顧蕾

摘 要：日本國立大學(xué)法人評估制度是伴隨法人化改革而產(chǎn)生的，并逐漸成為衡量改革深度和效果的重要手段。日本國立大學(xué)法人評估制度側(cè)重評估各校的經(jīng)營能力，影響到政府撥款的分配方式。日本政府希望各校能夠在保持自身特色的同時，提高教學(xué)科研水平，但評估結(jié)果引發(fā)的問題暴露出改革的不完善之處。盡管評估制度還存在不足，但這種針對學(xué)校經(jīng)營能力的考察方式值得肯定和借鑒。

關(guān)鍵詞：國立大學(xué)；評估制度；經(jīng)營；法人

2004年4月，日本89所國立大學(xué)同時由原來的國家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹ㄈ速Y格的國立大學(xué)。大改革是否取得了預(yù)期的成效，又面臨哪些問題呢？本文通過回顧改革的初期成果及改革中暴露出的問題來剖析法人評估制度的利弊，以期為中國大學(xué)的發(fā)展提供一些有益的借鑒。

國立大學(xué)法人化改革初期階段回顧

日本文部科學(xué)省在解釋“為何實(shí)施國立大學(xué)法人化”這一問題時表示：“國立大學(xué)法人化能夠化解不利因素，使各個國立大學(xué)專注于教學(xué)和研究，增強(qiáng)自身的特色和魅力。”[1]為了實(shí)現(xiàn)這一目的，各個國立大學(xué)從政府下屬部門變?yōu)閱为?dú)法人，導(dǎo)入“民間思維”的經(jīng)營手法，設(shè)置理事會和經(jīng)營協(xié)議會，并引入校外人士促使運(yùn)營體系制度化。教職工脫離公務(wù)員隊(duì)伍，校長既掌握了對教職工的人事任命權(quán)，也肩負(fù)起經(jīng)營的責(zé)任。政府從直接下達(dá)指令轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髾z查的方法來進(jìn)行監(jiān)督。

政府通過設(shè)立新的大學(xué)評估方式和改變財政補(bǔ)助來促進(jìn)學(xué)校之間的競爭。自2006年起，日本政府更是制定了每年1%的比例減少撥款的方針，而人員開支則被要求2006年～ 2010年減少5%。日本對高等教育機(jī)構(gòu)投入的資金占GDP的比例為0.5%，在平均比例為1%的經(jīng)合組織（OECD）成員國中最低。[2]因?yàn)樵獾街T多教育界人士的激烈反對，文部科學(xué)省特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)營費(fèi)交付金的逐年遞減和人員開支的減少與法人制度雖然緊密相關(guān)但不在同一層面上，所以應(yīng)該區(qū)別考量。[2]

在日本政府投入資金總額減少的情況下，各校都積極通過各種渠道尋求外部資金的支持。文部科學(xué)省將國立大學(xué)分為8種類型，并從中抽出4種類型進(jìn)行了比較：以東京大學(xué)為首的7所老牌大規(guī)模綜合大學(xué)；以北海道教育大學(xué)為代表的11所師范類大學(xué)；以弘前大學(xué)為代表的設(shè)有醫(yī)科的25所中等規(guī)模大學(xué)；以巖手大學(xué)為代表的未設(shè)醫(yī)科的9所中等規(guī)模大學(xué)。在以上4種類型的大學(xué)中，大規(guī)模綜合大學(xué)在法人化后獲得外部資金的增幅最大，2009年收益為1，972億日元，比2004年增加了1，019億日元；增加最少的是師范類大學(xué)，2009年收益為37億日元，比2004年增加了20億日元。[3]

東京大學(xué)校長濱田純一表達(dá)了對日本政府資金撥付減少的不滿，“這樣的事態(tài)不但威脅到中期計(jì)劃的落實(shí)，也不符合國立法人制度將以6年為期限給予校長經(jīng)營裁量權(quán)以提高組織活力的宗旨?！盵4]

經(jīng)過第一個中期評估階段的努力，根據(jù)文部科學(xué)省提供的數(shù)據(jù)[5]：在教學(xué)方面，國立大學(xué)教職工投入的時間有所增加，但人數(shù)沒有相應(yīng)增多，而且專職人員勞務(wù)支出有所減少，兼職人員（在不同學(xué)校授課、按照課時數(shù)領(lǐng)取報酬、不屬于正式編制的教員）勞務(wù)支出大幅增加，這就意味著國立大學(xué)通過此方法縮減人員開支，教職工獲得正式工作的機(jī)會因此減少；在研究方面，各國立大學(xué)法人化后與民間企業(yè)的共同研究、委托研究和專利使用權(quán)所帶來的收入都大幅上升，其中增幅最大的是委托研究所帶來的收益， 2003年～2008年增加了兩倍以上，科學(xué)研究補(bǔ)助金的成功申請件數(shù)和金額也有所增加。然而從2005年起，學(xué)術(shù)研究論文數(shù)量開始持續(xù)減少，需要長期進(jìn)行的研究最不受歡迎，教師研究用時也相應(yīng)減少了。在社會貢獻(xiàn)方面，東京、大阪、名古屋三大都市圈以外的地方國立大學(xué)則更多地參與到與本地政府機(jī)構(gòu)以及中小企業(yè)的合作中，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了一定貢獻(xiàn)。例如：2005年，弘前大學(xué)就與青森縣鲹澤町簽訂協(xié)議，在振興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展文化事業(yè)、培養(yǎng)人才等方面提供協(xié)助 [6]。

以上三個方面說明了開源節(jié)流的緊迫性是如何影響到法人化后的國立大學(xué)。如果鼓勵大學(xué)憑靠經(jīng)營手段來維持生存，那么就無法產(chǎn)生更大經(jīng)濟(jì)效益的教學(xué)和研究工作，也將會有因?yàn)橘Y金短缺、研究者數(shù)量不足而逐漸萎縮的危險產(chǎn)生，同時 “增強(qiáng)自身的特色和魅力”這一政府對法人化效果的期待也將面臨因“效益為先”而難以實(shí)現(xiàn)的尷尬局面。

國立大學(xué)法人化改革的中期評估

在日本，高校的評估制度主要有兩種：一種為認(rèn)證評估，另一種則為國立大學(xué)法人評估，后者用于評估作為經(jīng)營體的法人是否達(dá)成了既定目標(biāo)。[7]法人評估分為年度評估和中期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的評估，即中期評估。中期評估每6年進(jìn)行一次，制成報告書《中期目標(biāo)期間業(yè)務(wù)成績的評估結(jié)果》，其直接影響到運(yùn)營費(fèi)交付金的數(shù)額和大學(xué)的聲譽(yù)。因此，中期評估就成了各界關(guān)注的焦點(diǎn)，其相當(dāng)于大學(xué)對政府的承諾，不涉及各學(xué)校之間的橫向比較。由此可見，中期評估考慮到各學(xué)校之間的差距，并沒有設(shè)定統(tǒng)一的終點(diǎn)，更強(qiáng)調(diào)高校發(fā)展的多樣化和個性化。

有學(xué)者認(rèn)為，這種政府對大學(xué)的管理方法的特征之一是“目標(biāo)的基礎(chǔ)性”，即“目標(biāo)的制定自下而上，法人根據(jù)自身運(yùn)營實(shí)際制定目標(biāo)，再經(jīng)文部科學(xué)省審核，體現(xiàn)‘自主性與‘控制性的平衡”。[8]但自主性與控制性是否達(dá)到了平衡？在自主性這一前提下，政府能在多大程度上左右目標(biāo)的制定？

1.中期評估的促進(jìn)作用

以東京大學(xué)為案例來分析國立大學(xué)如何應(yīng)對第一個中期評估。東京大學(xué)法人公布的《第一期中期目標(biāo)期間事業(yè)報告書》顯示，東大法人化改革初期的重心放在了以校長為核心的機(jī)構(gòu)改革上。[9]

一方面，東京大學(xué)按照要求新設(shè)了經(jīng)營協(xié)議會、理事會和教學(xué)研究評議會，教學(xué)研究評議會的議長由校長擔(dān)任，評議員的構(gòu)成包括由校長任命的理事，由教學(xué)研究評議會從各研究科、研究所等教學(xué)研究單位領(lǐng)導(dǎo)中選出的人員，以及由校長指名的教職工這三部分；[10]另一方面，東京大學(xué)對后勤部門進(jìn)行了大規(guī)模的改革，包括重新整合后勤部門，鼓勵后勤部門員工提出促進(jìn)業(yè)務(wù)改善的建議以及公開行動計(jì)劃。通過這些方法，東京大學(xué)進(jìn)行了以校長為權(quán)力核心的機(jī)構(gòu)調(diào)整，這既是第一個中期評估期間的重點(diǎn)工作，也是順利實(shí)施其他改革措施的基礎(chǔ)。

除此之外，為了應(yīng)對財政撥款的縮減和競爭機(jī)制的引入，東京大學(xué)積極進(jìn)行開源節(jié)流。東京大學(xué)采取的措施主要有6項(xiàng)，分別為校長裁奪經(jīng)費(fèi)的劃撥、研究支援經(jīng)費(fèi)的導(dǎo)入和活用、預(yù)算制度的改革、縮減經(jīng)費(fèi)和節(jié)能、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、東京大學(xué)基金的設(shè)立。[9]其中，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、附屬醫(yī)院和東京大學(xué)基金都充分利用了自身的優(yōu)勢。

2005年9月16日公布法人化后的第一份《業(yè)務(wù)實(shí)績評估》指出，東京大學(xué)的改革是其他大學(xué)學(xué)習(xí)的榜樣。在“特別記載事項(xiàng)”一欄中標(biāo)注有東京大學(xué)“在競爭環(huán)境的形成、靈活的人事制度、會計(jì)制度等方面同時進(jìn)行了多項(xiàng)改革”。[11]2010年3月24日《反映在運(yùn)營費(fèi)交付金上的評估部分》公布，東京大學(xué)排名第六，獲得2，500萬日元，在金額上位居第一。[12]東京大學(xué)作出的努力和取得的成績表明：這種著眼于經(jīng)營能力的評估方式對學(xué)校的發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用。

2.中期評估存在的缺陷

從中期評估的項(xiàng)目設(shè)定等方面可以看出國立大學(xué)法人化改革的評估制度具有科學(xué)性和專業(yè)性，但仍有一些關(guān)鍵問題沒有得到解決，其主要表現(xiàn)在評估方式的合理性和評估結(jié)果的真實(shí)性上。

首先，中期目標(biāo)由各學(xué)校自行設(shè)定，導(dǎo)致各學(xué)校在制定目標(biāo)時傾向于選擇能夠在規(guī)定期限內(nèi)完成的項(xiàng)目。原宇都宮大學(xué)校長田原博人為此感到憂心并指出，“大學(xué)應(yīng)該制定遠(yuǎn)大的目標(biāo)和計(jì)劃，顯示出積極向上的態(tài)度，不僅看其是否達(dá)成目標(biāo)，還應(yīng)鼓勵其奮勇向前來為進(jìn)入更高階段做好準(zhǔn)備”。[13]其次，評估結(jié)果是否反映了各學(xué)校的真實(shí)業(yè)績。《業(yè)務(wù)成績評估》反映了2004年～2007年各學(xué)校業(yè)務(wù)改善情況，其中，“中期目標(biāo)的達(dá)成情況” 一項(xiàng)的教學(xué)研究情況欄的評定結(jié)果大多都是“大體良好”；在業(yè)務(wù)運(yùn)營和財務(wù)內(nèi)容這兩項(xiàng)上，大多數(shù)學(xué)校都得到了“良好”的評估結(jié)果；而在“系、院現(xiàn)狀分析結(jié)果”中也極少有機(jī)構(gòu)獲得“水平下降”的負(fù)面評價。[3]

這個結(jié)果看似皆大歡喜，但評估結(jié)果仍然免不了橫向比較，在運(yùn)營費(fèi)交付金總額1兆2千億日元中，占“一般管理費(fèi)”1%的約16億日元并根據(jù)對各校的評估結(jié)果進(jìn)行了分配。評估結(jié)果的排名是：奈良先端科學(xué)技術(shù)研究院名列第一，弘前大學(xué)居末位，被減額700萬日元。[12]從這次的排名來看，研究型大學(xué)排名相對靠前，偏遠(yuǎn)地區(qū)的大學(xué)、單科大學(xué)、師范類大學(xué)則排名相對靠后。東京農(nóng)科大學(xué)抱怨其綜合評估成績不低卻未在金額上反映出來，不管自己如何努力，如果其他大學(xué)得到的評價更高，預(yù)算就無法增加。[14]國立大學(xué)法人評估委員會對位居末位的弘前大學(xué)所作的《第一期中期目標(biāo)期間業(yè)務(wù)成績的評估結(jié)果》，肯定了其推進(jìn)的大學(xué)體制改革；在反映2004年～2007年業(yè)務(wù)改善情況的評估結(jié)果中，也只有“業(yè)務(wù)運(yùn)營的改善及提效” 這一項(xiàng)的評價是“不充分”。[15]由此看來，弘前大學(xué)等排名靠后學(xué)校的不滿也就不難理解。

從以上不同大學(xué)得到的不同結(jié)果可以看出，中期評估的確督促各學(xué)校加大了改革的力度，但評估結(jié)果沒有顯示出較大的差距卻影響到各學(xué)?；A(chǔ)項(xiàng)目預(yù)算的增減?；A(chǔ)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的縮減甚至有可能進(jìn)一步削弱小規(guī)模大學(xué)、單科大學(xué)的競爭能力。

結(jié)語

日本國立大學(xué)法人評估，從方法上看，保證了評估的科學(xué)性和各學(xué)校自主改革的空間；從效果來看，逐年減少運(yùn)營費(fèi)補(bǔ)助金和增加競爭性研究經(jīng)費(fèi)的方法使國立大學(xué)法人不得不積極創(chuàng)收。但在大學(xué)之間存在規(guī)模、發(fā)展方向等諸多差異，而且如天野郁夫所指出的，國立大學(xué)的收入來源有限。很多大學(xué)附屬醫(yī)院的診療收入都為赤字，而文部科學(xué)省對學(xué)費(fèi)金額和招生數(shù)量的限制也導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不會有大幅的增加。[16]另外，各學(xué)校的資金運(yùn)用由學(xué)校自行安排可能會導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展的不均衡。為了顧及各學(xué)校之間的差異而摒棄橫向比較、采取縱向比較的評估制度的大方向是正確的，但評估項(xiàng)目如果設(shè)置不當(dāng)就無法準(zhǔn)確評價各校的改革進(jìn)度和成效，且由于其與撥款數(shù)量相關(guān)聯(lián)，更會導(dǎo)致資金配置而引發(fā)的諸多爭議。

文部科學(xué)省為了解決這些問題，提出在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化教學(xué)研究能力、進(jìn)一步改革所需要的法人的內(nèi)部管理和財務(wù)基礎(chǔ) 。[2]但強(qiáng)化教學(xué)研究能力需要資金的支持，這一點(diǎn)成為了國立大學(xué)法人化的軟肋，也使文部科學(xué)省的解決方案難以生效。無論作出了何種修正，評估制度都在加速促使國立大學(xué)從教學(xué)科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻缦弈：慕?jīng)營體。多所大學(xué)的校長仍對評估制度本身有所批評乃至對法人化改革心懷疑慮，這需要政府深刻反思。

我國的高校評估制度尚未完善，在資金分配等方面也存在諸多問題。雖然對產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的關(guān)注度漸高，但尚未將此納入高校綜合評估體系，更沒有系統(tǒng)地考察高校的經(jīng)營能力。科研資助方面，我國高校主要通過項(xiàng)目申報的方式來決定資源的配置，從而缺少非競爭性研究經(jīng)費(fèi)。由于學(xué)校、科系的實(shí)力強(qiáng)弱制約了科研資金的流向，導(dǎo)致一些學(xué)校舍棄難以產(chǎn)生效益的研究，從而導(dǎo)致學(xué)科建設(shè)失衡。中國有學(xué)者更指出在高?？蒲泄芾淼南到y(tǒng)中，存在重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校之間、公辦教育與民辦教育之間、學(xué)術(shù)大師與青年才俊之間的“二元結(jié)構(gòu)”[17]。要解決以上問題，一個公平合理的評估制度必不可少。

日本國立大學(xué)法人評估制度為我國的高校評估提供了借鑒。只有在充分考慮到各學(xué)校差異的前提下設(shè)定合理的評估項(xiàng)目和撥款方式、促使各校在保持自身特色的同時，既要加強(qiáng)經(jīng)營能力又要提高教學(xué)研究水平，才能真正促進(jìn)高等教育的持續(xù)發(fā)展。

本文系北京外國語大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助

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（作者單位：北京外國語大學(xué)日語系）

[責(zé)任編輯：卜 珺]