檔案行政執(zhí)法中存在的突出問題及對(duì)策

——結(jié)合信陽市檔案局執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行探討

李軍

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》吹響了依法治國的“集結(jié)號(hào)”。依法治檔是依法治國的具體體現(xiàn)，也是檔案事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，全面推進(jìn)依法治檔成為必然。可是，我們的現(xiàn)狀不容樂觀，存在著諸如法制觀念淡薄、執(zhí)法力度不夠、人員素質(zhì)偏低等問題。針對(duì)這些問題，應(yīng)該采取什么措施，筆者結(jié)合信陽市檔案局的執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行初步探討。

1??檔案行政執(zhí)法中存在的突出問題

1.1??檔案法制觀念淡薄。近年來，隨著各地黨委政府重視程度的不斷提高、館舍條件的大幅改善、管理力度的逐步加大、信息化建設(shè)的步伐加快、檔案服務(wù)的全面開展，檔案事業(yè)取得了較快發(fā)展，檔案工作的社會(huì)地位逐步提高。但是，有的地方依然存在著“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的奇怪現(xiàn)象，特別是人們的檔案法制觀念比較淡薄，檔案違法違紀(jì)現(xiàn)象隨處可見。譬如，2013年之前，信陽市絕大多數(shù)行政單位10年之久未向檔案部門移交過檔案，而多數(shù)人根本意識(shí)不到這是嚴(yán)重的違法現(xiàn)象;2014年6月，筆者曾針對(duì)社會(huì)公眾做過一個(gè)調(diào)查，在“是否知道《檔案法》”的問題上，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，知道《檔案法》的人不足四成，更不要說依法從事了，可見檔案法制觀念多么淡薄。即使在檔案部門內(nèi)部，同樣存在著法制觀念、法的意識(shí)不夠強(qiáng)的問題，具體表現(xiàn)在法制機(jī)構(gòu)不健全、檔案行政執(zhí)法不正規(guī)等方面。信陽市共有10個(gè)檔案行政管理部門，其中4?個(gè)沒有設(shè)立法規(guī)科（股），即使有法規(guī)科，也大多有名無實(shí)，要么人員配備不整，無法正常開展法制工作，要么是其他工作的預(yù)備隊(duì)，哪里需要往哪補(bǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，信陽全市持有“執(zhí)法證”的45?人（其中信陽市檔案局13人），基層持證人員偏少，隊(duì)伍力量比較薄弱。具體到檔案行政執(zhí)法，不少單位基本沒有具體計(jì)劃、沒有硬性指標(biāo)，似乎檔案行政執(zhí)法執(zhí)與不執(zhí)、執(zhí)多執(zhí)少都無所謂，思想上對(duì)依法治檔根本就不重視、不上緊、不到位。

1.2???檔案執(zhí)法缺乏力度。這方面的具體情況，一是頻度不夠。檔案行政執(zhí)法的最高目標(biāo)是常態(tài)化，而現(xiàn)實(shí)工作中，距離這個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。假設(shè)一個(gè)縣檔案局每年開展一次檔案行政執(zhí)法，一次檢查50個(gè)左右的行政單位，一個(gè)縣（區(qū)）有將近200個(gè)行政單位，那么，要想對(duì)一個(gè)縣（區(qū)）的每個(gè)行政單位進(jìn)行一次檔案行政執(zhí)法，至少要3年時(shí)間。如果檔案局做不到每年開展一次檔案行政執(zhí)法、每次不少于50個(gè)左右的單位的話，那檔案行政執(zhí)法間隔時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)情況可能比這還要差。二是從嚴(yán)不夠。目前，開展檔案行政執(zhí)法的方式不外乎兩種，即聯(lián)合執(zhí)法、單獨(dú)執(zhí)法。所謂“聯(lián)合執(zhí)法”，就是檔案行政管理部門會(huì)同當(dāng)?shù)厝舜?、法制辦等開展的檔案行政執(zhí)法，嚴(yán)格講，這種形式不能叫“執(zhí)法”，只能叫“檢查”，因?yàn)椴还苁侨舜蟮?，還是法制辦的，他們都沒有“執(zhí)法證”，而沒有“執(zhí)法證”是不能進(jìn)行行政執(zhí)法的?？墒牵湍壳扒闆r看，大多數(shù)檔案行政管理部門熱衷于這種形式，而且似乎也很有效;所謂“單獨(dú)執(zhí)法”，就是檔案行政管理部門自己開展檔案行政執(zhí)法，這才真正叫“執(zhí)法”！可是不管哪種方式，檔案行政執(zhí)法表面上轟轟烈烈，實(shí)際上不實(shí)不嚴(yán)。執(zhí)法常常流于形式，不外乎聽聽領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、室內(nèi)走走瞧瞧，這種走馬觀花式的執(zhí)法，往往是“霧里看花”，別說是發(fā)現(xiàn)不了違法問題，即便發(fā)現(xiàn)了也很難給予懲處，頂多是下發(fā)個(gè)“整改通知書”，根本達(dá)不到檔案行政執(zhí)法的目的和意義。多年來，整個(gè)信陽市沒有查處一起檔案違法違紀(jì)案件，難道真是沒有檔案違法違紀(jì)現(xiàn)象嗎？事實(shí)肯定不是這樣，只是沒有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了沒有查處而已。

1.3??執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。從信陽市的情況看，大多數(shù)檔案執(zhí)法人員，特別是基層縣（區(qū)）這一級(jí)的行政執(zhí)法人員，無論是所學(xué)專業(yè)，還是知識(shí)素養(yǎng)，抑或是執(zhí)法能力、水平，參差不齊，真正素質(zhì)高、能力強(qiáng)的檔案行政執(zhí)法人員，屈指可數(shù)。由于受到編制、體制等因素的影響，基層檔案行政管理部門股室設(shè)置偏少、在崗人員缺編的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，所以，經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)科室兼顧好幾項(xiàng)工作的現(xiàn)象，比如，有的單位檔案行政執(zhí)法的職責(zé)因?yàn)闆]有法規(guī)科（股），只好歸并在業(yè)務(wù)科或者辦公室。于是，就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：檔案行政執(zhí)法人員常常拿“業(yè)務(wù)規(guī)范”當(dāng)做“法律條款”進(jìn)行檔案行政執(zhí)法。到底是在進(jìn)行“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”還是“檔案執(zhí)法”，使人“丈二和尚摸不著頭腦”！雖然檔案執(zhí)法者必須熟悉業(yè)務(wù)規(guī)范，但“業(yè)務(wù)規(guī)范”≠“法律條款”，“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”≠“檔案執(zhí)法”，二者有著本質(zhì)區(qū)別。更重要的是，檔案行政執(zhí)法人員存在著不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法、不會(huì)執(zhí)法，有的還存在徇私執(zhí)法的問題?！安桓覉?zhí)法”緣于檔案部門弱勢(shì)，執(zhí)法人員缺乏自信，不敢碰硬;“不愿執(zhí)法”則是很多時(shí)候即使發(fā)現(xiàn)了違法違紀(jì)問題，要么是查處不了，要么是《檔案法》缺乏剛性，查處了也是不疼不癢，不了了之;“不會(huì)執(zhí)法”的問題，有的是執(zhí)法程序不正確，有的是執(zhí)法文書不會(huì)寫，有的是遇到難題處理不了，不一而足;“徇私執(zhí)法”就是執(zhí)法人員不能硬起手腕，做到該怎么處罰就怎么處罰，人情大于法理，往往是大事化小，小事化了，很多時(shí)候最多是下發(fā)“整改通知書”完事。

2??解決問題的主要對(duì)策

2.1??加大宣傳力度?增強(qiáng)法制意識(shí)。普法宣傳是增強(qiáng)檔案法制意識(shí)的主要手段。而我們現(xiàn)在的普法宣傳，明顯存在著短板，具體表現(xiàn)為“三多三少”。所謂“三多三少”，一是對(duì)內(nèi)宣傳多對(duì)外宣傳少。檔案系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)《檔案法》等法律法規(guī)的宣傳較多，效果較好，而對(duì)社會(huì)大眾的宣傳太少，民眾的檔案法制意識(shí)不高，不利于檔案工作開展。二是節(jié)點(diǎn)宣傳多平時(shí)宣傳少。在對(duì)社會(huì)民眾進(jìn)行檔案普法宣傳時(shí)，往往集中在“法制紀(jì)念日”或“國際檔案日”有限的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一過節(jié)點(diǎn)就銷聲匿跡，聽不到“音”，也見不到“字”。三是利用內(nèi)部平臺(tái)宣傳多利用社會(huì)媒體宣傳少。宣傳時(shí)大多利用檔案系統(tǒng)內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊作為平臺(tái)，輔以展覽、掛圖等，而社會(huì)媒體——報(bào)紙、電視等則少有宣傳檔案工作的，形不成“花開內(nèi)外香”的效果。鑒于此，檔案宣傳工作必須徹底改變這種不利局面，形成“大宣傳”格局，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：在范圍上，轉(zhuǎn)變成內(nèi)部抓重點(diǎn)、社會(huì)抓普遍;在時(shí)間上，轉(zhuǎn)變成節(jié)點(diǎn)有特色、平時(shí)有活動(dòng);在方式上，轉(zhuǎn)變成內(nèi)部平臺(tái)主打、社會(huì)媒體烘托。當(dāng)然，理論宣傳還要與執(zhí)法實(shí)踐緊密結(jié)合才能更好地發(fā)揮作用。

2.2??建立健全機(jī)制?切實(shí)規(guī)范執(zhí)法。建立健全各種有效機(jī)制，是規(guī)范執(zhí)法的關(guān)鍵。一要建立統(tǒng)一的組織管理機(jī)制。黨委、政府要成立“檔案管理工作委員會(huì)”，檔案行政管理部門要成立“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”，對(duì)檔案行政執(zhí)法施行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督、科學(xué)指導(dǎo)。二要建立全面完備的工作機(jī)制。檔案行政執(zhí)法是一項(xiàng)政策性、原則性較強(qiáng)的工作，而且涉及面廣、牽涉單位多。所以，務(wù)必嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，做到有頭有尾。實(shí)施執(zhí)法之前一定要有計(jì)劃、有方案;過程中遇到問題要及時(shí)請(qǐng)示、匯報(bào)，形成科學(xué)處理意見;執(zhí)法結(jié)束后要進(jìn)行總結(jié)、通報(bào)，并注意整理歸檔。三要建立執(zhí)法問責(zé)機(jī)制。要嚴(yán)格落實(shí)檔案執(zhí)法責(zé)任制，執(zhí)法人員要保持高度責(zé)任意識(shí)和職能意識(shí)，誰執(zhí)法誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)誰擔(dān)責(zé)，出了問題板子要打到具體人身上，確保檔案執(zhí)法合理、適當(dāng)、規(guī)范、高效。

2.3??加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)?提高執(zhí)法水平。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，首先要配齊配強(qiáng)人員。根據(jù)實(shí)際工作需要，一個(gè)縣級(jí)檔案行政管理部門至少要有1人持有“檔案行政監(jiān)督證”、3人持有“檔案行政執(zhí)法證”，這樣才能保證正常工作開展。以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，目前，信陽市多數(shù)基層檔案行政管理部門執(zhí)法隊(duì)伍需要補(bǔ)充新鮮血液。其次要提高業(yè)務(wù)水平?？赏ㄟ^組織培訓(xùn)、崗位練兵、參觀交流等多種途徑，在提高法律法規(guī)理論水平的同時(shí)，增強(qiáng)實(shí)際工作能力，努力使每個(gè)檔案執(zhí)法者都成為一名會(huì)執(zhí)法、能執(zhí)法、善執(zhí)法的執(zhí)法能手。最后要加強(qiáng)執(zhí)法保障。要切實(shí)在人、財(cái)、物等方面給予檔案行政執(zhí)法積極支持，解決必要的辦案經(jīng)費(fèi)，配備必需的辦公設(shè)備，以及交通、通訊等工具，使檔案執(zhí)法工作信息靈、行動(dòng)快、效率高。

2.4??加大執(zhí)法力度?實(shí)現(xiàn)常態(tài)執(zhí)法。加大執(zhí)法力度，要求檔案執(zhí)法一要嚴(yán)、二要多?！皣?yán)”主要是指程序嚴(yán)、查處嚴(yán)，通過嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問題不講情面、堅(jiān)決查處。信陽市檔案行政管理部門多年來之所以沒有查處檔案違法案例，關(guān)鍵就是“嚴(yán)”得不夠?！岸唷敝饕侵冈黾宇l率、擴(kuò)大覆蓋面，檔案行政執(zhí)法最高目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法常態(tài)化，就目前實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化還不現(xiàn)實(shí)，但我們要積極向常態(tài)化過渡，在“多”字上下功夫。信陽市近年來的檔案執(zhí)法狀況，特別是基層的情況，尤其不容樂觀，有的縣多年不開展檔案行政執(zhí)法工作，這種現(xiàn)象必須改變。

（作者單位：信陽市檔案局??來稿日期：2015-04-18）