分析報告》指出，如若根據(jù)世界衛(wèi)生組織制定的空氣質(zhì)量標準來計算，在中國500個大型城市中，99%的城市都不達標。除了嚴重的影響人類的身體健康以外，霧霾還對人的心理健康產(chǎn)生極大的負面影響，長期處于霧蒙蒙天氣中的人們，更易于心里壓抑、郁悶、情緒低沉。相比于室外空氣污染，室內(nèi)空氣狀況也不容樂觀。20世紀90年代開始，人民的生活水平逐步提高，城市化進程加快的同時室內(nèi)空氣質(zhì)量不斷惡化。不良裝修帶來的甲醛、揮發(fā)性有機物等有害物質(zhì)嚴重影響到人體健康，再加上很多人大部分時間待在室內(nèi)，室內(nèi)的空氣污染問題也不容務(wù)實。權(quán)威機構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，基本上中國城市的絕大多數(shù)家庭存在甲醛超標的問題。

2.水污染。在空氣質(zhì)量嚴重下降的同時，我國的水資源受污染嚴重。1990—2014年僅僅二十多年間，我國的城市生活污水排放量整整翻了一倍，與此相對應(yīng)的是而我國偏低的城市污水處理率。二十年間，我國的年平均污水處理率僅為13.6%。除地表水的污染外，我國的地下水也遭到了污損。2014年，中國污水排放總量遠遠超過環(huán)境容量，僅COD（化學需氧量）就超出環(huán)境容量三倍多[4]。

3.城市垃圾處理。生活垃圾逐年增長，垃圾處理率的低下使得大部分城市都是垃圾圍城，這不僅形象城市面貌，長期的垃圾堆砌造成的污染也給人體健康帶來了極大的危害。專家預計，到2030年我國的城市垃圾產(chǎn)量將達到4億多噸。endprint

（四）就業(yè)與生存壓力大

近年來，就業(yè)問題愈發(fā)嚴重，就業(yè)難問題成為困擾廣大學生，農(nóng)民工以及民眾的問題之一，是名副其實的城市病。我國的就業(yè)矛盾主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大和農(nóng)村富余勞動力想非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移速度加快的同時出現(xiàn)新成長勞動力就業(yè)和失業(yè)人員再就業(yè)問題相互交織。對于那些向城市中心遷徙的人們來說，城市意味著機遇，然而其中不乏本來遠離城市和新科技的農(nóng)民工。同時，隨著產(chǎn)業(yè)的升級，城市本身就存在大量的隱性與顯性失業(yè)者，就業(yè)問題已經(jīng)刻不容緩。

從城市生存壓力看，全國房價領(lǐng)漲的城市是北京、上海、廣州、深圳，河南房價最高的城市是鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)。近年來，雖然河南房地產(chǎn)市場發(fā)展迅猛，但城市人口的快速增長，使住房需求不斷增加，從而推高房價連年上漲，人們的生存壓力逐年增加。

（五）城市貧困與犯罪率問題

城市貧困問題是一個世界性問題，在發(fā)達國家與發(fā)展中國家同時存在。在我國，由于現(xiàn)階段城市建設(shè)的不完善，導致了大量諸如社會保障體系不完善、失業(yè)和下崗職工的不斷增加、經(jīng)濟膨脹等大量問題。這些問題使得我國的居民收入差距逐步加大，加劇了城市貧困問題。

在城市生活的競爭中，處于城市底層的勞動者壓力激增，報復社會的極端行為時有發(fā)生。縱觀改革開放以來三十多年的發(fā)展，犯罪率的提高與城市化的發(fā)展、經(jīng)濟水平的提高亦步亦趨。犯罪人口主要集中于流動人口中，在北京、廣州、上海等大城市尤為明顯。

（六）社會資源緊張

人口的定向集聚造成社會公共資源供應(yīng)嚴重不足。教育方面，適齡兒童上學難，大多數(shù)公辦學校每班超員，嚴重影響了義務(wù)教育的質(zhì)量和成效；醫(yī)療方面，一方面病人看病難，另一方面，醫(yī)務(wù)人員超負荷工作，難以保證醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。

三、治理“城市病”的措施

從世界范圍來看，西方國家城市的興起始于工業(yè)革命，人口迅速增長推動了城市化進程的加快，并導致了城市病問題的出現(xiàn)。對此，西方的學者開始探索城市病的治理之策并提出了一些理想的城市發(fā)展模式。①

而在我國，“城市病”的產(chǎn)生，究其原因，首先是歷史原因，城市在功能定位出現(xiàn)了地方政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心的相重疊，這一定位失誤直接導致人口的定向集聚，進而導致城市的配套基礎(chǔ)設(shè)施和資源日益緊張，滿足不了現(xiàn)代城市的發(fā)展需求。其次是在現(xiàn)實發(fā)展中，地方政府盲目攤大餅式地在政策、資金等方面向大城市傾斜，意圖鼓勵發(fā)展大城市、超大城市所造成的。對此，在解決“城市病”時，在借鑒西方國家經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，還必須結(jié)合我國城市化實際，有的放矢。

（一）提升中小城市的吸引力，引導人口流向中小城市

即從防止大城市人口過度膨脹入手解決城市病。城市規(guī)模并不是越大越好。德國的人口城市化率高達90%，卻很少受到諸如交通擁堵、高房價、垃圾圍城等“城市病”的困擾。這與德國獨特的城市化理念和城市均衡發(fā)展密切相關(guān)。德國是以中小城市為主的城市化格局，百萬人口以上的大城市只有柏林、漢堡和慕尼黑[5]。河南應(yīng)借鑒德國城市化的成功經(jīng)驗，在城市化進程中，大中小城市發(fā)展并舉、數(shù)量和質(zhì)量并重，以發(fā)展中小城市為主，控制大城市發(fā)展規(guī)模，防止城市人口過度膨脹。這就需要做到：（1）針對就業(yè)機會牽動人口流動方向，可以從政策和資金上鼓勵新建企業(yè)落戶中小城市及小城鎮(zhèn)。（2）針對教育、醫(yī)療等公共資源推動著人口流動，合理配置教育資源，提高基層教師的工資待遇水平，財政教育資金向基層學校傾斜，盡快提高中小城鎮(zhèn)教育資源的品質(zhì)；增加中小城市醫(yī)院設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施投入；在燃氣、水、電、養(yǎng)老等方面制定向中小城鎮(zhèn)傾斜的優(yōu)惠政策，降低中小城市的生活成本和生存壓力，提升中小城市的生活舒適度，推動、吸引人口向中小城鎮(zhèn)流動?？傊幽鲜∫鉀Q城市病，推進新型城鎮(zhèn)化，就應(yīng)立足本省實際，堅持以產(chǎn)業(yè)為基石、就業(yè)為根本、住房和教育吸引為主，要讓大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動選擇中小城市，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，形成產(chǎn)業(yè)集聚、人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)增加、產(chǎn)城互動的良性結(jié)構(gòu)和態(tài)勢。

（二）制定科學的城市規(guī)劃，加大規(guī)劃實施保障力度

由于中國的城市化發(fā)展普遍存在急功近利，不顧市場發(fā)展規(guī)律，攤大餅式的投資，因而直接導致了資源的浪費，阻礙了高效的發(fā)展模式。因此，必需認真進行城市規(guī)劃，立足長遠，搞好城市建設(shè)治理。以河南為例，城市病的治理要堅持科學規(guī)劃、合理布局、目光長遠、落實堅決的原則：（1）對城市的區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進行富有長遠性、預見性、全局性的科學規(guī)劃。我們要把城市發(fā)展與城市實際建設(shè)，城市規(guī)劃布局，以及城市人口生活品質(zhì)緊密的聯(lián)系在一起。高效利用、配置城市的空間與資源，全面、系統(tǒng)的進行城市建設(shè)。規(guī)劃一經(jīng)制定，不經(jīng)過法定程序不得擅自變更；在規(guī)劃實施過程中，要加強對市政建設(shè)和機構(gòu)的監(jiān)管，實施官員問責制，嚴懲腐敗。水、電、氣、暖、電信、消防等各種管線基礎(chǔ)設(shè)施要立體規(guī)劃、同步施工。（2）在大城市周圍建立既提供就業(yè)機會又有配套公共設(shè)施的中小城鎮(zhèn)，可疏散大型城市的部分人口和產(chǎn)業(yè)、機構(gòu)等機構(gòu)，有效緩解中心城市的壓力。（3）調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，治理或關(guān)停部分污染嚴重的企業(yè)，做好垃圾分類工作，提高污水和垃圾處理率，建設(shè)生態(tài)宜居城市。（4）在城市建設(shè)中立足人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。（5）依法治城，制定城市發(fā)展的相關(guān)法律文件，依法進行城市建設(shè)。

（三）優(yōu)化交通運輸系統(tǒng)，合理規(guī)劃土地使用

交通運輸系統(tǒng)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，是城市發(fā)展的必要前提，優(yōu)化交通系統(tǒng)對于維持宏觀經(jīng)濟的健康發(fā)展，保證人民的生活質(zhì)量，控制生態(tài)環(huán)境污染都起著重大的作用。

要實現(xiàn)這一目標，在高密集的人口居住城市建設(shè)有限的道路，我們必須綜合考慮土地使用和城市規(guī)劃等諸多社會經(jīng)濟因素。首先，需要制定交通發(fā)展策略，在確保環(huán)境質(zhì)量的前提下，建立高效、經(jīng)濟的城市交通網(wǎng)絡(luò)。其次，合理規(guī)劃土地使用，交通規(guī)劃，以及土地使用功能。減少盲目建設(shè)，同時建立完整有效的交通運輸網(wǎng)。最后，發(fā)展以公共交通為主導的智能交通管理系統(tǒng)。公共交通具有節(jié)約道路資源，減少環(huán)境污染等特點使之成為現(xiàn)代都市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。endprint

（四）開展全面生態(tài)建設(shè)，建設(shè)綠色低碳發(fā)展模式

發(fā)展低碳經(jīng)濟，徹底改變以犧牲環(huán)境與資源來換取經(jīng)濟增長、城市建設(shè)的行為，已經(jīng)成為我國城市化建設(shè)過程中的重要原則。治理城市病還要順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展趨勢，以人為本、尊重自然、尊重環(huán)境、強化人們的資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，不以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展城市和經(jīng)濟。完善和加強與環(huán)境保護相關(guān)的法律建設(shè)，對企業(yè)，進行嚴苛的管理，制定合理嚴格的排放機制，輔之以有效的懲罰措施；對社會，宣傳“節(jié)能減排”、環(huán)境保護理念，培養(yǎng)環(huán)保意識，發(fā)動政府、企業(yè)、社會各界人民的力量，倡導健康、環(huán)保、節(jié)約的生活方式、綠色出行習慣和消費觀念，使“節(jié)能減排”、保護環(huán)境逐漸成為社會自覺自愿行為，打造良好風尚與習慣。

（五）建立有效的就業(yè)機制，化解貧困

城市化同時也經(jīng)歷著產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和和社會結(jié)構(gòu)的變遷。失業(yè)與貧困是城市化又一亟需解決的問題。在處理失業(yè)問題方面：（1）將側(cè)重點放在完善人才市場，加強就業(yè)指導和培訓，實施再就業(yè)工程，改善就業(yè)機制，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。（2）各級政府應(yīng)積極鼓勵發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和個體經(jīng)濟。應(yīng)秉承“政府宏觀主導，市場機制就業(yè)，社會提供援助，創(chuàng)新就業(yè)機制”的理念向失業(yè)人員提供援助，改善其生活狀況，緩解貧困。同時完善各種社會保障配套機制，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的扶持額度以及覆蓋面等。

（六）加強文化建設(shè)，提高民眾文明素質(zhì)，提升城市生活品位與舒適度

人是城市建設(shè)的出發(fā)點和歸宿。新型城鎮(zhèn)化和城市病的治理同樣應(yīng)堅持以人為本，將城市建設(shè)與人的生活質(zhì)量、幸福指數(shù)緊密聯(lián)系在一起。治理城市病還要從提高城市居民的綜合素質(zhì)出發(fā)，城市是人的城市，人是城市的主體而非客體，民眾要愛護自己的城市，遵紀守法，精心守護自己的家園，愛惜公共設(shè)施和公共綠化，與自然和諧共生發(fā)展；要文明出行，綠色出行，嚴格遵守交通規(guī)則，緩解交通擁堵、減少交通事故。只有人們注重人文素質(zhì)、和諧相處，才能提升城市生活品位與舒適度。唯此，方能進一步打造健康城市、生態(tài)城市、宜居城市、智慧城市，實現(xiàn)“城市讓生活更美好”。①

參考文獻：

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[5] 韓墨.德國如何醫(yī)治“城市病”[J].半月談，2011，（4）.

[責任編輯 吳明宇]endprint