包思勤+寶魯+張志棟

內(nèi)蒙古是農(nóng)牧業(yè)大區(qū)，土地草牧場一直是“三農(nóng)三牧”問題的關(guān)鍵。加快推進(jìn)我區(qū)土地草牧場制度改革，是穩(wěn)定土地承包制度的迫切需要，是穩(wěn)固農(nóng)村牧區(qū)基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推動(dòng)市場決定資源配置的必然要求，是保障農(nóng)牧民合法權(quán)益的重要舉措。

一、土地草牧場制度改革現(xiàn)狀

（一）土地草牧場制度改革進(jìn)展

1.中央明確了土地草牧場改革的基本方向

黨的十八屆三中全會(huì)的召開和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺(tái)，標(biāo)志著新常態(tài)下的改革開放進(jìn)入了一個(gè)全面深化的新階段。土地制度作為農(nóng)村改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，《決定》把農(nóng)村建設(shè)用地、耕地、宅基地等土地都納入改革內(nèi)容，并明確了改革方向?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號(hào)）文件也提出，完善農(nóng)村土地承包政策;引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市;完善農(nóng)村宅基地管理制度;加快推進(jìn)征地制度改革;發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營;創(chuàng)新基層管理服務(wù)等，進(jìn)一步明確了農(nóng)村各類土地制度改革的舉措。2015年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，確立了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的土地制度改革方向?！蛾P(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕1號(hào)）文件提出，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。文件強(qiáng)調(diào)，在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

2.內(nèi)蒙古正在積極落實(shí)中央土地草牧場制度改革意見

一是農(nóng)村牧區(qū)改革加快推進(jìn)。在黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革精神的指引下，按照中央1號(hào)文件精神及《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于分類有序推進(jìn)改革的方案》，我區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)改革，2014年9月，自治區(qū)政府制定并下發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)完善牧區(qū)草原確權(quán)承包試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原劃定工作實(shí)施方案》。按照自治區(qū)的總體部署，從2014年8月到2015年6月，在全區(qū)12個(gè)盟市開展家庭承包和其他方式承包的農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，每個(gè)盟市設(shè)立1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，除烏海市和阿拉善盟各確定1個(gè)鎮(zhèn)外，其余10個(gè)盟市各確定1個(gè)旗縣作為試點(diǎn)地區(qū)。

二是在開展耕地、草牧場確權(quán)登記頒證工作的同時(shí)，農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)用地、宅基地、林地確權(quán)登記工作加快推進(jìn)。2014年全區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率分別達(dá)到61%和67%，集體林權(quán)確權(quán)率達(dá)到99.8%。

三是研究制定的《構(gòu)建新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體系，完善土地草牧場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》等4個(gè)改革意見、《健全農(nóng)牧業(yè)信息服務(wù)體系和農(nóng)畜產(chǎn)品市場預(yù)警體系工作方案》等4個(gè)工作方案，以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度（試行）》和《草原生態(tài)保護(hù)監(jiān)測評(píng)估制度》兩項(xiàng)制度正在進(jìn)一步征求意見。根據(jù)“改革農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼制度”的要求，正在開展完善農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼制度的調(diào)查研究，跟蹤了解國家及農(nóng)業(yè)部的相關(guān)政策和改革進(jìn)展情況，并將適時(shí)研究制定我區(qū)完善農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼制度的意見。

（二）內(nèi)蒙古土地草牧場制度改革面臨的主要問題

農(nóng)村牧區(qū)土地制度改革對(duì)于有效解決農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場產(chǎn)權(quán)不清，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，建立農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等都具有重要意義。但仍然面臨著一些問題：

一是農(nóng)地草牧場承包權(quán)的不穩(wěn)定性使農(nóng)牧民對(duì)土地的可靠性產(chǎn)生懷疑，從而減少對(duì)土地的長期投入，農(nóng)地草牧場利用的短期化行為日益普遍，造成農(nóng)地草牧場資源效益低下和大量農(nóng)地草牧場資源流失，使農(nóng)牧民的收入減少，甚至出現(xiàn)一些失地農(nóng)牧民。

二是國家和自治區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)已經(jīng)整體滯后于農(nóng)村牧區(qū)土地制度改革的實(shí)踐，法律約束是當(dāng)前農(nóng)村牧區(qū)土地制度改革面臨的最大約束?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中與促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)限制性太強(qiáng)，缺少自愿性的協(xié)調(diào)機(jī)制和利益激勵(lì)機(jī)制，限制了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)牧民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的靈活有效運(yùn)用，壓縮了在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中改善土地資源配置、提高個(gè)人和社會(huì)福利的空間;任何單位和個(gè)人不得直接與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，通過直接的土地產(chǎn)權(quán)交易在集體土地上從事非農(nóng)牧業(yè)建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)，這就使農(nóng)牧民和集體經(jīng)濟(jì)組織無法通過農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)非農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展來提高土地要素的配置效率;現(xiàn)行土地法規(guī)賦予政府對(duì)農(nóng)牧用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)牧用地這一環(huán)節(jié)的絕對(duì)控制權(quán)，忽視了農(nóng)牧民作為土地產(chǎn)權(quán)主體所應(yīng)有的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)牧民在土地利益分割中處于極其不利的地位，從而使農(nóng)牧民和集體經(jīng)濟(jì)組織失去進(jìn)一步改進(jìn)土地利用效率的機(jī)會(huì)。

三是由于確權(quán)登記的方式不同，需要的工作費(fèi)用相差較大，而且各級(jí)財(cái)政分?jǐn)偟馁M(fèi)用中旗縣承擔(dān)的比重較大，我區(qū)經(jīng)濟(jì)困難的旗縣基本都是農(nóng)牧業(yè)大縣，土地確權(quán)登記的任務(wù)重、所支付的工作費(fèi)用大，進(jìn)一步加重了財(cái)政困難旗縣的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至使這些旗縣難以承受。

二、對(duì)加快推進(jìn)內(nèi)蒙古土地草牧場制度改革的幾點(diǎn)建議

一是完善農(nóng)村牧區(qū)土地國家宏觀管理制度，實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)的法制化和科學(xué)化管理。加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村牧區(qū)土地管理的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范組織管理，明確職責(zé)分工，要求各部門積極配合參與，給予財(cái)政支持，保證經(jīng)費(fèi)預(yù)算與落實(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)登記各項(xiàng)工作。同時(shí)，還要加強(qiáng)宏觀管理體系法制化建設(shè)，做好立法和執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)的法制化。具體包括：先開展農(nóng)村牧區(qū)土地的面積、質(zhì)量、權(quán)屬關(guān)系等基本信息的調(diào)查，建立農(nóng)村牧區(qū)地籍管理檔案;進(jìn)一步完善土地承包制度，明確各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益分配;完善集體組織對(duì)農(nóng)村牧區(qū)土地建設(shè)用地承包金和地租的使用監(jiān)督機(jī)制，并使監(jiān)管制度化、常態(tài)化;建立農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場確權(quán)糾紛的司法裁決機(jī)制，運(yùn)用司法手段解決確權(quán)糾紛，減少政府干預(yù)。

二是設(shè)立農(nóng)村牧區(qū)土地發(fā)展權(quán)制度。農(nóng)村牧區(qū)土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)村牧區(qū)土地變更為非農(nóng)牧用地的發(fā)展權(quán)、在農(nóng)村牧區(qū)土地用途不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)牧用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)、在集體建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。同時(shí)，在堅(jiān)持農(nóng)村牧區(qū)土地集體所有的同時(shí)，需要在公共財(cái)政和預(yù)算方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，使土地收益更多地向農(nóng)牧民傾斜。具體如下：從已開發(fā)土地的發(fā)展收益中拿出一部分補(bǔ)償農(nóng)牧民，體現(xiàn)農(nóng)牧民的土地主體地位;加大農(nóng)村牧區(qū)公共設(shè)施投入，提高農(nóng)牧民的生存環(huán)境和生活質(zhì)量;設(shè)立農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基金，用來資助需幫助的農(nóng)牧民家庭;保障集體農(nóng)牧民公平地享受土地發(fā)展增益，最大限度地保護(hù)農(nóng)牧民的根本利益。

三是賦予農(nóng)牧民長期而有保障的農(nóng)村牧區(qū)土地使用權(quán)。我國的土地立法過分強(qiáng)調(diào)對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù)，并以所有權(quán)決定土地的使用、收益、處分的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)土地權(quán)屬糾紛不斷，有限的土地資源不能得到高效、持續(xù)的利用。因此，改革農(nóng)村牧區(qū)土地權(quán)利配置，就是在確保所有權(quán)人權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)牧民更多的農(nóng)村牧區(qū)土地使用權(quán)。具體來說，一要配置所有權(quán)主體和使用權(quán)主體平等的法律地位，在不違反法律法規(guī)的前提下，所有權(quán)主體不能過多地干涉農(nóng)村牧區(qū)土地使用方式。二要賦予使用權(quán)主體更多的權(quán)益，如增加農(nóng)村牧區(qū)土地使用年限，農(nóng)村牧區(qū)土地使用期滿時(shí)，如果所有權(quán)主體繼續(xù)轉(zhuǎn)讓，先前農(nóng)村牧區(qū)土地使用者擁有土地的優(yōu)先使用權(quán)等。三要堅(jiān)持土地集體所有不變，土地農(nóng)用牧用性質(zhì)不變，搞活農(nóng)村牧區(qū)土地市場，使農(nóng)村牧區(qū)土地具有商品屬性，農(nóng)村牧區(qū)土地使用權(quán)主體可以依法具有有償轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。四要把土地使用權(quán)作為土地財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，在征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、抵押等方面?zhèn)戎貙?duì)土地使用權(quán)主體的收益分配，激發(fā)他們保護(hù)農(nóng)村牧區(qū)土地的愿望。

四是建立健全農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)成果社會(huì)化服務(wù)體系。一方面，提高土地調(diào)查、土地確權(quán)等成果的公開程度，使土地調(diào)查測繪成果社會(huì)化得到充分應(yīng)用。具體來說，就是要建立統(tǒng)一的農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)信息管理系統(tǒng)，包括權(quán)屬調(diào)查、地籍測量、土地登記、土地交易、文件和納稅信息都要公開，逐步實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)交匯、動(dòng)態(tài)更新、成果共享。另一方面，加強(qiáng)監(jiān)督土地確權(quán)成果在產(chǎn)權(quán)交易、抵押、收益等方面的應(yīng)用，提高土地確權(quán)成果社會(huì)化應(yīng)用水平?，F(xiàn)階段，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地普遍是有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)，農(nóng)村牧區(qū)土地可以自由流轉(zhuǎn)、出租和轉(zhuǎn)包。這種情況下，政府就可以根據(jù)農(nóng)村牧區(qū)土地確權(quán)成果進(jìn)行登記和規(guī)劃引導(dǎo)，保證土地管理和監(jiān)管工作的同步和有效。

五是建立健全土地抵押擔(dān)保權(quán)能。我區(qū)應(yīng)加快探索建立土地草牧場抵押、擔(dān)保權(quán)能，選擇土地草牧場生產(chǎn)條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的旗縣進(jìn)行試點(diǎn)，在土地草牧場不隨使用主體的轉(zhuǎn)移和利用方式的變化而變更的基礎(chǔ)上，以承包權(quán)為主體、經(jīng)營權(quán)為客體，賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。農(nóng)牧民將承包土地一定年限的經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，不影響農(nóng)牧民和集體承發(fā)包關(guān)系。為防范農(nóng)牧民因失去土地承包經(jīng)營權(quán)而影響基本生計(jì)，應(yīng)明確承包地抵押的限定條件，如規(guī)定農(nóng)牧民只能將家庭一定比例的土地作為抵押擔(dān)保等。如果農(nóng)牧民到期不能償還抵押債務(wù)，債權(quán)人并不能取代承包方成為集體新成員，但可以將農(nóng)牧民原抵押擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)賦予債權(quán)人，直到債務(wù)人還清抵債后，債權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)返還給債務(wù)人。同時(shí)，建立獨(dú)立公正的評(píng)估體系，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入的前提下，引入社會(huì)中介組織開展農(nóng)村牧區(qū)土地價(jià)值評(píng)估業(yè)務(wù)，職能主管部門主要通過評(píng)估立項(xiàng)、備案、督查等做好評(píng)估管理工作，選擇試點(diǎn)，形成成熟的操作流程后進(jìn)行全面推廣。

六是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。一要大力培育農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場等要素市場，建立有形的農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場產(chǎn)權(quán)交易市場，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)牧區(qū)承包土地草牧場和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，逐步形成公平合理的農(nóng)牧區(qū)土地草牧場使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格。二要堅(jiān)守土地草牧場流轉(zhuǎn)底線?！暗拙€”就是堅(jiān)持土地草牧場集體所有，堅(jiān)持依法自愿有償，把保護(hù)農(nóng)牧民土地草牧場權(quán)益放在第一位，不能以犧牲農(nóng)牧民的土地草牧場利益為代價(jià)，讓工商資本進(jìn)入農(nóng)村牧區(qū)，土地草牧場流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”、“非牧化”，確保流轉(zhuǎn)土地草牧場用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。對(duì)工商資本租賃農(nóng)牧戶承包地超過一定規(guī)模的需要進(jìn)行資格審查。三要尊重農(nóng)牧民在流轉(zhuǎn)中的主體地位。在流轉(zhuǎn)中不能片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模，不能搞強(qiáng)迫命令和行政指令。嘎查村級(jí)組織只能在農(nóng)牧戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整嘎查村農(nóng)牧戶承包土地草牧場集中對(duì)外招商經(jīng)營。四要加快土地草牧場流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。加快各旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地草牧場流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，配備相應(yīng)的專業(yè)人員、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和必要的辦公設(shè)備等。爭取在3-5年內(nèi)，每個(gè)農(nóng)牧業(yè)旗縣和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能建成體系比較完備、服務(wù)比較到位的旗縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，既為土地草牧場流轉(zhuǎn)提供信息收集、發(fā)布、項(xiàng)目對(duì)接和市場交易等服務(wù)，也為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、糾紛調(diào)解、法律援助等服務(wù)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：代建明