陸晨信

摘 要：最低生活保障制度的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的必然要求，我國(guó)低保制度建立至今也有十余年，發(fā)揮了顯著的社會(huì)效應(yīng)。但在實(shí)施中也暴露出一些弊端，本文主要從覆蓋對(duì)象上入手，分析其構(gòu)成情況，從實(shí)踐中指出缺點(diǎn)、找出原因，為制度進(jìn)一步的改進(jìn)提供思路。

關(guān)鍵詞：最低生活保障制度；受保對(duì)象；人員分析

最低生活保障制度普遍實(shí)行于很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并以保護(hù)所有公民的基本生存權(quán)為目標(biāo)的一種社會(huì)救助制度。它是基于最低生活標(biāo)準(zhǔn)而建立的一種最低生活保障線，對(duì)每個(gè)公民來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們的收入是低于最低生活保障線的時(shí)候，他們是可以申請(qǐng)國(guó)家和社會(huì)在法定的程序內(nèi)提供的現(xiàn)金以及實(shí)物幫助的。而在中國(guó)，最低生活保障制度總的來(lái)說(shuō)可以從三個(gè)方面的定義來(lái)說(shuō)：一是滿足不能達(dá)到最低生活水平保障線的，申請(qǐng)社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；二是最低生活保障制度是在公民因社會(huì)的或個(gè)人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障線時(shí)才發(fā)生作用的；三是這個(gè)保障僅僅能夠滿足公民的一個(gè)最低生活的基本需求，提供資金和實(shí)物，也為社會(huì)的穩(wěn)定提供了一道安全的保障。

任何一項(xiàng)制度都是有相對(duì)應(yīng)的保障對(duì)象?！渡轿魇〕鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠈?shí)施辦法》中規(guī)定，在我省城市居民提供的最低生活保障對(duì)象主要有三種：（一）無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的居民：雖有法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人，但無(wú)贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者撫養(yǎng)能力的居民。（二）已經(jīng)失業(yè)，但是在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)期滿卻不能就業(yè)的居民，且家庭收入低于最低的生活保障的。（三）在職或者下崗員工自己的最低工資不能滿足最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

運(yùn)用結(jié)構(gòu)相似性指標(biāo)——結(jié)構(gòu)相似系數(shù)Rjk對(duì)上表中人員構(gòu)成的結(jié)構(gòu)進(jìn)行計(jì)算分析，其中Rjk=1-∑Lij-Lik2，Rjk表示第j和第k地區(qū)的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)，Lij、Lik分別表示第j和第k地區(qū)第I類的比重，Rjk的取值在0—1之間，越接近1，說(shuō)明兩地區(qū)結(jié)構(gòu)越相似。根據(jù)公式計(jì)算結(jié)構(gòu)相似系數(shù)見(jiàn)附表。

從附表中可以看出，結(jié)構(gòu)相似系數(shù)大于0.6的超過(guò)八成，說(shuō)明山西大部分城市低保的人員結(jié)構(gòu)比較相似。僅有長(zhǎng)治與其他城市的相似系數(shù)較低，它除與晉城、晉中、忻州結(jié)構(gòu)相似系數(shù)較高以外，與其它城市的相似系數(shù)都較低，這還有待作進(jìn)一步分析。但總的來(lái)看，山西省各城市低保的人員結(jié)構(gòu)是相似的。

因此這里根據(jù)全省的人員構(gòu)成進(jìn)行分析，在所有享受低保對(duì)象中，在職人員占9.45%，下崗職工占10.2%，離崗人員占20.2%，離退休人員占3.8%，失業(yè)人員占11.3%，三無(wú)人員占3.0%，其它人員占42.0%。從各類不同“身份”的低保對(duì)象所占的比重看，下崗職工和失業(yè)人員占21.5%，也就是說(shuō)，每五個(gè)低保人員中就有一個(gè)是因下崗、失業(yè)所致。然而數(shù)字下面掩藏的東西遠(yuǎn)不止于此。結(jié)合跟隨社區(qū)低保專員進(jìn)行入戶調(diào)查所了解的情況，以比重最大的“其它人員”所占四成多這一比例來(lái)看，就隱藏許多“陷阱”。下面將其受保對(duì)象分三種情況具體說(shuō)明：

第一部分員工雖然是有工資的，但工作不是固定的。不穩(wěn)定的收入使得家庭平均收入不能夠達(dá)到的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，生活也很困難。所以會(huì)給他們發(fā)最低的保障金進(jìn)行補(bǔ)差。但是這樣的方式卻實(shí)施起來(lái)非常的困難，因?yàn)楫吘顾麄兊氖杖氩环€(wěn)定，很難進(jìn)行客觀的核查其真實(shí)性。雖然，在實(shí)施過(guò)程中，想了很多的方法去實(shí)踐核查，但是效果并不理想。所以最后還是實(shí)施全額。

第二部分是由于疾病而引起的沒(méi)有勞動(dòng)能力，大多是先天性疾病。他們和他們的家人并沒(méi)有發(fā)生一個(gè)“簡(jiǎn)單”的生活困難問(wèn)題，主要是由于醫(yī)療成本占據(jù)了家庭收入的很大一部分，才導(dǎo)致其他們的生活成了問(wèn)題，不能達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)這部分人并沒(méi)有完全失去工作能力，如盲人，他們?nèi)匀豢梢詮氖乱恍┕ぷ?，但很多都沒(méi)有工作。在勞動(dòng)力資源方面，這是一種浪費(fèi)，雖然他們能夠享受低保，卻在某種意義上是一種浪費(fèi)。

對(duì)殘疾人來(lái)說(shuō)，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行制度，有關(guān)部門或單位，社區(qū)對(duì)他們有許多補(bǔ)貼，如果進(jìn)行全額發(fā)放，違背了公平的原則，制度本身的缺陷也透露了一些缺點(diǎn)。

離崗人員所占比例也有兩成多，對(duì)他們同樣存在難以確定真實(shí)收入的問(wèn)題。這些人或是因其所在單位停產(chǎn)或即將破產(chǎn)而無(wú)工資收入，或者是因?yàn)椴](méi)有打算在單位工作，處于“停薪留職”。前者可以找到一份工作，以保護(hù)他們的生命，但很難確定他們的收入。因此，要申請(qǐng)低保，他們有足夠的理由來(lái)證明自己和自己的家庭收入狀況，如能獲得補(bǔ)助，肯定是“越多越好”，未能批準(zhǔn)“無(wú)害”。而由于年齡，技能等原因，另一部分人是很難重新工作，他們與下崗職工，失業(yè)人員一樣，進(jìn)入低收入低保范圍內(nèi)。后者離崗大多源于“業(yè)有所成”，而離崗后“投其所好”，已無(wú)基本生活之憂，更有一小部分已加入中、高收入階層。所以在低保申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)，他們將是“錦上添花”，但是從整體考慮是“好刀未用在刃上”，不能夠?qū)崿F(xiàn)效用最大化。筆者分析，“離崗人員”這一統(tǒng)計(jì)口徑只是短期指標(biāo)，伴隨著國(guó)家法律、法規(guī)、企業(yè)制度的進(jìn)一步深入，該指數(shù)覆蓋的人員將被分散到其他指標(biāo)。

同樣，下崗，失業(yè)率的影響遠(yuǎn)不止這些。表中的統(tǒng)計(jì)口徑存在缺陷，城鎮(zhèn)低保制度的基本特征是“家庭”為單位，而純粹的將“個(gè)人身份”作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，也很難進(jìn)一步分析城市貧困對(duì)家庭的影響。鑒于我省的實(shí)際情況，在職人員可能大多處于實(shí)際上的“待崗”狀態(tài)——在崗卻享受不到下崗所帶來(lái)的待遇，而且他們的名字依舊存在企業(yè)的職工名冊(cè)中。因此，這些人中的大部分，算為下崗失業(yè)人員也有很好的理由。根據(jù)以上的統(tǒng)計(jì)口徑，絕大多數(shù)低保對(duì)象都是由下崗、失業(yè)造成的。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，在職、下崗和離職人員在低保對(duì)象中所占比重將下降，失業(yè)人員將成為低保對(duì)象中的最大比例。

同時(shí)筆者在跟隨低保專員入戶的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了他們?cè)趯?shí)際工作中有許多閃光之處。讓一部分有能力的低保人員幫助社區(qū)從事力所能及之事，如幫助整理抄寫社區(qū)資料，不僅減輕了基層工作人員的工作繁忙程度，而且也使低保戶有自我實(shí)現(xiàn)的用武之地，并非只是“食白食”。同時(shí)增進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。同樣他們的舉動(dòng)也讓筆者有了一些關(guān)于社區(qū)互助服務(wù)的想法。具體地說(shuō)就是讓享受有工作能力但未能找到工作的受保對(duì)象幫助那些獨(dú)居老人或享受低保的孤寡老人。這些人最大的生活困難不僅僅只是一日三餐和日常生活問(wèn)題，而是精神的孤獨(dú)，長(zhǎng)期這樣生活會(huì)使無(wú)病者孤寂生病，有病者病情加重，從而無(wú)形中增加了低保費(fèi)用。這樣不僅使老人的身心受到照顧，將所有需要幫助的人融入到一個(gè)大家庭中，而且還倡導(dǎo)了友愛(ài)互助的社會(huì)美德，構(gòu)建了溫馨和諧的社區(qū)家園，也可以利用社區(qū)或社會(huì)上的其他資源，讓更多的人加入這一行列，逐漸讓這一行為經(jīng)?；⒅驹富?、制度化，最終發(fā)展成熟成為一項(xiàng)公益性的志愿活動(dòng)。

另外在入戶過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。其一就是有關(guān)隱性收入的問(wèn)題。隱性收入雖然入戶調(diào)查，走訪鄰居，獲得所需要的宣傳，但有政策也有對(duì)策。有些人確實(shí)有資格獲得一定補(bǔ)額的低保，但不是全額。然而通過(guò)上述方法無(wú)法獲知他們的實(shí)際收入，只能根據(jù)現(xiàn)握的現(xiàn)有信息全額發(fā)放給他們低保。這導(dǎo)致一部分資源沒(méi)有被有效利用，降低了效率。對(duì)于在工作年齡內(nèi)確實(shí)有勞動(dòng)能力也積極尋找工作，但是沒(méi)有找到人，應(yīng)適當(dāng)扣除低保費(fèi)的一部分，以強(qiáng)化激勵(lì)功能，同時(shí)對(duì)其撫養(yǎng)的就學(xué)子女要出具證明并配合教育部門減免學(xué)雜費(fèi)，使其降低支出，達(dá)到低保扶危濟(jì)困的目的。還有一個(gè)問(wèn)題是管理層次?，F(xiàn)在的管理體制縱向?qū)哟翁?，?jīng)市、區(qū)、街道最后才到社區(qū)，信息損失大而且效率低。同時(shí)處于最基層的工作人員工作任務(wù)最重、困難最大、矛盾最多而他們所得卻很少。另外，一些任務(wù)通過(guò)數(shù)量化的指標(biāo)是層層分配，并且在基層中存在無(wú)法兼顧，為了確保任務(wù)的完成，數(shù)字化層層上報(bào)，直到反映到一些領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)中。改變這一狀況要使管理從倒金字塔型向扁平化發(fā)展，降低信息傳輸路徑，將基層服務(wù)數(shù)量擴(kuò)大，提高服務(wù)質(zhì)量，使制度精神得到完全充分發(fā)揮，顯示制度完全網(wǎng)“網(wǎng)底”的作用。

該試驗(yàn)的解決方案是在機(jī)構(gòu)改革和整合部門之中開(kāi)展，加強(qiáng)管理教育，讓平時(shí)習(xí)慣高高在上的人摒棄他們的“官架子”思想，放下架子，作出奉獻(xiàn)給廣大的人民群眾，用自己的自行業(yè)專業(yè)知識(shí)為人民群眾謀取利益，幫助長(zhǎng)期工作在第一線的低保專員提高自己的專業(yè)素質(zhì)，從而更好地為人民服務(wù)。

低保制度在保證了其覆蓋范圍中有勞動(dòng)能力但在勞動(dòng)力市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力的“就業(yè)弱勢(shì)群體”最起碼的生活需求之后，還必須以更加積極的、有效的城市扶貧政策，并在制度改進(jìn)中突出激勵(lì)功能使他們盡快走出低保制度的“保護(hù)圈”，回到社會(huì)一致認(rèn)同的以勞動(dòng)謀生的正常的生活軌道上去。（作者單位：山西省太原市統(tǒng)計(jì)局）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《山西省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》

[2] 樂(lè)章，陳璇，風(fēng)笑天，《城市居民最低生活保障制度研究述評(píng)》，《浙江學(xué)刊》，2000.03