宋亭婷

摘 要：近幾年來中國(guó)的政府采購(gòu)制度在不斷的完善和發(fā)展，但與國(guó)外的政府采購(gòu)制度相比較仍存在較大的差距。本文對(duì)中美政府的采購(gòu)進(jìn)行了比較研究，闡述了我國(guó)政府采購(gòu)制度的歷史發(fā)展，分析了中美倆國(guó)采購(gòu)法的立法概況，在對(duì)比的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)支付采購(gòu)所存在的問題，并論述了如何借鑒美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善中國(guó)的政府采購(gòu)制度，提出了完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)法；美國(guó)政府采購(gòu)；采購(gòu)方式

一、政府采購(gòu)的概念與特征

政府采購(gòu)在西方一些國(guó)家常常被稱為公共采購(gòu)，何為政府采購(gòu)，理論上我們這樣界定：所謂政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、服務(wù)或者工程的行為①。在中國(guó)，政府采購(gòu)起步的比較晚，雖然近些年來得到了充足的發(fā)展，但是相比較而言，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)仍有相當(dāng)大的差距。我國(guó)政府采購(gòu)具有以下特征：

（一）政府采購(gòu)支出數(shù)額巨大

為了滿足社會(huì)公共需要，政府每年都要從企業(yè)，不同社會(huì)組織和個(gè)人等那里籌集較大數(shù)額的資金。如此大規(guī)模的政府采購(gòu)、影響范圍廣、采購(gòu)金額巨大，成為了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)最大的消費(fèi)者，也給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供求關(guān)系帶來巨大的影響。相對(duì)于政府采購(gòu)來說，私人采購(gòu)因?yàn)槠浣痤~和規(guī)模相對(duì)較小，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供求關(guān)系影響較小。由于政府采購(gòu)巨大的資金支出，對(duì)市場(chǎng)的資源配置，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和投入等方面產(chǎn)生較大的影響。

（二）政府采購(gòu)具有市場(chǎng)性

政府以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采購(gòu)主體的身份出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，進(jìn)行著和其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體一樣的采購(gòu)行為。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一員，政府也必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，享有采購(gòu)的自主權(quán)和選擇權(quán)同時(shí)也不可避免的會(huì)具有盲目性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平競(jìng)爭(zhēng)，公平交易②。

（三）政府采購(gòu)具有社會(huì)公共性，

政府采購(gòu)從本質(zhì)上來說就是社會(huì)公眾采購(gòu)，是公眾將權(quán)利賦予政府代表他們進(jìn)行的采購(gòu)。為了滿足社會(huì)公共需要，政府采購(gòu)行為本身具有典型的公共性。其次政府采購(gòu)的資金來源具有公共性，政府采購(gòu)的資金來源于國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥款，是納稅人的稅收所形成的公共資金，由國(guó)家來負(fù)責(zé)使用和管理，所獲得利益和成果由公眾來共享，所以必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

二.我國(guó)政府采購(gòu)制度的歷史沿革

從近些年來我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展來看，政府采購(gòu)制度建設(shè)較為落后。我國(guó)于1980年開始試行招投標(biāo)制，1995年上海市對(duì)財(cái)政專項(xiàng)設(shè)備購(gòu)置實(shí)行政府采購(gòu)試點(diǎn)，并且制定了我國(guó)第一個(gè)政府采購(gòu)管理辦法。河北省在1997年初在行政和政法系統(tǒng)進(jìn)行政府采購(gòu)試點(diǎn)。1999年4月財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，7月頒布了《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》和《政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法》。監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)總署提出了《關(guān)于2000年執(zhí)行政府采購(gòu)制度工作的意見》③。2002年6月29日《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的頒布實(shí)施（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)開始步入法制化、規(guī)范化的歷程。并且中國(guó)自加入WTO后也已經(jīng)成為《協(xié)定》的觀察員。由此，中國(guó)政府采購(gòu)制度正逐步向國(guó)際接軌。

三、中國(guó)政府采購(gòu)法存在的問題

（一）政府采購(gòu)法律體系不健全

我國(guó)的《政府采購(gòu)法》雖然已經(jīng)頒布施行，但是與之相配套的法規(guī)、規(guī)章及實(shí)施細(xì)卻并未有詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》中有些條文比較原則化不夠具體，同時(shí)也缺乏實(shí)際的可操作性，如“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門?！崩锩鞔_規(guī)定了財(cái)政部門在政府采購(gòu)中的管理地位，但財(cái)政部門的具體性質(zhì)如何界定，具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是什么卻都未作規(guī)定，這就會(huì)造成各級(jí)人民政府會(huì)擁有更多的自主性，也容易滋生腐敗和各種問題。

其次我國(guó)的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》同步施行，但是相互之間卻不能夠相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)。《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”這條規(guī)定會(huì)讓人們產(chǎn)生政府采購(gòu)的調(diào)整范圍是將工程采購(gòu)排除在外的。錯(cuò)覺。我國(guó)的政府采購(gòu)法中并未規(guī)定對(duì)于貨物、服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，應(yīng)不應(yīng)該適用招標(biāo)投標(biāo)。但是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》法，對(duì)于貨物、服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)可以適用招標(biāo)投標(biāo)法。此外，對(duì)于很多政府采購(gòu)的細(xì)節(jié)方面，我國(guó)政府的立法中存在著空白。

（二）政府采購(gòu)法適用范圍狹窄

在與其他國(guó)家政府采購(gòu)法的比較中我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》所確定的適用范圍有待擴(kuò)大。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織是我國(guó)《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的主體范圍。但從現(xiàn)有的這三類主體范圍中，可以看出沒有包括國(guó)有企業(yè)。原因在于，我國(guó)的政府采購(gòu)具有較大的社會(huì)公共性。首先，政府采購(gòu)行為具有較大的公共性，其次，政府采購(gòu)資金的來源于國(guó)家撥款和納稅人形成的資金。所以按照政府采購(gòu)公共性的這個(gè)原則來確定政府采購(gòu)主體，所以我國(guó)的政府采主體沒有包括國(guó)有企業(yè)。而國(guó)際上很多國(guó)家政府采購(gòu)主體中無論是政府機(jī)構(gòu)，公共組織還是國(guó)有企業(yè)或者私營(yíng)企業(yè)都納入到了政府采購(gòu)的主體中。我國(guó)政府采購(gòu)法中這一規(guī)范的缺失，使得我國(guó)《政府采購(gòu)法》的適用范圍有待擴(kuò)大。我國(guó)在國(guó)際的政府采購(gòu)市場(chǎng)中，很難使得我國(guó)在進(jìn)出口貿(mào)易中獲得更大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也很難擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易份額。

（三）政府采購(gòu)方式規(guī)范的不完善

我國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)定了多種政府采購(gòu)方式，以公幵招標(biāo)作為主。其他方式如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)談判等方式為輔的采購(gòu)方式體系。是否達(dá)到國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)行公開招標(biāo)方式的基礎(chǔ)。根據(jù)具體情況不同，最低限額的具體數(shù)目也并不是固定的。除公開招標(biāo)以外，是否能夠自由選擇其他采購(gòu)方式？如果可以的話，那么采購(gòu)人員會(huì)有較大的自由選擇和裁量空間，也很容易產(chǎn)生腐敗和不公平競(jìng)爭(zhēng)等問題；如果不能自由選擇其他采購(gòu)方式，那應(yīng)該如何排序？我國(guó)的政府采購(gòu)法中并沒有作規(guī)定。其次，我國(guó)的政府采購(gòu)采購(gòu)程序規(guī)定不規(guī)范，我國(guó)是以公開招標(biāo)為主，但是我國(guó)對(duì)于公開招標(biāo)的程序規(guī)定卻很簡(jiǎn)陋，沒有特定的公開招標(biāo)程序也就不能和其他采購(gòu)方式相配合使用作出規(guī)定。

四、美國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)我國(guó)的啟示

（一）確立完善的政府采購(gòu)法律體系

對(duì)于目前我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系來說只能說是初步建立，若想得以完善，仍需要很多一段時(shí)間去努力。

1、明確《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》之間的關(guān)系。我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在著很多不協(xié)調(diào)之處，西方國(guó)家的普遍做法是將招投標(biāo)制度作并入到政府采購(gòu)法律體系中去的，但是綜合考慮我國(guó)的基本國(guó)情和各種因素，我國(guó)不能將招投標(biāo)制度全部納入到政府采購(gòu)體系中。所以，為了協(xié)調(diào)好《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，可以這樣規(guī)定：除《政府采購(gòu)法》特別規(guī)定外，其他招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目一律適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

2、細(xì)化政府采購(gòu)的已有規(guī)定。第一、對(duì)于《政府采購(gòu)法》中已有但又相對(duì)過于原則化和缺乏可操作性的規(guī)定要進(jìn)行明確的規(guī)定。如，對(duì)于政府采購(gòu)中關(guān)于中小企業(yè)的發(fā)展，是否要援引《中小企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定可以做出明確具體的規(guī)定；第二，對(duì)于《政府采購(gòu)法》中矛盾性的條款要進(jìn)行修改，如采購(gòu)方式的適用范圍上，對(duì)遺漏內(nèi)容予以補(bǔ)充。

3、彌補(bǔ)我國(guó)法律規(guī)定的空白。根據(jù)現(xiàn)在政府采購(gòu)實(shí)施的具體情況，對(duì)于《政府采購(gòu)法》在制定時(shí)沒有考慮到的內(nèi)容要進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，并頒布相應(yīng)配套的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，保證新規(guī)定內(nèi)容的合法合理運(yùn)用。如增加電子化采購(gòu)方式，對(duì)于供應(yīng)商如何投標(biāo)，如何進(jìn)行電子化評(píng)標(biāo)，使用電化方式簽訂的政府采購(gòu)合同如何才能具有效力，違約后如何救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)定等等。

（二）明確《政府采購(gòu)法》的適用范圍

1、界定政府采購(gòu)的主體。筆者建議應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的政府采購(gòu)法，在概括方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)致的列舉，在“采購(gòu)所使用的資金的公共性與采購(gòu)主體從事活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和公共性結(jié)合”的基礎(chǔ)之上，確定采購(gòu)主體范圍，這樣才能更加的清晰和規(guī)范

2、將軍隊(duì)采購(gòu)納入采購(gòu)主體范圍。在WTO國(guó)際政府采購(gòu)中，很多國(guó)家的政府采購(gòu)都包括大量的軍隊(duì)采購(gòu)。對(duì)于我國(guó)來說，軍隊(duì)采購(gòu)也將成為我國(guó)政府政府采購(gòu)中的重要組成部分。筆者認(rèn)為，為了使政府采購(gòu)行為更加規(guī)范和完善，軍隊(duì)采購(gòu)除了特殊的涉及國(guó)防安全的物資采購(gòu)之外，其余的普通產(chǎn)品的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)也納入政府采購(gòu)制度中，成為我國(guó)政府采購(gòu)體系中的一部分。

3、將公用事業(yè)單位納入采購(gòu)主體范圍。我國(guó)并未將自來水、電力、石油、交通等公用事業(yè)單位作為政府采購(gòu)的主體，這一點(diǎn)與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》及美國(guó)等西方國(guó)家也有些差距?？v觀這些壟斷行業(yè)，它們的資金來源、機(jī)構(gòu)組織和人員任命等都山政府直接或者間接控制，幾乎不需要承擔(dān)任何的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，它們的單位利益與國(guó)家公眾利益相一致，應(yīng)該將其將其納入到政府采購(gòu)的主體中來。而將這些單位納入政府采購(gòu)主體范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)該如何規(guī)定呢？筆者認(rèn)為可以借鑒以下標(biāo)準(zhǔn)：（l）擁有公司多數(shù)認(rèn)購(gòu)資本（2）控制公司發(fā)行股份的多數(shù)表決權(quán)（3）可任命一半以上的公司監(jiān)督、管理或行政機(jī)構(gòu)成員”。當(dāng)然，如果將來這些行業(yè)打破壟斷，有私營(yíng)或外國(guó)資本進(jìn)駐，一旦政府對(duì)其喪失了控制地位，就應(yīng)將其刪除出政府采購(gòu)的主體范圍。

（三）規(guī)范和完善政府采購(gòu)方式

1、完善政府采購(gòu)方式的體系。是否具有完善的政府采購(gòu)方式體系是評(píng)價(jià)一部政府采購(gòu)法是否完備的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)完備的政府采購(gòu)體系中，各種采購(gòu)方式應(yīng)是相互協(xié)調(diào)，相互配合，有機(jī)統(tǒng)一。因而，我國(guó)應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)確定限額制定標(biāo)準(zhǔn)、制定范圍進(jìn)行明確。依據(jù)具體情況的不同，確定政府釆購(gòu)方式時(shí)要考慮到各種相關(guān)因素，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》是以公開招標(biāo)為主，但此種方式仍存在瑕疵。如果政府采購(gòu)的實(shí)際條件滿足了多種釆購(gòu)方式的要求，我們應(yīng)比較各方式競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱和利弊，選擇競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)的和最適宜的方式，這樣政府采購(gòu)就可以真正做到公正、公平。

2、規(guī)定采購(gòu)方式適用條件應(yīng)明確合理。只要將政府采購(gòu)方式的使用條件嚴(yán)格明確的規(guī)定出來，政府采購(gòu)中的采購(gòu)人員的自主權(quán)才會(huì)受到制約和監(jiān)督。如果將政府采購(gòu)方式的適用條件明確嚴(yán)格的規(guī)定下來，那么會(huì)容易滋生政府采購(gòu)的腐敗問題。在各種采購(gòu)方式中，我們要盡量采用公開招標(biāo)的方式，這樣更有利于公正公平的競(jìng)爭(zhēng)，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，從而保證招標(biāo)活動(dòng)的質(zhì)量。

3、規(guī)定詳盡適當(dāng)?shù)牟少?gòu)程序。政府采購(gòu)程序是政府采購(gòu)方式必經(jīng)的過程，倆者密不可分，互為表里，有機(jī)統(tǒng)一的。采用了某一特定的采購(gòu)方式也就相應(yīng)的選擇了某一特定的采購(gòu)方式。但是我國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)際中并不是這樣，比如已經(jīng)明確規(guī)定了采購(gòu)方式，但是采購(gòu)人員仍可能采用其他方式，這將導(dǎo)致政府采購(gòu)方式的名存實(shí)亡。所以，對(duì)于采購(gòu)方式的使用條件仍待近一步細(xì)化和嚴(yán)格規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際上其他國(guó)家在政府采購(gòu)實(shí)踐上的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)來對(duì)我國(guó)的政府采購(gòu)立法做出更加詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定。

五、結(jié)束語

經(jīng)過改革開放之后近些年的發(fā)展，我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度在自我摸索和借鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)中不斷補(bǔ)充和完善。本文就是想通過對(duì)中美政府采購(gòu)制度的比較，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)法律制度提出有益的建議。同時(shí)要求我們?cè)诮梃b國(guó)外政府采購(gòu)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)中，要積極在實(shí)踐中尋找建立既具有中國(guó)特色又能與國(guó)際接軌的政府采購(gòu)制度的途徑，確保我國(guó)的政府采購(gòu)在市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)中健康、穩(wěn)定發(fā)展。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

① 樓繼偉：《政府采購(gòu)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998年版，第18頁。

② 湛中樂，楊君佐：《政府采購(gòu)基本法律問題研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2001年第3期，第20-22頁。

③ 張傳主編：《政府采購(gòu)法比較研究》，中國(guó)方正出版社，2007年版，第12頁

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