董超

全面深化農(nóng)村土地改革推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

董超

批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易。超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生。節(jié)約集約用地意識薄弱。非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地。截至2009年全國耕地面積為13538.46萬公頃，2012年則變?yōu)?3515.85萬公頃，2013年全國凈減少耕地面積8.02萬公頃(120.3萬畝)，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。一些地方在房地

2014年中央發(fā)布了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，要求深化農(nóng)村土地制度改革。同年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議召開，國家主席習(xí)近平在會議上表示，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題。要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。改革開放以后，我國農(nóng)村土地采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，各項(xiàng)法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前我省農(nóng)村的土地管理中存在若干問題，急需用中央文件精神加以管理規(guī)范。

農(nóng)村村民宅基地違法現(xiàn)象突出；表現(xiàn)在未經(jīng)產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營操作不規(guī)范。一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中挪用農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

土地問題是建設(shè)中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中面臨的一項(xiàng)重要問題。因其涉及到的人口數(shù)量多、金額巨大、農(nóng)民的關(guān)注度高，處理起來必須要謹(jǐn)慎，要以保證社會問題為第一要義。習(xí)近平主席在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上的講話，就是為農(nóng)村土地改革定調(diào)。“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下”，就是要求農(nóng)村土地改革必須要緊抓土地集體所有這一條主線不放，堅持公有制，否定私有化?！按偈钩邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體操作給出了實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)相分離并允許流轉(zhuǎn)，為土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、融資等一系列有益探索提供了政策保障。

要堅持規(guī)模適度，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的真正受益者。積極創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場；二是培育農(nóng)民合作社，鼓勵支持承包土地，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)；三是打造多元化服務(wù)主體，引導(dǎo)病蟲害的統(tǒng)防統(tǒng)治，農(nóng)資的統(tǒng)購統(tǒng)銷及農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織建設(shè)作為培育重點(diǎn)。

農(nóng)村土地規(guī)?；俏覈?jīng)濟(jì)體制改革的重要部分，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；俏覈r(nóng)村改革的基本方向。政府要做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管與服務(wù)。明晰權(quán)屬是開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保的重要依據(jù)。建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。有關(guān)單位要完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。實(shí)際操作中應(yīng)保持承包關(guān)系穩(wěn)定，充分尊重歷史，以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性、參與性，鼓勵自行解決糾紛。要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，全面遵循農(nóng)民意愿，切忌瞎指揮，嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)化、任務(wù)化。土地流轉(zhuǎn)面積、價格、期限等應(yīng)由承包戶自行決定，未經(jīng)得農(nóng)戶許可，任何組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。要保證流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有。相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際，研究制定流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行規(guī)范，借鑒相對成熟的城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)交易市場，盡快建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)保障。搞好對土地的分等定級和價格評估工作，為土地市場流轉(zhuǎn)的雙方提供合理的參考依據(jù)，努力減少價格的隨意性和不合理性。土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)厲打擊破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，堅決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。

要在穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包責(zé)任制的前提下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐看，家庭經(jīng)營是最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高，農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)利益高度一致，不需要精確的勞動計量和監(jiān)督。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營具有更好的適應(yīng)性。我國在今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)。要發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用，繼續(xù)扶持其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。重點(diǎn)培育以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場。同時，應(yīng)積極探索新的集體經(jīng)營方式，建立以家庭承包經(jīng)營為主要方式，多種經(jīng)營方式并存的局面。因地制宜地推廣大戶經(jīng)營模式、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營模式、股份合作制模式、農(nóng)業(yè)高科技園區(qū)模式等多種規(guī)模經(jīng)營模式。鼓勵農(nóng)戶之間通過調(diào)地、流轉(zhuǎn)等方式連片整地耕種，或可以承包地入股組建土地經(jīng)營組織。通過不斷的探索來挖掘多種合理經(jīng)營方式。積極探索季節(jié)性流轉(zhuǎn)和分時承包，提高土地的產(chǎn)出率，增加農(nóng)民收入。

研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，必須進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究。要下功夫查找突出問題和現(xiàn)實(shí)困難，下功夫發(fā)現(xiàn)基層的有益探索，下功夫了解群眾的所想所盼，精準(zhǔn)把脈、精確制導(dǎo)，為方案制定接地氣、攢底氣。要主動聽取各方面意見，是什么問題就解決什么問題。對方案的不同意見，牽頭部門要擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)責(zé)任。改革所涉及的法律法規(guī)立改廢及試點(diǎn)工作所需法律授權(quán)問題，要與立法部門主動銜接，相向而行、同步推進(jìn)。

推進(jìn)農(nóng)村土地改革，需要基層的農(nóng)業(yè)部門和土地管理部門密切配合，深入了解各地農(nóng)民的需求，結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜。切忌一刀切，一言堂。同時要加強(qiáng)土地管理，確保不發(fā)生假借土地改革變向剝奪農(nóng)民土地的行為發(fā)生。

土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益，事關(guān)全局。農(nóng)村土地改革是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜、長期性工作，需要中央和地方政府充分發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督作用。政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照中央政策和國家法律法規(guī)辦事，及時查處違紀(jì)違法行為。加大宣傳力度，把握政策要求，營造良好的改革發(fā)展環(huán)境。深入推進(jìn)農(nóng)村土地改革，是推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的保障。要想農(nóng)民所想，做農(nóng)民所盼，不損害農(nóng)民利益，不破壞社會穩(wěn)定，讓農(nóng)民成為改革的積極參與者與真正受益者。土地改革的春風(fēng)已經(jīng)吹來，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村的春天亦將到來。

（作者單位：滄州市國土資源局高新區(qū)分局）