中外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)比較

“社區(qū)”一詞最早來自德國社會(huì)學(xué)家弗滕尼斯在1887年出版的《社區(qū)與社會(huì)》。美國學(xué)者查爾斯·羅密斯用英文Community表示“社區(qū)”，意指公社、團(tuán)體、共同體。20世紀(jì)30年代，以費(fèi)孝通為代表的一批中國學(xué)者，將Community翻譯為“社區(qū)”沿用下來，表示以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)，人們之間結(jié)成的互助合作的共同體，這與以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)形成的互助合作共同體有顯著區(qū)別。基于此，農(nóng)村社區(qū)即農(nóng)村一定地域范圍內(nèi)的人們以共同的利益和需要為基礎(chǔ)，通過密切交往而形成的具有較強(qiáng)認(rèn)同感的社會(huì)生活共同體。

因此，黨的十七大報(bào)告及“十二五”規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，要求農(nóng)村社區(qū)建設(shè)立足于農(nóng)民群眾的日常生活需要，既要建設(shè)完善的農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和建立健全完善的農(nóng)村社區(qū)組織體系，也要重視農(nóng)村社區(qū)的公共文化建設(shè)，以滿足農(nóng)村社區(qū)居民的精神需求，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、認(rèn)同感和歸屬感。前者側(cè)重于物質(zhì)層面，后者側(cè)重于精神層面。

一

發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重很低，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤艿?。但發(fā)達(dá)國家的政府并沒有因此降低對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持力度。相反，許多發(fā)達(dá)國家政府采取各種措施，努力提高本國農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活水平，使得農(nóng)村居民收入水平趕上甚至超過全國平均水平。發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，規(guī)劃和法律法規(guī)先行。

發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面，非常重視規(guī)劃和法律的作用。如二戰(zhàn)結(jié)束后，德國農(nóng)村問題突出，城鄉(xiāng)差別較大。為解決城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的問題，德國政府選擇在面積最大的巴伐利亞州進(jìn)行“城鄉(xiāng)等值化”試驗(yàn)。試驗(yàn)在詳細(xì)科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行。這些規(guī)劃包括村莊發(fā)展科學(xué)的總體規(guī)劃和詳細(xì)設(shè)計(jì)，也包括村莊發(fā)展的功能分區(qū)等。美國政府有一整套關(guān)于完善農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的法律法規(guī)，從聯(lián)邦政府到州政府，再到基層政府，都有一整套科學(xué)的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃法規(guī)，包括生產(chǎn)、生活、娛樂等方面；各地嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事，使得美國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)真正做到有法可依，依法行事。加拿大為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，1998年以來，制訂了“加拿大農(nóng)村協(xié)作伙伴計(jì)劃”，使其農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走上了科學(xué)化、規(guī)范化之路。

第二，政府主導(dǎo)。發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中非常重視政府的主導(dǎo)作用。通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。如美國農(nóng)業(yè)部的基本職能就是負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社區(qū)發(fā)展，通過推動(dòng)立法、制定各項(xiàng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策和監(jiān)督政策的執(zhí)行來行使主導(dǎo)權(quán)。美國農(nóng)業(yè)部制定的政策涉及農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)發(fā)展、能源、水、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)、旅游、環(huán)境以及財(cái)政援助等各個(gè)方面。英國政府有農(nóng)村事務(wù)部專業(yè)從事農(nóng)村社區(qū)相關(guān)工作，該事務(wù)部通過戰(zhàn)略制定、政策引導(dǎo)等實(shí)行對農(nóng)村社區(qū)工作的主導(dǎo)。2004年，英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部出臺了《英國農(nóng)村戰(zhàn)略》，全面闡述農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想和措施。2005年，歐盟制定了“2007—2013年農(nóng)村發(fā)展政策”，用于指導(dǎo)歐盟各國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。加拿大政府以農(nóng)業(yè)部為骨干，吸收聯(lián)邦政府相關(guān)部門，組成跨部門的工作小組，統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展工作。通過“農(nóng)村對話”機(jī)制，保證聯(lián)邦政府能夠及時(shí)了解農(nóng)村的民意；通過“農(nóng)村透鏡”機(jī)制，增強(qiáng)各部門為農(nóng)村服務(wù)的意識；對于有發(fā)展前途的農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目，直接給予資金援助，對于有意愿到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的團(tuán)體和個(gè)人大力鼓勵(lì)和支持；直接面向農(nóng)村居民，為村民提供全面、科學(xué)、及時(shí)的信息服務(wù)等。

第三，因地制宜和循序漸進(jìn)相結(jié)合。發(fā)達(dá)國家非常重視根據(jù)本國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，采用因地制宜與循序漸進(jìn)相結(jié)合的方法提升農(nóng)村社區(qū)建設(shè)水平。如韓國針對20世紀(jì)70年代工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差距拉大的現(xiàn)狀作出進(jìn)行新村運(yùn)動(dòng)的決策，分3個(gè)階段進(jìn)行：第一階段（1971—1973年）打基礎(chǔ)，主要目標(biāo)是改善農(nóng)村生活條件，提升農(nóng)民生活水平，縮小與城市生活水平差距；第二階段（1974—1976年）自立發(fā)展，主要目標(biāo)是維護(hù)社區(qū)整潔、美化市容等；第三階段（1977—1981年）從物質(zhì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向到物質(zhì)建設(shè)與精神建設(shè)并重。這一階段主要是社會(huì)文化福利建設(shè)。配合這3個(gè)階段的建設(shè)，韓國文部省專門制訂農(nóng)村社區(qū)教育規(guī)劃。在這一方針推動(dòng)下，韓國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得顯著成效，現(xiàn)在其城鄉(xiāng)差距明顯縮小。

二

與國外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相比，中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也表現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮的功能和所處地位不同。在許多國家，社區(qū)通常行使自我組織、自我管理、自我監(jiān)督和自我運(yùn)營的職能；社區(qū)成員的自主管理權(quán)限、自主管理意愿和自主管理能力都比較強(qiáng)。但中國的農(nóng)村社區(qū)普遍具有較為濃厚的行政色彩。在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)是以行政村為單位組建。行政村是中國最基層的群眾自治組織，但是很多地方，村民自主管理的意愿和能力沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，從而村民自治的功能沒有得到完全體現(xiàn)。各級政府和其他組織行政干預(yù)的情況或多或少存在著。

第二，中國農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)尚處于初級階段。一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾十年的建設(shè)，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施已非常完善，社區(qū)公共服務(wù)體系比較健全，具有較強(qiáng)的自我管理能力。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已度過了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和組織建設(shè)階段，正在向精細(xì)化的服務(wù)和多樣化的精神文化生活方向延伸和轉(zhuǎn)化，這一過程中更加注重社區(qū)的精神文化和生活品質(zhì)的提升。而中國政府2006年才開始提出建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，可以說起步較晚，現(xiàn)在仍然處于打基礎(chǔ)階段。中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。許多農(nóng)村社區(qū)交通、通信、醫(yī)療、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施還沒有達(dá)到為社區(qū)居民提供基本公共服務(wù)的水平。因此，中國目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還有很長的路要走。

第三，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的法律、機(jī)制缺乏。在發(fā)達(dá)國家，政府對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有非常完善的法規(guī)體系予以保障。以美國為例，從聯(lián)邦、州、地方政府3個(gè)層級對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)設(shè)置了完備的法律保障體系。在聯(lián)邦政府層級，有《農(nóng)業(yè)法》《土地法》以及相關(guān)的《環(huán)境保護(hù)法》。其中《農(nóng)業(yè)法》主要針對農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)濟(jì)和繁榮、農(nóng)村服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)村人口和遷移、農(nóng)村勞動(dòng)力和教育、土地使用、價(jià)值和管理、農(nóng)村收入和福利等議題。除了立法之外，聯(lián)邦層面還制定一些與農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃相關(guān)的政策文件，作為立法的輔助工具，如《精明增長的城市規(guī)劃立法指南》。除了聯(lián)邦政府有針對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的專門法規(guī)外，各州政府也結(jié)合聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)帶的區(qū)劃，制定了本州的相關(guān)農(nóng)業(yè)社區(qū)建設(shè)法規(guī)。如佛蒙特州，該州有33部法律，其中農(nóng)業(yè)法是與農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃直接相關(guān)的，其他與社區(qū)規(guī)劃相關(guān)的法律也有多部。與美國等發(fā)達(dá)國家相比，中國關(guān)于農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的法規(guī)體系尚不完善，正式的法律法規(guī)很少，使得中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺少強(qiáng)有力的法律制度保障。

三

從目前中外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對比可看出，要使得中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足國情，形成有中國特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)思路和做法。

第一，完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和法律法規(guī)體系。要使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠有計(jì)劃、科學(xué)地進(jìn)行，需要制定適合中國國情特點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)法律法規(guī)體系。要根據(jù)國情，制定與中國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的總體戰(zhàn)略相一致，并且具有較強(qiáng)針對性和可行性的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)法律法規(guī)體系。當(dāng)前重要的是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入和管理方面的法律法規(guī)，以及農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療、教育等方面的專項(xiàng)法律法規(guī)的建設(shè)方面。立法部門需要加強(qiáng)調(diào)研，盡快出臺相應(yīng)法律法規(guī)體系，為中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供重要的法律依據(jù)和保障。

第二，提高農(nóng)村社區(qū)自我管理、自我服務(wù)能力。一要加強(qiáng)對村級組織管理能力的提升。上級黨委政府應(yīng)該有針對性地通過舉辦各種培訓(xùn)，派干部駐村幫扶等措施，帶動(dòng)村級組織成員能力的提升。二要完善村級組織管理的內(nèi)容。在抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對于精神層面、社會(huì)保障方面的管理和探索。三要制定農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的指標(biāo)體系。這種指標(biāo)體系做到物質(zhì)與精神結(jié)合，涵蓋農(nóng)村社區(qū)建設(shè)（如道德、文化、社會(huì)保障、健康、鄰里關(guān)系等）的各個(gè)方面。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)人才體系培養(yǎng)。農(nóng)村社區(qū)管理人才的素質(zhì)很大程度上影響到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成效，因此必須采取措施加大農(nóng)村社區(qū)人才培養(yǎng)力度。一方面，可以在高校設(shè)置相關(guān)專業(yè)，專門培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人才。另一方面，要加大農(nóng)村社區(qū)人才實(shí)踐培養(yǎng)和使用?？梢栽趯?shí)施大學(xué)生村官制度基礎(chǔ)上，增設(shè)一些農(nóng)村社區(qū)管理人員崗位，選聘合適人員專門負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，與村干部相互配合，共同為加快建設(shè)和諧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)作貢獻(xiàn)。

（陶愛祥）