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鄰避沖突中環(huán)境利益衡平的法治進(jìn)路

2015-07-02 01:37:21
法學(xué)論壇 2015年6期
關(guān)鍵詞:建設(shè)項(xiàng)目沖突利益

劉 莉

(西安建筑科技大學(xué) 文學(xué)院,陜西西安 710055)

【學(xué)術(shù)視點(diǎn)】

鄰避沖突中環(huán)境利益衡平的法治進(jìn)路

劉 莉

(西安建筑科技大學(xué) 文學(xué)院,陜西西安 710055)

鄰避沖突阻礙了鄰避建設(shè)項(xiàng)目的順利開展,牽制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,破壞了社會(huì)的穩(wěn)定。鄰避沖突的根源在于環(huán)境利益的聲張。從利益法學(xué)的角度對(duì)鄰避沖突中的各項(xiàng)環(huán)境利益進(jìn)行分析,將其劃分為主動(dòng)型環(huán)境利益,主要包括個(gè)體環(huán)境利益、群體環(huán)境利益、社會(huì)公共環(huán)境利益;以及被動(dòng)型環(huán)境利益,主要包括公主體環(huán)境利益。主動(dòng)型環(huán)境利益和被動(dòng)型環(huán)境利益失衡最終引發(fā)鄰避沖突事件。原因在于環(huán)境利益的衡量方法盲目,主動(dòng)型環(huán)境利益救濟(jì)不足以及被動(dòng)型環(huán)境利益深陷選擇性保護(hù)的困境。應(yīng)注重采用多元方法對(duì)各層次環(huán)境利益展開衡量,創(chuàng)新主動(dòng)型環(huán)境利益的救濟(jì)機(jī)制,重視被動(dòng)型環(huán)境利益的保護(hù)。

鄰避沖突;利益分析;環(huán)境利益;衡平

“鄰避”,是Not In My Back Yard英文縮寫NIMBY的音譯,亦翻譯為“別在我的后院中”,最早出現(xiàn)在1980年《基督教科學(xué)箴言報(bào)》中,被用來描述美國人對(duì)化工垃圾的排斥和反抗;后被學(xué)界用以概括在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中,建設(shè)項(xiàng)目遭到周邊社區(qū)排斥而引起的群體抗議現(xiàn)象。與之相關(guān)的概念還有“鄰避建設(shè)項(xiàng)目”,即群體抗議活動(dòng)所指向的具體設(shè)施的建設(shè);“鄰避沖突”,即鄰避建設(shè)項(xiàng)目在選址尚未進(jìn)行開工建設(shè)前就引發(fā)的群體抗議運(yùn)動(dòng)。近年來,我國鄰避沖突頻發(fā),盡管在一定程度上反映民眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的覺醒,但在另一層面卻阻礙著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利開展,牽制著國家經(jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型,破壞著社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展,成為整個(gè)國家的困惑。從利益法學(xué)的角度看鄰避沖突,運(yùn)用利益分析工具對(duì)其中的環(huán)境利益進(jìn)行剖析,尋求其具體的癥結(jié)所在,從而探求出環(huán)境利益衡平的法治路徑,能夠有效避免鄰避沖突。

一、問題的提出:鄰避沖突的實(shí)證考察

(一)幾起典型的鄰避沖突

1.天津?yàn)I海新區(qū)PC化工建設(shè)項(xiàng)目。2012年4月3日,在天津市濱海新區(qū)爆發(fā)了一場(chǎng)以“散步”為主要形式的環(huán)境抗議運(yùn)動(dòng)。主要緣由在于中沙(天津)石化有限公司要在該區(qū)建設(shè)PC項(xiàng)目,項(xiàng)目雖然完全符合國家規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目審批程序,但是當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為:該項(xiàng)目雖符合法律對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批的相關(guān)規(guī)定,然而這是一個(gè)劇毒項(xiàng)目,會(huì)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境,因此要求立即停止施工,并進(jìn)行了大規(guī)模的公眾抗議活動(dòng),要求政府重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和安全評(píng)價(jià)。

2.四川什邡鉬銅建設(shè)項(xiàng)目。2012年7月2日,因擔(dān)心四川宏達(dá)股份投資137億元的鉬銅多金屬資源加工建設(shè)項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染,什邡市上萬市民強(qiáng)行沖入市委辦公大樓,警方不得不使用催淚彈和震爆彈驅(qū)散群眾。事件發(fā)生后,什邡市委市政府不得不表態(tài):“在群眾不了解、不理解、不支持的情況之下,鉬銅項(xiàng)目不再建設(shè)”,造成宏達(dá)股份的直接損失高達(dá)過億元。時(shí)過兩年,“7.2”事件的后遺癥仍在困擾著當(dāng)?shù)?。?dāng)?shù)卣畵?dān)心,一旦宏達(dá)股份起訴,因該建設(shè)項(xiàng)目的程序合法,政府卻以行政命令的方式叫停,很可能會(huì)承擔(dān)巨大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),2014年10月中旬,環(huán)保部則向中央政府遞交《什邡困局不破,中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)無望》的材料,試圖為這種困局尋求突破的路徑,并隱含性地批評(píng)鄰避沖突對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。

3.浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目。2014年4月,杭州市政府將杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目列為2014年重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目,以解決杭州市日益嚴(yán)峻的垃圾處理難題。然而5月10日,杭州爆發(fā)九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目公示以來規(guī)模最大的民眾抗議活動(dòng),因擔(dān)心該建設(shè)項(xiàng)目會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價(jià)值等帶來負(fù)面影響,數(shù)千民眾封堵了杭徽高速公路,甚至發(fā)生警民沖突,導(dǎo)致部分人員受傷嚴(yán)重,結(jié)果該項(xiàng)目又一次陷入不了了之的狀態(tài)。

(二)三起事件的評(píng)析

上文所列舉的三事件均是因伸張環(huán)境利益而引發(fā)的典型沖突事件,不僅激化社會(huì)矛盾,造成政府公信力降低,甚至使大批的鄰避建設(shè)項(xiàng)目陷入“一建就鬧,一鬧就?!钡摹肮秩Α?,不但最終未得到實(shí)質(zhì)性解決,也給我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程帶來新的挑戰(zhàn)。

如何破解此“怪圈”?我們對(duì)此三起事件的共性作一評(píng)析。首先,三起建設(shè)工程項(xiàng)目均具有合法的行政審批手續(xù)。天津?yàn)I海新區(qū)PC化工建設(shè)項(xiàng)目早在2009年7月已獲得《國家發(fā)改委關(guān)于中沙合資天津100萬噸/年乙烯及配套項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》,2011年9月針對(duì)該項(xiàng)目作出的環(huán)評(píng)報(bào)告也通過了天津市環(huán)境保護(hù)局的批準(zhǔn);四川什邡鉬銅建設(shè)項(xiàng)目也已完成前期相關(guān)的審批手續(xù);浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目是列入杭州市2014年重點(diǎn)規(guī)劃的工程項(xiàng)目,其相關(guān)審批手續(xù)也完全合法。盡管這些建設(shè)項(xiàng)目的審批報(bào)告都獲得批準(zhǔn),但最終都因民眾的抗議而被迫停建,其反抗所主張的理由大多數(shù)為該建設(shè)項(xiàng)目使其環(huán)境利益受到威脅。其次,環(huán)境利益的聲張成為三起事件原發(fā)的主要因素。天津?yàn)I海新區(qū)PC化工建設(shè)項(xiàng)目、四川什邡鉬銅建設(shè)項(xiàng)目和浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目未能實(shí)施的主要原因可歸結(jié)于:民眾認(rèn)為其環(huán)境利益受到損害。環(huán)境利益已然成為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中必須著重考量的因素。相比之下,公眾之前狀告建設(shè)項(xiàng)目審批部門,只是根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,維護(hù)自己的采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)等基本的相鄰權(quán)益,已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)群體性的公共環(huán)境利益。公眾的法律意識(shí)也逐漸從注重傳統(tǒng)民法個(gè)人利益保護(hù)向注重現(xiàn)代環(huán)境公共利益保護(hù)進(jìn)行著跨越式的變遷。再次,聲張環(huán)境利益的方式多以激烈的表達(dá)為常態(tài)。在天津?yàn)I海新區(qū)PC化工建設(shè)項(xiàng)目、四川什邡鉬銅建設(shè)項(xiàng)目和浙江杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的過程中,公眾多以熱暴力等非理性對(duì)話方式表達(dá)其對(duì)環(huán)境利益的訴求,形成與行政權(quán)力長期相抗衡的局面,并因缺乏理性的對(duì)話平臺(tái),建設(shè)項(xiàng)目只能長期處于停建狀態(tài),這不僅不利于國民經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí),也會(huì)造成社會(huì)秩序的不穩(wěn)定,甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激增。最后,三起事件的背后存在著多元利益的博弈。建設(shè)鄰避項(xiàng)目的整個(gè)過程中,由于利益主體的多元和利益種類的復(fù)雜會(huì)導(dǎo)致不同主體的不同利益之間存在相互博弈。目前僅通過規(guī)劃審批鄰避建設(shè)項(xiàng)目就立即開工建設(shè)的傳統(tǒng)思維模式已經(jīng)不能適應(yīng)多元化社會(huì)的發(fā)展,若非在開工建設(shè)之前充分考慮其背后的各項(xiàng)利益,將會(huì)為日后的鄰避沖突埋下隱患。

二、鄰避沖突中諸利益分析及其環(huán)境利益的新定位

鄰避沖突的主要根源在于諸多利益關(guān)系的不平衡,故而正確評(píng)判這些利益之間的關(guān)系成為解決鄰避沖突的重要手段。利益分析是利益法學(xué)*利益法學(xué)是在批判概念法學(xué)的基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的,最早可以追溯到耶林的目的法學(xué)。在德國,以赫克為代表的學(xué)者把它推向了成熟,并建立了利益法學(xué)理論,20世紀(jì)60年代后更發(fā)展成為評(píng)價(jià)法學(xué)。在美國,以龐德為代表的法學(xué)家深受耶林的影響,創(chuàng)建了社會(huì)學(xué)法學(xué)派。在日本,受本土法學(xué)理論與美國現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)的影響,利益衡量論20世紀(jì)60年代由學(xué)者加藤一郎和星野英一提出后,在民法解釋學(xué)理論界長期占據(jù)主導(dǎo)地位,影響著民法解釋理論的發(fā)展和民事審判實(shí)務(wù)的開展。20世紀(jì)90年代,梁慧星教授等把日本衡量理論介紹了進(jìn)來,在我國民法理論界和實(shí)務(wù)界引起了很大的反響。德國法學(xué)家Norbert Horm教授認(rèn)為:“今日在法學(xué)及法律事務(wù)中所使用的法律適用的方法,都是由利益法學(xué)所形塑而成的?!眳⒁娏荷仙希骸独婧饬空摗罚袊ㄖ瞥霭嫔?013年版,第1頁。中研究利益衡平問題的前提和基礎(chǔ),具有工具理性*參見董正愛:《社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中生態(tài)秩序的法律構(gòu)造——基于利益博弈與工具理性的結(jié)構(gòu)分析與反思》,載《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期。的性質(zhì)。鄰避沖突涉及的諸多利益關(guān)系,從利益分析的角度分析鄰避沖突中錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系不失為一個(gè)好的角度。自20世紀(jì)90年代我國民法學(xué)者梁慧星教授把日本民法學(xué)者加藤一郎的利益衡量理論*在日本民法學(xué)者加藤一郎先生所著的《民法的論理與利益衡量》一書中選用了“姘居妻”的案例(與在我國四川瀘州發(fā)生的“二奶”案有異曲同工之處)來論證自己的觀點(diǎn),他認(rèn)為:“無論是正式的妻,或是姘居的妻,作為實(shí)質(zhì)的利益狀況并無不同,姘居的妻對(duì)于丈夫的死有同樣的悲哀、痛苦,難道不應(yīng)與正式的妻同樣對(duì)待嗎?”并認(rèn)為:“認(rèn)可兩妻的請(qǐng)求將使賠償額過高,于加害人不利。因此,最好在慰問金的計(jì)算上作適當(dāng)調(diào)整,由兩方分享,結(jié)果使姘居妻的慰問金請(qǐng)求也得到認(rèn)可。這也是一種利益的衡量?!憋@然,我們可以看到,加藤先生的這種利益衡量理論留下的恣意空間較大,不具有實(shí)際可操作性,這也是后來利益法學(xué)追捧者需要進(jìn)一步研究的理論突破點(diǎn)。引入到我國法學(xué)研究領(lǐng)域以來,因其注重社會(huì)實(shí)效的獨(dú)特思考方法在學(xué)界備受青睞,但該理論最大的缺陷則是容易導(dǎo)致法官的恣意。為了攻克這一難題,有學(xué)者對(duì)具體案例中的利益層次進(jìn)行剖析,通過分析當(dāng)事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會(huì)公共利益的層次結(jié)構(gòu)*參見梁上上:《利益衡量論》,法律出版社2013年版,第78頁。,為利益法學(xué)方法論的發(fā)展提供了新的思維模式。鄰避沖突的諸多利益關(guān)系中可先對(duì)其進(jìn)行層次性剖析,注重環(huán)境利益在鄰避沖突利益譜系中的定位,將對(duì)衡平各項(xiàng)利益起到重要的作用。

(一)鄰避沖突中的諸利益的剖析

鄰避沖突涉及到的諸利益中,從其主體類型的不同可分為四個(gè)層面:個(gè)體利益、群體利益、社會(huì)公共利益和公主體利益,因各層次利益可能在某種程度上出現(xiàn)重合,并會(huì)對(duì)利益層次的厘清帶來困擾,故需將各層次利益的核心內(nèi)容分別論述。

首先是個(gè)體利益。個(gè)體利益是鄰避沖突中最直接涉及的利益,其內(nèi)容包羅萬象,最為典型的包括鄰避設(shè)施對(duì)其個(gè)人的生活利益、生產(chǎn)利益、環(huán)境權(quán)益、資產(chǎn)價(jià)值和生命健康等利益方面所造成的影響。關(guān)注鄰避沖突中的個(gè)體利益需要在審批過程中遵循“比例原則”*“比例原則”在公法領(lǐng)域被奉為“帝王條款”,是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí),將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi),保持二者處于適度的比例。,把個(gè)體利益的損害程度降到最低,這也將有利于減輕鄰避建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周圍環(huán)境的影響,促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)其他利益的均衡發(fā)展。

其次是群體利益。群體利益是鄰避沖突中所涉及的一個(gè)重要利益層次,這里的“群體”主要是指受鄰避建設(shè)影響的個(gè)體因共同的利益而形成的利益集團(tuán),他們所主張的共同利益則稱之為群體利益。當(dāng)群體利益與其他層次利益進(jìn)行博弈的過程中被激化時(shí),最易造成大規(guī)模的群體沖突,這也是鄰避沖突爆發(fā)的最根本原因之一。

再次是社會(huì)公共利益。社會(huì)公共利益是一個(gè)極其模糊的概念,未曾被任何法律精確化,也不可能完全被精確化*為了使“社會(huì)公共利益”在司法實(shí)踐中更具有可操作性,立法中經(jīng)常采用列舉法將具有代表性的法定情形作出明確列舉,但不能輕率地認(rèn)為此時(shí)“社會(huì)公共利益”已經(jīng)通過這種方式被精確化了。。但社會(huì)公共利益總是擁有特定的主體即公共社會(huì),故而有著特定的內(nèi)容,如具有整體性和普遍性特征的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公德等內(nèi)容*西方的法學(xué)理論經(jīng)常把公共利益等同于經(jīng)濟(jì)秩序,有時(shí)又理解為社會(huì)公德,是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公德往往是相互包容、相互交叉的;經(jīng)濟(jì)秩序中就包含著社會(huì)公德,社會(huì)公德又影響著經(jīng)濟(jì)秩序;經(jīng)濟(jì)秩序的混亂也意味著社會(huì)公德的破壞,社會(huì)公德的破壞也就意味著經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。參見梁上上:《利益衡量論》,中國法制出版社2013年版,第80頁。。它也總是能作為一種獨(dú)立的利益形式存在。例如,馬克思主義學(xué)者經(jīng)常把社會(huì)利益與個(gè)人利益相結(jié)合進(jìn)行考察;又如美國法社會(huì)學(xué)家龐德將社會(huì)利益*美國法社會(huì)學(xué)家龐德將社會(huì)利益理解為:“是包含在文明社會(huì)生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望”。參見[美]羅斯科·龐德著:《通過法律的社會(huì)控制》,沈宗靈譯,商務(wù)印務(wù)館2010年版,第41頁。與個(gè)人利益、國家利益相對(duì)應(yīng)。具體到鄰避沖突中,社會(huì)公共利益經(jīng)常被用作鄰避建設(shè)項(xiàng)目是否正當(dāng)?shù)淖C成前提條件,對(duì)其解釋有相當(dāng)大的彈性空間。

最后是公主體利益。公主體是相對(duì)于私個(gè)體而言的概念。在鄰避沖突中,公主體利益主要是指政府出于自身職能的考慮,通過推行鄰避建設(shè)項(xiàng)目來帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,提高社會(huì)就業(yè)率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型,最終謀求政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益等實(shí)現(xiàn)共贏所體現(xiàn)出的“利益束”。但公主體利益在鄰避項(xiàng)目建設(shè)中有時(shí)會(huì)呈現(xiàn)畸形的發(fā)展態(tài)勢(shì),一方面,鄰避建設(shè)項(xiàng)目的審批會(huì)變成公主體權(quán)力尋租的重要工具,成為少數(shù)掌權(quán)者的權(quán)力表現(xiàn);另一方面,由于重要的鄰避建設(shè)項(xiàng)目會(huì)成為政府實(shí)施政績(jī)的重要依據(jù),故而會(huì)被以昂貴的其他社會(huì)代價(jià),如犧牲環(huán)境來換取。因此,這種畸形發(fā)展的公主體利益受到嚴(yán)格的約束,并將其引入到健康的發(fā)展軌道之中。

(二)環(huán)境利益在鄰避沖突利益譜系中的定位

環(huán)境利益是利益法學(xué)在環(huán)境時(shí)代的核心關(guān)懷,環(huán)境利益是引發(fā)鄰避沖突的導(dǎo)火索,因此在上述利益剖析的基礎(chǔ)上,著重分析環(huán)境利益的定位對(duì)于衡平鄰避沖突中的環(huán)境利益有重要的意義。若將環(huán)境利益單獨(dú)劃分為鄰避沖突利益譜系中的一個(gè)層次是不科學(xué)的,因?yàn)榄h(huán)境利益仍在鄰避沖突涉及的四個(gè)利益階層的射程范圍之內(nèi),并與其他利益存在著契合點(diǎn)。因此,環(huán)境利益在鄰避沖突中并不能單獨(dú)作為一個(gè)利益階層得以體現(xiàn),而是蘊(yùn)含在各利益階層中的子利益,且在諸多子利益中居于核心地位,它是現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境權(quán)利意識(shí)覺醒的必然產(chǎn)物。

鄰避沖突中的環(huán)境利益內(nèi)涵可從兩個(gè)方面理解:一個(gè)方面,根據(jù)主體類型的不同,環(huán)境利益在鄰避沖突的利益譜系中具體表現(xiàn)為個(gè)體環(huán)境利益、群體環(huán)境利益、公共環(huán)境利益和公主體環(huán)境利益四大類。另一方面,根據(jù)不同利益層次中環(huán)境利益的產(chǎn)生基礎(chǔ)不同,可以將環(huán)境利益劃分為主動(dòng)型環(huán)境利益和被動(dòng)型環(huán)境利益兩大類:主動(dòng)型環(huán)境利益主要是指天然存在于利益主體本身的環(huán)境利益,具體包括個(gè)體環(huán)境利益、群體環(huán)境利益和公共環(huán)境利益,而這三類環(huán)境利益也正是一個(gè)從具體到抽象的變化過程。被動(dòng)型環(huán)境利益主要是指將環(huán)境利益被動(dòng)地附加于本身不存在的主體上所體現(xiàn)出的利益表現(xiàn),公主體環(huán)境利益則屬于被動(dòng)型環(huán)境利益,它是公主體出于自身職責(zé)要求,被動(dòng)地將環(huán)境利益作為自身所追求的目標(biāo)利益之一,其目的是更好地發(fā)揮社會(huì)服務(wù)功能,維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)的穩(wěn)定。(見圖1)

圖1 鄰避沖突的利益譜系及環(huán)境利益的定位

三、鄰避沖突中環(huán)境利益失衡的具體表征

由于鄰避沖突涉及諸多的利益關(guān)系,其后不同利益難免交錯(cuò)碰撞,尤其是環(huán)境利益還經(jīng)常與其他利益產(chǎn)生沖突,出現(xiàn)失衡狀態(tài),即主要表現(xiàn)為環(huán)境利益在各利益層次內(nèi)部的不協(xié)調(diào),以致發(fā)生鄰避沖突。依環(huán)境利益產(chǎn)生基礎(chǔ)的不同,可從主動(dòng)型環(huán)境利益和被動(dòng)型環(huán)境利益兩個(gè)層面,對(duì)失衡的具體表征進(jìn)行歸納評(píng)析。

(一)主動(dòng)型環(huán)境利益的失衡

主動(dòng)型環(huán)境利益主要涉及到個(gè)體利益、群體利益和社會(huì)公共利益,其受損的程度則會(huì)隨著這些利益間失衡程度之加重而越來越嚴(yán)重。具體而言,首先,環(huán)境利益在個(gè)體利益內(nèi)部的失衡表征為:部分個(gè)體的利益受損,即鄰避設(shè)施周邊居民個(gè)體環(huán)境利益與開發(fā)者經(jīng)濟(jì)利益之間的失衡。鄰避設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)者通常是擁有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集團(tuán)企業(yè),他們不斷地通過投資鄰避設(shè)施項(xiàng)目來獲取更多的經(jīng)濟(jì)利潤。由于這些鄰避設(shè)施項(xiàng)目有很大部分是市場(chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)利潤高、環(huán)境危險(xiǎn)性大的項(xiàng)目,帶來的經(jīng)濟(jì)效益較為直觀,往往會(huì)受到地方政府強(qiáng)有力的保護(hù)乃至庇護(hù),故鄰避設(shè)施周邊居民個(gè)人的環(huán)境利益,相比較而言常處于較為弱勢(shì)的地位。

其次,環(huán)境利益在群體利益的內(nèi)部失衡表征為:較大范圍內(nèi)群體利益的受損,也成為典型的鄰避沖突現(xiàn)象。當(dāng)鄰避設(shè)施的審批建設(shè)危及到周邊居民群體的環(huán)境利益時(shí),最易導(dǎo)致鄰避沖突的發(fā)生。這時(shí)環(huán)境利益受損的周邊居民群體因存在著共同利益而自然形成利益群體。相比個(gè)體環(huán)境利益受損而言,群體環(huán)境利益受損更能引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。鄰避設(shè)施帶來的地方經(jīng)濟(jì)增長效益愈加明顯,周邊居民群體環(huán)境利益和地方經(jīng)濟(jì)利益之間的失衡也就愈加嚴(yán)重。當(dāng)然,群體環(huán)境利益中的個(gè)體環(huán)境利益因受損的程度不同,不同個(gè)體對(duì)環(huán)境利益的要求也不盡相同,故群體環(huán)境利益內(nèi)部分化現(xiàn)象較為嚴(yán)重,最終群體的話語優(yōu)勢(shì)也逐漸淡化。

第三,環(huán)境利益在社會(huì)公共利益的內(nèi)部失衡表征為:更為廣泛的群體利益受損?!肮病钡姆秶^之“群體”的范圍要更廣,對(duì)于鄰避設(shè)施的審批建設(shè)而言,其不僅折射出對(duì)公共經(jīng)濟(jì)利益的影響,而且在一定程度上會(huì)直接帶來公共環(huán)境利益的增進(jìn)或者減損,當(dāng)兩者出現(xiàn)失衡時(shí),鄰避沖突也將隨之產(chǎn)生。但公共環(huán)境利益與公共經(jīng)濟(jì)利益卻同屬受法律保護(hù)的正當(dāng)利益,其生長和發(fā)展及其矛盾沖突均取決于人們對(duì)生活質(zhì)量的不同要求,其目的也都是為了滿足人類不斷增長的物質(zhì)生活要求,不能輕易用否定評(píng)價(jià)的方式限制任何利益,而應(yīng)只是確定優(yōu)先發(fā)展利益的問題。*參見李丹:《環(huán)境立法的利益分析——以廢舊電子電器管理立法為例》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2009年版,第78頁。公共經(jīng)濟(jì)利益具有“顯性”和“剛性”的特征,但公共環(huán)境利益恰好相反,具有“隱性”和“柔性”的特征,并且處于明顯不利的競(jìng)爭(zhēng)地位,這樣對(duì)公共經(jīng)濟(jì)利益和公共環(huán)境利益二者的衡平也就愈加顯得更為重要。

(二)被動(dòng)型環(huán)境利益的失衡

被動(dòng)型環(huán)境利益主要涉及公主體利益的內(nèi)部失衡。對(duì)于公主體而言,政治利益和經(jīng)濟(jì)利益是兩種較為傳統(tǒng)的重要利益。法治的重要任務(wù)在于協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系,所謂的利益關(guān)系只不過是人與人之間的互利的交往行為,法律是通過影響人們的行為來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)諸利益關(guān)系的調(diào)整。而法律規(guī)則是法律協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系時(shí)所形成的重要工具。法律規(guī)則通過對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定,具有支配公民行為的職能,而且也對(duì)政府行為提供了指南。政府行為必須與法律一致,忠實(shí)地運(yùn)用其曾宣布是應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)利義務(wù)的規(guī)則,這才是法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。隨著社會(huì)的發(fā)展變遷,環(huán)境問題日益凸顯,民眾環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng),環(huán)境利益也開始逐漸成為公主體重點(diǎn)關(guān)注的利益之一,環(huán)境指標(biāo)也開始納入到政府的政績(jī)考核之中。因此,代表公主體利益關(guān)系的政府也應(yīng)充分兼顧環(huán)境與資源保護(hù)法律規(guī)則自身綜合性、邊緣性、科技性等學(xué)科特點(diǎn),通過衡平不同利益關(guān)系,最終以“權(quán)責(zé)利”的法律規(guī)則模式予以確定,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。法治的關(guān)鍵并不在于政府對(duì)公民空泛的道德化說教,而在于通過合理法律規(guī)則的構(gòu)建,使得公民自愿地認(rèn)同自我環(huán)境利益與公共環(huán)境利益的合并保護(hù)。但畢竟公主體對(duì)環(huán)境利益的關(guān)注時(shí)間較晚,很多地方政府的注重經(jīng)濟(jì)利益的傳統(tǒng)執(zhí)政理念還根深蒂固,相關(guān)環(huán)境保護(hù)的配套政策法規(guī)還未完全建立,環(huán)境利益在公主體利益內(nèi)部仍處于弱勢(shì)地位。

總體而言,鄰避沖突中環(huán)境利益的失衡需要依其產(chǎn)生基礎(chǔ)的不同,從主動(dòng)型環(huán)境利益和被動(dòng)型利益兩個(gè)維度來把握的。它們之間既存在著同質(zhì)性,又存在著失衡性,其同質(zhì)性主要表現(xiàn)為對(duì)前者環(huán)境利益的關(guān)注會(huì)影響到后者環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn);其失衡性則主要表現(xiàn)為為實(shí)現(xiàn)后者的利益而忽視甚至是有損前者的利益,會(huì)導(dǎo)致各利益層次中的環(huán)境利益發(fā)展的失衡。

四、鄰避沖突中環(huán)境利益失衡的原因探析

由于各層次環(huán)境利益與其內(nèi)部多種利益之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,各層次環(huán)境利益自身也存在競(jìng)爭(zhēng)力大小的差異,故查明失衡的原因有助于重新平衡諸利益。就目前鄰避沖突中涉及環(huán)境利益的現(xiàn)狀看,其導(dǎo)致失衡的原因存在如下幾種情況。

(一)環(huán)境利益衡量的方法盲目

利益衡量的過程也是一個(gè)利益博弈的過程,利益衡量的結(jié)果是利益經(jīng)博弈之后妥協(xié)的結(jié)果,利益衡量的目標(biāo)并不是以必然犧牲另一種利益為代價(jià)而使優(yōu)先利益得到保護(hù),而是將諸利益的合理結(jié)果兼容制衡,以實(shí)現(xiàn)整體利益最大化的目標(biāo)。但對(duì)于利益衡量的方法而言,“無論是德國競(jìng)爭(zhēng)論式利益衡量論,美國通約式社會(huì)利益觀,還是當(dāng)代學(xué)者的圖表論計(jì)量方法”,*“德國的利益法學(xué)方法相對(duì)保守,雖然持競(jìng)爭(zhēng)論式利益多元觀,但強(qiáng)調(diào)法益概念和利益平等,以及業(yè)已隱含于既定法秩序中的立法者之利益評(píng)判,其以赫克的理論為代表;美國的利益法學(xué)方法持通約論式利益多元觀,在利益界定上較為精細(xì),但在衡量方法上卻相對(duì)失之模糊,且倚重于一些經(jīng)驗(yàn)和主觀因素,例如法官個(gè)人的利益評(píng)判,因而其立場(chǎng)較為自由激進(jìn),其以龐德的理論為代表;日本的利益法學(xué)方法形成較晚,但在概念和方法上,似乎未能體現(xiàn)學(xué)說上的后發(fā)優(yōu)勢(shì),其以加藤一郎的理論為代表;利益法學(xué)的最新進(jìn)展見諸于我國學(xué)者梁上上和德國法哲學(xué)和公法學(xué)家阿列克希的理論之中,前者將利益綱目和利益關(guān)系進(jìn)一步具體化和形象化,以其像‘讀圖表’那樣為法官判決提供指引;后者則運(yùn)用數(shù)理思維,希望通過科學(xué)計(jì)量的方法,來回答價(jià)值評(píng)判和利益衡量的客觀性問題?!眳⒁婈惲至郑骸斗椒ㄕ撋现つ匡w行——利益法學(xué)方法之評(píng)析》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第5期。都在試圖尋求一種參照標(biāo)準(zhǔn),或遵循某種規(guī)則或程序,以期解決利益衡量中易出現(xiàn)的主觀恣意問題。在鄰避建設(shè)項(xiàng)目的審批中,對(duì)于各層次環(huán)境利益與其他利益的衡量亦如此,現(xiàn)在仍未探索出科學(xué)合理、更為有效的利益衡量方法。傳統(tǒng)做法是先讓鄰避項(xiàng)目開工建設(shè),待出現(xiàn)社會(huì)矛盾時(shí)再尋找解決出路,這種試錯(cuò)成本之巨大,2012年四川什邡鉬銅建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突事件就是有力的例證。鄰避建設(shè)項(xiàng)目的審批涉及復(fù)雜的利益關(guān)系,但缺乏一條科學(xué)合理的環(huán)境利益衡量方法來評(píng)判其審批是否是在整體利益最大化的基礎(chǔ)之上展開的,造成的結(jié)果是增加了鄰避沖突發(fā)生的幾率。

(二)主動(dòng)型環(huán)境利益的救濟(jì)不足

鄰避項(xiàng)目建設(shè)設(shè)施投入使用后,若期望絲毫不損害環(huán)境利益,不造成任何不良影響,那只能是一種假想狀態(tài)。項(xiàng)目的建設(shè)必定會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成一定影響,只是影響程度有大小區(qū)別而已。若對(duì)受損的主動(dòng)型環(huán)境利益(即個(gè)體環(huán)境利益、群體環(huán)境利益和公共環(huán)境利益)不進(jìn)行有效補(bǔ)償,尤其是在建設(shè)前不盡量規(guī)避這方面的問題,鄰避沖突的發(fā)生也就在所難免。目前,對(duì)于主動(dòng)型環(huán)境利益的補(bǔ)償多數(shù)狀態(tài)下僅限于一次性發(fā)放補(bǔ)償款,補(bǔ)償款的數(shù)額也沒有合理確定的標(biāo)準(zhǔn),這種單一的補(bǔ)償方式和不合理的補(bǔ)償款額根本無法彌補(bǔ)受損的主動(dòng)型環(huán)境利益。當(dāng)主動(dòng)型環(huán)境利益受損后未得到合理補(bǔ)償,受損主體往往會(huì)通過信訪、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)三種渠道捍衛(wèi)自己的利益。信訪是主動(dòng)型環(huán)境利益受損時(shí)受損主體常采用的一種利益救濟(jì)路徑,但這與信訪制度設(shè)立的初衷是相背離的,信訪制度原本的功能在于政治參與和權(quán)力監(jiān)督,是一種正常司法救濟(jì)和行政救濟(jì)之外的補(bǔ)充性救濟(jì)機(jī)制,但目前其最主要的功能卻轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛和提供救濟(jì)。很多群眾將信訪視為優(yōu)于司法救濟(jì)和其他行政救濟(jì)的救濟(jì)方式,出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象,*參見孫大雄:《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》,載《法商研究》2011年第4期。鄰避沖突矛盾也始終未得到根本解決。行政救濟(jì)本是一種成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小、程序便捷的利益救濟(jì)路徑,在鄰避項(xiàng)目的審批建設(shè)中,主動(dòng)型環(huán)境利益受損主體對(duì)鄰避建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)行政救濟(jì)程序時(shí),行政主體難免會(huì)出于過于注重發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮,對(duì)鄰避建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行偏袒性保護(hù),使之起不到原有的作用。司法救濟(jì)是主動(dòng)型環(huán)境利益受損后權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線,但是環(huán)境司法仍需全面完善,鄰避沖突頻發(fā)的司法救濟(jì)途徑還不能真正的發(fā)揮實(shí)效。在這三種救濟(jì)渠道存在困境的前提下,主動(dòng)型環(huán)境利益救濟(jì)渠道受阻往往導(dǎo)致鄰避沖突事件頻發(fā)。

(三)被動(dòng)型環(huán)境利益深陷選擇性保護(hù)困境

公主體環(huán)境利益作為一項(xiàng)被動(dòng)型環(huán)境利益,在鄰避項(xiàng)目的審批建設(shè)中未得到充分重視,并被公主體選擇性地進(jìn)行保護(hù),也是造成鄰避沖突事件頻發(fā)的主要原因之一。首先,嚴(yán)格的政府綠色考核機(jī)制還不夠細(xì)化。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定地方政府要對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),并實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制,為進(jìn)一步的考核細(xì)化做出了基本規(guī)定。還有,嚴(yán)格的政府責(zé)任追究機(jī)制是嚴(yán)格政府責(zé)任的重要手段。沒有這樣的機(jī)制也就無法剛性地問責(zé)于政府,政府對(duì)待環(huán)境利益也就易于漠然置之。但隨著公主體開始更加重視環(huán)境利益,這些機(jī)制雖處于不斷的完善之中,但還存在環(huán)境執(zhí)政隊(duì)伍缺人、缺裝備、缺執(zhí)法能力,環(huán)境執(zhí)法及監(jiān)管不嚴(yán)等諸多復(fù)雜問題,最終公主體追求環(huán)境利益的目標(biāo)仍會(huì)相繼落空,環(huán)境群體性事件難以杜絕。

五、鄰避沖突中環(huán)境利益衡平的法治路徑

若要對(duì)鄰避沖突實(shí)現(xiàn)源頭控制,就需注重對(duì)各層次環(huán)境利益與其他相關(guān)利益的衡平,并以此作為衡平法治的正確路徑。

(一)運(yùn)用環(huán)境利益多元化衡量的方法

環(huán)境利益多元化衡量方法的運(yùn)用,能夠推動(dòng)環(huán)境利益在不同利益層面得到充分的體現(xiàn)。首先,建立利益秩序規(guī)范是理論基礎(chǔ)。調(diào)和不同利益的沖突是法律產(chǎn)生根源之一,法律是對(duì)沖突利益予以整合的工具。立法者通過利益主體的利益表達(dá),羅列出利益清單,并在該清單中判斷出正當(dāng)?shù)睦?,再?jīng)過一番利益衡量*這里的“利益衡量”主要是指立法階段中的利益衡量,而非司法階段中的利益衡量。立法階段中的“利益衡量”具體指立法者通過對(duì)相關(guān)利益主體的利益進(jìn)行衡量之后,將所確立的利益層次結(jié)構(gòu)和利益位階用法律條文的形式表達(dá)出來的一種過程。之后,用法律語言把利益的層次結(jié)構(gòu)及位階確認(rèn)在法律條文之中,最終形成利益的秩序規(guī)范。這種利益秩序規(guī)范所表現(xiàn)出的利益可稱之為規(guī)范利益。鄰避建設(shè)項(xiàng)目審批中所涉及的利益秩序,可見諸《環(huán)境保護(hù)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律規(guī)范,其主要是通過基本原則規(guī)定和制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)的。譬如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條和第29條就對(duì)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行排序。由此可推知,鄰避建設(shè)項(xiàng)目審批中各層環(huán)境利益的衡量,也須先以既定的利益秩序規(guī)范為藍(lán)本,發(fā)掘立法者事先在法律規(guī)范中確立的利益秩序,進(jìn)而展開科學(xué)合理的利益衡量。但是,由于法律規(guī)范的有限性和滯后性等缺陷,不能窮盡所有的利益秩序,還需結(jié)合其他方法對(duì)諸利益進(jìn)行綜合衡量。

其次,選取經(jīng)濟(jì)效率分析方法是核心工具。經(jīng)濟(jì)效率分析法是衡平環(huán)境諸利益的一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)效率分析的思維進(jìn)行利益衡量,對(duì)各層環(huán)境利益比較分析,做出相應(yīng)的方案,對(duì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果進(jìn)行比較,選擇能夠使整體利益最大化發(fā)揮的方案。典型案件如美國布默訴大西洋水泥公司案*參見王彬輝,唐宇紅:《美國環(huán)境侵權(quán)民事司法中利益衡量的適用及對(duì)我國的啟示》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第4期。,其主要案情是判定水泥公司產(chǎn)生的煙、灰塵和震動(dòng)影響土地效能的賠償。在該案的處理當(dāng)中,法官運(yùn)用經(jīng)濟(jì)效率分析法開展利益衡量,認(rèn)為若是要求水泥公司支付永久損害賠償金或要求水泥公司改進(jìn)技術(shù)并消除妨礙,這樣的交易成本都較為昂貴,以犧牲公眾的環(huán)境、人身和財(cái)產(chǎn)等利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益,這是沒有經(jīng)濟(jì)效率的方案。若是直接執(zhí)行禁令方案則會(huì)直接消除水泥公司造成的妨害,但其代價(jià)是直接犧牲水泥公司的經(jīng)濟(jì)利益,甚至?xí)绊懙焦と说睦婧蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益等,故其也不是經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的方案。經(jīng)過這樣的經(jīng)濟(jì)效率分析,最終要求水泥公司對(duì)布默支付永久性損害賠償金,雖然這樣會(huì)造成水泥公司生產(chǎn)成本的增加,而這種風(fēng)險(xiǎn)成本本身就是對(duì)水泥公司改進(jìn)技術(shù)的促進(jìn),因而是妨害最小化的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。借鑒該案例的做法,在我國鄰避建設(shè)項(xiàng)目中,引入具體的利益分析,盡可能多地去發(fā)掘環(huán)境利益失衡的解決方案,對(duì)每種方案所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果進(jìn)行比較,這樣才能選擇出最佳的衡平環(huán)境利益的方案。

再次,構(gòu)建利益損害補(bǔ)償機(jī)制是重要內(nèi)容。鄰避設(shè)施的審批建設(shè)中,要完全達(dá)到各層次環(huán)境利益絕對(duì)衡平的狀態(tài)是不現(xiàn)實(shí)的。優(yōu)先保護(hù)任何一方利益必然會(huì)造成其他利益的損害,而受損利益主體又會(huì)為自己應(yīng)有的權(quán)利而抗?fàn)帲彵軟_突事件的發(fā)生也就在所難免。在正常的容忍限度內(nèi),無論是環(huán)境利益得到優(yōu)先保護(hù),還是其他利益得到優(yōu)先保護(hù),必須以對(duì)受優(yōu)先保護(hù)之外的其他利益進(jìn)行合理補(bǔ)償作為鄰避建設(shè)項(xiàng)目決策的重要參考條件,任何未對(duì)受損的利益進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目決策必然會(huì)引發(fā)利益主體間的沖突加劇,不利于鄰避建設(shè)項(xiàng)目的順利開展。因此,優(yōu)先保護(hù)某一類利益必須要對(duì)受損的其他利益進(jìn)行合理補(bǔ)償。只有在符合這樣的前提條件之下開展利益衡量活動(dòng),才能使利益衡量的結(jié)果更接近利益衡平點(diǎn),整體利益才能得到最優(yōu)化的整合。

最后,考量生態(tài)恢復(fù)能力。鄰避項(xiàng)目的建設(shè)過程中,生態(tài)恢復(fù)的考量是各層次環(huán)境利益衡量的一個(gè)重要依據(jù)。鄰避建設(shè)項(xiàng)目決策之前的環(huán)評(píng)會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施的環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)地量化分析,將生態(tài)恢復(fù)能力作為一項(xiàng)指標(biāo)納入到環(huán)評(píng)之中作為考量因素,建立生態(tài)恢復(fù)能力評(píng)價(jià)等級(jí)體系,可為各層次環(huán)境利益衡量提供了多元化的思路,也為衡平鄰避沖突中的各層次環(huán)境利益提供了切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

(二)創(chuàng)新主動(dòng)型環(huán)境利益的救濟(jì)機(jī)制

主動(dòng)型環(huán)境利益的損害主要來自于補(bǔ)償不力和救濟(jì)不足,因此就需有針對(duì)性地建立主動(dòng)型環(huán)境利益受損補(bǔ)償機(jī)制。一般而言,可以通過直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式,補(bǔ)償受損的主動(dòng)型環(huán)境利益。直接補(bǔ)償方式包括在鄰避設(shè)施周邊地區(qū)興建公共設(shè)施提供居民使用,為周邊居民辦理醫(yī)療保險(xiǎn)、提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和減免稅費(fèi)或電費(fèi)、垃圾費(fèi)等;間接補(bǔ)償方式包括設(shè)定專項(xiàng)國家基金補(bǔ)償環(huán)境利益受損者,擬定發(fā)展規(guī)劃帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等。還可創(chuàng)新環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)制,由政府或者法人為鄰避設(shè)施投保,利用保險(xiǎn)工具來參與鄰避設(shè)施所造成的環(huán)境污染事故的處理,降低周邊居民環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);解決環(huán)境保險(xiǎn)所面臨的保險(xiǎn)費(fèi)率難確定、保險(xiǎn)金數(shù)額巨大、保險(xiǎn)的逆向選擇和政府責(zé)任承擔(dān)等問題,制定科學(xué)的保險(xiǎn)費(fèi)率圖,適當(dāng)延長保險(xiǎn)索賠時(shí)效,建立專門化的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化政府保險(xiǎn)責(zé)任等。建立不動(dòng)產(chǎn)保值和政府價(jià)值保證制度也是一項(xiàng)有力措施,即為鄰避設(shè)施項(xiàng)目場(chǎng)址周圍的不動(dòng)產(chǎn)提供保值策略,減少房產(chǎn)貶值損失;若鄰避設(shè)施上馬后對(duì)環(huán)境造成威脅,導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)貶值,在特定期限內(nèi)幫助周邊居民申請(qǐng)政府購買相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)。*參見鄒積超:《鄰避問題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例》,載《環(huán)境保護(hù)》2014年第16期。

從救濟(jì)方式上看,主動(dòng)型環(huán)境利益受損時(shí),完善信訪、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)三種救濟(jì)渠道。首先,實(shí)現(xiàn)信訪制度功能的理性回歸。擴(kuò)大信訪制度的政治參與功能,提出事關(guān)主動(dòng)型環(huán)境利益的重大項(xiàng)目決策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽取主動(dòng)型環(huán)境利益主體的意見,主動(dòng)接受信訪,減少救濟(jì)類群體性信訪和非正常上訪的幾率。鞏固和擴(kuò)大信訪制度監(jiān)督功能的實(shí)效范圍,增強(qiáng)信訪制度監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。其次,在行政救濟(jì)中提高政府的責(zé)任意識(shí)和溝通回應(yīng)能力,建立中立的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。鄰避項(xiàng)目的審批建設(shè)會(huì)涉及到眾多部門的環(huán)境利益,且各部門環(huán)境利益分化現(xiàn)象較為嚴(yán)重,因此,通過設(shè)立聯(lián)席會(huì)議或環(huán)境利益糾紛協(xié)調(diào)中心等機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)解決鄰避項(xiàng)目審批建設(shè)中易出現(xiàn)的環(huán)境利益失衡問題,更充分有效地發(fā)揮行政救濟(jì)的功能。

(三)重視被動(dòng)型環(huán)境利益的保護(hù)

如何讓公主體能夠著手重視自身環(huán)境利益是被動(dòng)型環(huán)境利益保護(hù)的核心,因此應(yīng)建立并細(xì)化綠色政府考核機(jī)制,具體落實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任,同時(shí)開展干部的離任環(huán)保審計(jì)或者在經(jīng)濟(jì)審計(jì)中納入相關(guān)環(huán)保內(nèi)容,施行完善的綠色政府考核機(jī)制。建立嚴(yán)格的政府責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)政府的環(huán)保目標(biāo)作出科學(xué)規(guī)劃,將環(huán)保目標(biāo)分解成長期規(guī)劃和近期規(guī)劃兩部分,分階段分步驟地完成環(huán)保工作任務(wù),杜絕出現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的有名無實(shí)的空殼現(xiàn)象。同時(shí),在制定科學(xué)環(huán)保目標(biāo)的基礎(chǔ)上,對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人實(shí)行問責(zé)制,并將其納入到個(gè)人年度政績(jī)考核體系中;并要求未完成環(huán)保目標(biāo)的地方政府負(fù)責(zé)人將未完成的原因通過公開方式進(jìn)行解釋,接受民眾的監(jiān)督批評(píng)。逐步實(shí)施這樣的系列措施,被動(dòng)型環(huán)境利益才能真正得到應(yīng)有的重視,逐步駛出選擇性保護(hù)地帶。

[責(zé)任編輯:魏治勛 王德福]

Subject:The Process of Rule of Law about Balancing of Environmental Interest in the NIMBY Conflict

Author & unit:LIU Li(Literature and Law School, Xi’an university of Architecture and Technology, Xi’an Shaanxi 710055, China)

The construction of NIMBY becomes slower recently because of NIMBY conflicts. The main reason lies in the imbalance of environmental interests. We analysis the interests in NIMBY conflict using interest analysis tools, and find the environmental benefits in active environmental interests which mainly include the individual interests, collective interests, social interests and in passive environmental interests which mainly include public interests is imbalance. Analyzing these reasons, we put forward some suggestions of balancing these environmental interests. We must pay attention to measure the level of environmental benefits using the multiple method. And on the active environmental interests we should innovate the compensation and remedies, on the passive environmental interests we should improve the notice degree of the public.

NIMBY conflict; analyses of interest; environmental interest; balance

2015-09-25

本文系陜西省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)特色學(xué)科建設(shè)《陜西生態(tài)文明建設(shè)研究》(E10001)的階段性成果。

劉莉(1974-),女,陜西西安人,西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院法學(xué)系教授,碩士生導(dǎo)師,主要研究方向:環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)。

D922.68

A

1009-8003(2015)06-0039-08

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