潘麗萍　汪霖　張影

摘 要：以新疆征地制度為研究對象，從縮小征地范圍、規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的社會保障機制出發(fā)，對新疆征地制度中存在的問題進行歸納，深入分析問題產(chǎn)生的原因，并提出可行性建議，為新疆征地制度改革提供理論支持。

關(guān)鍵詞：新疆；征地制度；改革

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十八大報告中提出要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，改革征地制度。十八屆三中全會又對改革征地制度做出了進一步的闡述，為新疆征地改革提供了思路。新疆各地州現(xiàn)行的征地制度在征地的目的、審批與實施程序、補償安置標準和爭議仲裁機制等方面均不同程度地呈現(xiàn)出不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的問題。因此，規(guī)范征地補償相關(guān)政策，提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，保障農(nóng)民的長遠生計就顯得尤為重要。

一、新疆征地制度存在的問題

1.征地程序不規(guī)范。新疆一些地區(qū)在征地程序的落實上杜絕了企業(yè)與農(nóng)民之間直接討價還價簽訂征地協(xié)議的行為，基本實現(xiàn)了政府統(tǒng)一征地、供地，但在整個征地過程中，被征地農(nóng)民的參與度偏低，知情權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)，“兩公告一登記”難以落實，公開性不夠。

2.政策制定彈性過大。各地州在制度制定上不夠嚴謹，如土地補償費為年產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費4～6倍，以及兩項之和最高不得超過30倍。安置補助費按人均耕地面積分為不同層次，乘以相應的倍數(shù)結(jié)果會使各層次補償標準上下限交叉重疊，如何把握尺度沒有明文規(guī)定，隨意性很強。什么是“保持原有生活水平”，在多長時間內(nèi)保持也沒有清晰的界定，操作性不強。

3.征地補償標準不合理。這一征地補償標準不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，征地補償費偏低。目前新疆的征地補償標準按《自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準》（新國土資發(fā)[2011]19號）文件執(zhí)行，該文件不能與當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，當初制定標準的依據(jù)也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低，對被征地人的經(jīng)濟損失難以完全補償，違背了公平原則。第二，征地補償費計算方法不科學。例如，土地補償費通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過30倍計算，這種計算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會保障功能等給農(nóng)民帶來的利益。

4.新老標準銜接不夠。由于各個時段法律依據(jù)不同，征地補償基數(shù)、倍數(shù)標準等規(guī)定隨之不同，這種由法律法規(guī)的時效性及溯源性所帶來的前后時期征地補償標準上的差異是引起征地問題與糾紛的原因之一。例如，新國土資發(fā)[2011]19號文就《關(guān)于自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知》（新計價房[2001]500號）文件補償標準有所調(diào)整，會出現(xiàn)提高征地補償標準后，已被征收土地的使用人要求按照現(xiàn)有標準追加補償款，造成上訪事件。

5.社會保障體系不健全。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民是特殊群體，他們擁有農(nóng)民的身份卻失去了賴以生存的土地，沒有土地就沒有生活保障，又不能享受城鎮(zhèn)居民社會保險。土地補償費無法承擔他們的長遠生計，社會保障體系的缺陷使得他們未來生活的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面成為新的問題。

二、新疆征地制度問題的成因分析

1.土地征收補償憲法依據(jù)不足。雖然我國早就建立了土地補償制度，但《憲法》修正案中只規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。沒有指明是適當補償、合理補償還是完全補償，留下了分歧，也使國家有關(guān)征用財產(chǎn)的普通立法很難把握。

2.無專門系統(tǒng)的土地征收補償法。土地征收補償制度分散在各個法律規(guī)定中，如新計價房[2001]500號文件、新國土資發(fā)[2009]131號文件、新發(fā)改收費[2010]2679號文件等。這樣容易出現(xiàn)各個補償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性，甚至是排斥性，從而危及法律的權(quán)威性，可操作性較差，使行政機關(guān)的自由裁量權(quán)很大。

3.征地補償標準更新滯后。目前的征地補償標準都依托于《中華人民共和國土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定時間較早，距今有二十八年之久，期間調(diào)整變動不大，而當前社會經(jīng)濟發(fā)生了很大的變化，物價上漲幅度較大，當初制定標準的依據(jù)也相應存在滯后性，導致征地補償標準過低。

4.爭議解決救濟機制不健全。失地農(nóng)民對征地范圍、征地補償標準等有爭議時，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決。但農(nóng)民提出意見的權(quán)利是在土地補償方案公布之后才有的，而在審核征地方案之前，農(nóng)民沒有得到及時通知，對于征地信息和補償方案只是在政府做出裁決之后才了解到的。此時，對爭議的解決只能通過行政復議和行政訴訟的方式，缺乏協(xié)商的機會。

三、新疆征地制度改革的對策建議

1.完善征地制度相關(guān)法律法規(guī)。中國正處于經(jīng)濟急速發(fā)展時代，想從根本上解決征地難問題，需要頂層制度的重新構(gòu)建，但征地制度的改革，牽一發(fā)而動全身，阻力大。這就要求從國家的根本利益出發(fā)，超越既得利益，自上而下的指導各地改革。就新疆經(jīng)濟征地制度的現(xiàn)狀來看，征地制度的改革核心是征地補償標準及安置模式的改革，但制度之間具有相關(guān)性，需要多種制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同時，也要加快產(chǎn)權(quán)制度建設，優(yōu)化干部考核制度，完善監(jiān)督機制等。

2.縮小征地范圍。要確保我國18億畝耕地紅線，就要縮小征地范圍，保護耕地。進一步完善征地管理制度，做好征地補償安置工作，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。加強監(jiān)督，嚴格按照國家相關(guān)法律文件開展征地活動，國家土地督察機構(gòu)要對違規(guī)征占土地行為進行全面清理。

3.規(guī)范征地程序。目前我國的征地制度，對正當程序保護的力度不夠，程序本身又不完善。新疆各地州在決定土地規(guī)劃時，缺乏公開的聽證程序，在確定征地補償時，沒有中立的評估機構(gòu)，在發(fā)生糾紛時，則缺乏獨立的司法機關(guān)干預。因此，在嚴格執(zhí)行“兩公告一登記”程序基礎下，可增加預公告程序，提前告知被征地農(nóng)民征地的用途、被征地的范圍、種植限制期等。這樣既可以增加農(nóng)民的知情權(quán)，也可以在一定程度上避免農(nóng)民的搶栽、搶建行為。

4.建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)國土資源部發(fā)出《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》要求，各地應建立征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制，每二至三年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。隨著新疆社會經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，自治區(qū)各地州應適時調(diào)整征地補償標準，使之與各地經(jīng)濟增長的實際狀況相吻合，確保農(nóng)民土地被征收后生活水平不降低。

5.適度調(diào)整補償標準，做好新舊補償標準銜接工作。補償標準的調(diào)整要遵循適度原則，不宜大幅提高，引發(fā)已失地農(nóng)民的二次上訪。標準的適度調(diào)整有助于新舊標準的銜接。新標準出臺要有明確的時間界限，并即時廢止舊標準，以便具體工作時做好政策解釋工作。除此之外，要通過輿論先導，做好征地中的法制宣傳工作，讓農(nóng)民充分了解征地政策，既能支持城市建設，又能依法保障農(nóng)民自身的合法權(quán)益。

6.健全征地糾紛解決機制、促進多部門協(xié)作。自治區(qū)應明確糾紛解決途徑，對于征收范圍爭議、權(quán)屬不清導致的爭議、征地程序爭議、以及對政府在征收過程中的違法行為產(chǎn)生的爭議等都納入糾紛機制范圍，由司法機關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，使得土地權(quán)利人的利益能夠得到更加充分的保護。

征地活動安排多以國土資源部門為主導，但國土部門并不具備長期監(jiān)控、保障失地農(nóng)民生活的能力，也不具備專業(yè)的就業(yè)指導、保障失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。因此，需要國土資源部門、民政部門、社會保障部門及財政部門的共同協(xié)作，通過建立溝通機制，形成信息共享。

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[責任編輯 吳高君]