范敏+冉朝陽+宋慧蓉

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災害、事故、災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)事件發(fā)生后的檔案收集工作具有非程序性，常態(tài)下的工作模式無法滿足需求，加強對突發(fā)事件檔案收集工作的研究，深入分析其面臨的困境，積極思考其應(yīng)對策略，均具有較重要的現(xiàn)實意義。

1??背景分析

1.1??突發(fā)事件的應(yīng)對日益受到重視。隨著2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布與實施，突發(fā)事件應(yīng)對有了明確法律依據(jù)?，F(xiàn)階段，突發(fā)事件應(yīng)對工作都是在此框架下實施的。國家對突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作越來越重視。

1.2??突發(fā)事件檔案的作用逐漸凸顯。2008年“汶川地震”后，新建的地震博物館征集了地震實物檔案、聲音檔案、照片檔案和文字檔案等5萬多件。在地震學、建筑學以及抗震救災方面都有重要價值。突發(fā)事件檔案在應(yīng)對災難、研究成因、警示后人、記載歷史等方面價值和作用逐漸被人們認可，其重要性逐漸凸顯。

1.3??突發(fā)事件檔案收集研究處于起步階段。2006年，周瑞薇進一步提出加強制度建設(shè)提高檔案意識、建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案工作網(wǎng)絡(luò)機構(gòu)、明確范圍保證質(zhì)量、按專題檔案形式進行整理、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的開發(fā)與利用等措施，以加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案的收集。劉谷辛等人則結(jié)合成都中醫(yī)藥大學抗震救災專題檔案收集的基本實踐，總結(jié)“先進館后鑒定”、指派專人重點收集、主動出擊多渠道收集、利用過程中及時補充等工作方法。檔案應(yīng)急管理研究正在從宏觀到微觀，從系統(tǒng)到專題，逐步加深、細化;研究內(nèi)容偏重于檔案安全管理和服務(wù)利用，對收集工作大多數(shù)點到為止。重大突發(fā)事件檔案收集研究尚處于對個體案例分析起步階段，缺乏全面的總結(jié)研究，以及有效的指導建議和策略，需進一步加強。

2??重大突發(fā)事件檔案收集面臨的困境

2.1??自身特征帶來的困境

2.1.1??地位模糊性，制約檔案部門收集職能發(fā)揮。常規(guī)環(huán)境下，檔案收集工作與中心工作無沖突地并行實施。而突發(fā)事件背景下，“救人是第一要務(wù)”，是絕對核心工作。此時，突發(fā)事件應(yīng)急對資源是以“獨占”形式存在，檔案收集工作無法被“兼容”，這與常態(tài)下二者關(guān)系稍有不同，使檔案部門難以精準地自我定位。在定位模糊狀態(tài)下，檔案部門更多傾向于以不作為方式應(yīng)對，嚴重制約了其職能發(fā)揮。如云南魯?shù)榈卣馂碾y發(fā)生后，社會和決策者的精力和關(guān)注點都在救人，若此時論及檔案收集工作似乎顯得不合時宜，該想法的產(chǎn)生與檔案收集工作定位模糊密切相關(guān)。

2.1.2??對象復雜性，增加檔案收集業(yè)務(wù)指導難度。從形成來看，突發(fā)事件檔案涉及7類自然災害、2類事故災難、2類公共衛(wèi)生事件、6類社會安全事件;從內(nèi)容來看，突發(fā)事件檔案真實記錄了事件發(fā)生現(xiàn)場、應(yīng)急處置、恢復與重建等情況;從載體來看，突發(fā)事件檔案有聲像檔案、實物檔案、文字圖表檔案等形式。加之各種不可預測的突發(fā)因素影響，檔案的復雜性特別突出，導致了收集工作的內(nèi)在規(guī)律難以把握，收集范圍、時間和方法具有實時性和動態(tài)性，需不斷分類明確，大大增加了業(yè)務(wù)指導的難度。

2.1.3??主體多元性，引起檔案多頭收集無人牽頭。重大突發(fā)事件應(yīng)對往往是多部門聯(lián)合實施的，主體多元性會對檔案管理利用產(chǎn)生深遠的不利影響。在“汶川地震”中，除政府組織機構(gòu)、軍隊和武警外，還有俄羅斯、日本等幾十個國際救援隊，志愿者20余萬人，數(shù)以萬計的醫(yī)務(wù)人員和保障人員等參與現(xiàn)場救援。重建過程中又有大量的人員和組織機構(gòu)參與其中。重大突發(fā)事件中，檔案工作無人牽頭，各自為政，檔案全宗處于分散狀態(tài)。

2.1.4??時間緊迫性，造成了大量珍貴檔案迅速流失。突發(fā)事件具有瞬時性，人們?nèi)菀紫萑朊y甚至是慌亂之中，難以有意識形成并主動收集記錄材料，造成檔案流失。此外，突發(fā)事件發(fā)生多是不可預測的，現(xiàn)場人員和應(yīng)急人員的集中具有偶然性和暫時性，各自恢復原有狀態(tài)，檔案處于離散狀態(tài)，收集完整難度很大。

2.2??外部環(huán)境帶來的困境

2.2.1??社會檔案意識薄弱，突發(fā)事件檔案收集重視程度不夠。突發(fā)事件環(huán)境下，社會和決策者的關(guān)注點均在應(yīng)急，檔案收集工作容易被人們忽略。常常出現(xiàn)決策者忽視檔案收集工作，未能將其納入應(yīng)急工作部署內(nèi)容，難以形成檔案收集合力，現(xiàn)場人員、參與應(yīng)急人員、災后恢復人員等檔案形成者無收集和移交意識，珍貴檔案流失;社會對檔案工作支持乏力，檔案部門開展收集工作處處受到牽制。

2.2.2??制度體系亟待完善，檔案收集工作法制保障不夠有力。重大突發(fā)事件檔案收集制度尚不夠完善，難以給收集工作提供強有力的制度保障?！稒n案法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中均未提及突發(fā)事件檔案收集問題，這讓檔案收集無法可依。為解決現(xiàn)實問題，國家檔案局于2003年和2008年分別發(fā)布了與文件材料收集歸檔工作相關(guān)的通知，但仍無法擺脫收集工作的困境。收集工作多是依靠檔案部門與應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)和關(guān)系，而非制度機制;即使有上文所提及制度，但滯后性嚴重，且局限于特殊事件或某個領(lǐng)域;有的通知、指示在檔案工作要求、方法甚至是原則方面存在不連續(xù)情況，讓操作人員無所適從，等等。制定更為全面的突發(fā)事件檔案收集的制度規(guī)定刻不容緩。

3??重大突發(fā)事件檔案收集困境的應(yīng)對策略

3.1??理順檔案收集與應(yīng)急處置的關(guān)系。檔案收集是檔案工作的起點和基礎(chǔ)環(huán)節(jié);應(yīng)急處置第一要務(wù)在于救人。事件使二者結(jié)合在一起，二者的關(guān)系問題表現(xiàn)為工作程序和程度問題。目前，檔案學界部分研究者在檔案收集上存在著盲目“自尊”或盲目“自卑”。盲目“自尊”容易導致過度拔高檔案收集工作地位，動輒從對歷史負責高度談起，引起他人反感;盲目“自卑”則容易導致過度看低檔案收集工作的作用，認為檔案收集是在干預中心工作。檔案收集與應(yīng)急處置的關(guān)系是可以動態(tài)調(diào)整的。常規(guī)環(huán)境下，檔案收集與應(yīng)急處置處于平行狀態(tài)，可以各行其道;而在重大突發(fā)事件的環(huán)境下，二者可能在人力、財力、物力以及時間空間等各方面資源上產(chǎn)生競爭。因此，堅持救人第一的前提，在有沖突情況下，收集工作必須讓位于救人，讓位于檔案的搶救保護和服務(wù)利用，成為中心工作的“附屬”，采取事后補救的辦法;在不沖突情況下，檔案部門要積極提出檔案收集規(guī)范和要求，主動爭取檔案收集所需資源，靠近一線收集檔案。

3.2??普及收集知識增強社會檔案意識。重大突發(fā)事件中，個人、社會群體和機構(gòu)組織等力量廣泛參與，普及檔案收集知識增強檔案意識既是服務(wù)現(xiàn)實的需要，也是檔案工作者的歷史擔當。一是普及對象要有針對性，重點突出領(lǐng)導干部、個人和社會組織機構(gòu)?！秶H檔案理事會2008年～2018年戰(zhàn)略方向》中明確“提高意識”的六個方面中有三個針對決策者。領(lǐng)導干部直接關(guān)系著決策部署，影響著檔案工作的地位。能否提高領(lǐng)導干部檔案意識，贏得工作上的支持，體現(xiàn)著檔案主管部門的工作水平。此外，個人和社會組織常是重大突發(fā)事件的參與者，在檔案部門到來之前，也需要充當檔案工作者。二是制定重大突發(fā)事件檔案收集指南，并廣而告之。2011年Christchurch地震發(fā)生后，新西蘭國家檔案館立即在網(wǎng)站上公布了《關(guān)于地震后搶救檔案和文件的指南》，這對發(fā)動社會力量參與檔案搶救和保護發(fā)揮了重要作用，這種做法是值得學習的。我國檔案部門應(yīng)該打破局限性思維，通過政府部門、民間組織的網(wǎng)站、報紙等多種媒體向社會普及檔案收集知識增強檔案意識。

3.3??構(gòu)建跨機構(gòu)檔案部門聯(lián)合收集機制。重大突發(fā)事件往往引起多個部門響應(yīng)，如“2002年～2011年期間發(fā)生的多部門聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)共計10718次，引發(fā)的各部門的響應(yīng)次數(shù)一共21907次”。部分地區(qū)如廣西南寧，通過建立聯(lián)合應(yīng)急機制，大大提升該市重大突發(fā)事件應(yīng)對能力。檔案收集工作也可以學習這種工作方式，以補充現(xiàn)有體制環(huán)境的缺陷。2013年有學者提出應(yīng)該建立面向社會突發(fā)事件的檔案工作應(yīng)急聯(lián)動機制，有效構(gòu)建檔案部門內(nèi)部各機構(gòu)之間、各層級之間、檔案部門與社會部門之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，協(xié)調(diào)處置各類社會突發(fā)事件的規(guī)范化運作;從而在面臨突發(fā)事件發(fā)生時，能迅速啟動應(yīng)急聯(lián)動的預案，充分整合各檔案部門的應(yīng)急資源，有效開展突發(fā)事件的檔案收集管理和服務(wù)工作。構(gòu)建不同機構(gòu)檔案部門間的聯(lián)合收集機制，第一要強化突發(fā)事件檔案收集中當?shù)貦n案主管部門的統(tǒng)籌主導地位，通過協(xié)議確定相互協(xié)作和支持的合作關(guān)系;第二要依托應(yīng)急聯(lián)動機制，加強與應(yīng)急中心、新聞媒體等部門的消息互通，做到遇有突發(fā)重大事件，檔案部門能夠“第一時間”主動出擊;第三要形成跨機構(gòu)檔案部門的合力，加強與應(yīng)急部門特別是臨時機構(gòu)關(guān)于檔案收集的協(xié)調(diào);第四要明確向個人征集檔案是聯(lián)合收集的重要補充形式，各部門均有義務(wù)接收個人捐贈和給予補償。

3.4??建立健全覆蓋全面的體系化收集制度?！胺堑洹逼陂g和“汶川地震”，國家檔案局發(fā)布了《關(guān)于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》和《關(guān)于做好抗震救災工作文件材料收集歸檔工作的通知》。制度規(guī)范發(fā)布后，地方各級政府相關(guān)部門紛紛響應(yīng)，檔案收集成效明顯。不難看出，制度對保障實踐工作的意義重大，越是高層的決策，影響范圍越廣、執(zhí)行力度越大;制度建設(shè)呈現(xiàn)由特殊事件向一般事件拓展的趨勢。展望未來，重大突發(fā)事件檔案收集制度建設(shè)必將實現(xiàn)國家層面的體系化。一是推動《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中檔案相關(guān)條款的補充，強化“依法收檔”。檔案是重大突發(fā)事件發(fā)生、應(yīng)急和善后各環(huán)節(jié)的真實記錄和重要資源，是應(yīng)對工作的組成部分。二是突出體系化特點。要結(jié)合檔案復雜性特點，根據(jù)突發(fā)事件的領(lǐng)域、特點，建立國家各級縱向深入、事件分類橫向展開的收集制度體系。三是體現(xiàn)覆蓋全面的特點。制度除了明確常規(guī)性內(nèi)容，如收集工作的地位和作用、組織機構(gòu)的職責和權(quán)力、公民收集檔案的義務(wù)、收集范圍和移交辦法，等等，還要明確收集的時序問題、臨時機構(gòu)檔案收集問題、個人檔案征集問題、檔案的分布式保管問題。

3.5??加強應(yīng)急環(huán)境下檔案收集能力建設(shè)。應(yīng)急能力建設(shè)的途徑主要有：一是加強突發(fā)事件檔案收集工作研究。通過專題研討會等形式，促進本區(qū)域、本系統(tǒng)內(nèi)突發(fā)事件檔案收集工作研究，形成一批有現(xiàn)實指導意義的成果。二是加強應(yīng)急環(huán)境下檔案收集工作預案制訂和演練。要結(jié)合自身實際和假想背景制訂預案，明確組織機構(gòu)、人員職責、收集范圍、收集時序、收集方法等內(nèi)容，并及時更新和完善;要以預案為藍本加強場景演練，突出檔案工作人員的現(xiàn)場收集和指導能力，及時做好總結(jié)。通過演練使檔案工作人員熟悉重大突發(fā)事件檔案收集范圍、時序和程序，訓練良好心理素質(zhì)，鍛煉現(xiàn)場指導、溝通和征集能力。三是加強檔案聯(lián)合收集能力建設(shè)探索。檔案聯(lián)合收集尚處于原始階段，應(yīng)急能力的衡量標準、建設(shè)內(nèi)容、訓練方法、組織協(xié)調(diào)等很多方面都需要進行深入研究。

（作者單位：范敏，成都軍區(qū)檔案館;冉朝陽，解放軍61705部隊檔案館;宋慧蓉，河南省檔案局?????來稿日期：2015-04-07）