符玉宇

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。提升公共服務(wù)的均等化水平已成為我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)內(nèi)容。然而，我國(guó)公共服務(wù)均等化水平的總體狀況仍然較差，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要以及公眾的生活需求?，F(xiàn)階段我國(guó)在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面仍面臨諸多困境，來(lái)自不同領(lǐng)域的瓶頸和障礙亟待突破。

一、公共服務(wù)均等化相關(guān)理論

在對(duì)我國(guó)公共服務(wù)均等化展開論述之前，我們需要了解與之相關(guān)的理論，包括基本概念和均等化的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（一）相關(guān)概念

分析公共服務(wù)均等化這一命題需要明晰幾組概念。一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共產(chǎn)品的內(nèi)容更加廣泛，它既包括有形的公共產(chǎn)品，也包括無(wú)形的公共產(chǎn)品，也就是公共服務(wù)。公共服務(wù)則是指“公共部門基于社會(huì)公共設(shè)施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務(wù)”，屬于公共物品的范疇。二是基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是指與公眾切身利益密切相關(guān)的最具基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等。而除了基本公共服務(wù)以外的項(xiàng)目，如國(guó)防、外交等，則屬于一般公共服務(wù)。三是均等化與公共服務(wù)的均等化。一般認(rèn)為，均等化包括過(guò)程的均等化和結(jié)果的均等化。與之相對(duì)應(yīng)，公共服務(wù)的均等化也包括了公共服務(wù)過(guò)程的均等化，即普遍擁有享受均等化公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以及公共服務(wù)結(jié)果的均等化，即能夠切實(shí)享受到水平接近、標(biāo)準(zhǔn)大致相同的公共服務(wù)。

（二）均等化標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)主要有三種類型。一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即公眾均能夠平等地享受到最低限度的基本公共服務(wù)；對(duì)基本公共服務(wù)的享受在公眾當(dāng)中具有普遍性。二是平均標(biāo)準(zhǔn)，即政府所提供的公共服務(wù)在確保均等化的同時(shí)，在水平上還應(yīng)達(dá)到中等程度。三是相等標(biāo)準(zhǔn)，即政府向公眾所提供的公共服務(wù)在內(nèi)容和水平上應(yīng)完全相等，這也是最高程度的均等化。按照上述標(biāo)準(zhǔn)劃分，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行考慮，實(shí)現(xiàn)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)均等化應(yīng)是我國(guó)現(xiàn)階段需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，在未來(lái)則應(yīng)努力接近平均水平的公共服務(wù)均等化。

二、我國(guó)公共服務(wù)均等化的困境

促進(jìn)公共服務(wù)的均等化是我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理能力，以及全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。如何做強(qiáng)公共服務(wù)的供給、提升公共服務(wù)的均等化水平已成為事關(guān)我國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)全局性、基礎(chǔ)性的重要問(wèn)題，需要重點(diǎn)考慮。

盡管近年來(lái)我國(guó)公共服務(wù)的供給以及均等化水平得到了一定提升，并取得了相應(yīng)的成就，但從整體上看，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)均等化仍然面臨諸多困境。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)領(lǐng)域：

（一）政治領(lǐng)域

政治領(lǐng)域的約束主要包括兩個(gè)方面。一是法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)行法律法規(guī)當(dāng)中缺少對(duì)公共服務(wù)均等化的明確規(guī)定。提供相對(duì)均等的公共服務(wù)是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要職責(zé)，但無(wú)論是在憲法還是其他法律法規(guī)當(dāng)中，我們都沒有對(duì)政府的這一職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定。此外，關(guān)于公共服務(wù)均等化的具體標(biāo)準(zhǔn)、獲取服務(wù)資源的方式和途徑、提供公共服務(wù)過(guò)程中的利益調(diào)節(jié)以及權(quán)益保障機(jī)制等內(nèi)容在相關(guān)成文法規(guī)條例當(dāng)中都缺乏具體的闡述。二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)管理水平差距。管理水平的差距是客觀存在的；差距的形成源于地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)水平、教育水平、地理區(qū)位等要素的差距；管理水平差距的存在又使得地區(qū)、城鄉(xiāng)間的不同政府機(jī)構(gòu)即使掌握大致相同的服務(wù)資源，所提供的基本公共服務(wù)也存在差距，而在實(shí)際當(dāng)中面對(duì)服務(wù)資源的差異則會(huì)進(jìn)一步加劇服務(wù)供給的不均等。

（二）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的約束也包括兩個(gè)方面。一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然有限。盡管我國(guó)在2010年正式成為了全球第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于美國(guó)，2014年GDP總額更是達(dá)到了636462.7億元，但在龐大的人口基數(shù)面前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然十分有限，難以滿足公共服務(wù)均等化的需要。世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)人均GDP世界排名85名，為6807.40美元，只占到了美國(guó)人均GDP的12.83%，日本的17.62%。不難看出，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍有較大差距。這種差距會(huì)在一定程度上影響公共服務(wù)的均等化。二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。以2014年的年GDP總額為例，上海當(dāng)年的GDP總額達(dá)到了23560.94億元，而甘肅為6835.27億元，寧夏僅為2752.10億元，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)狀況差距懸殊。而從表1當(dāng)中城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入的對(duì)比以及家庭恩格爾系數(shù)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同表現(xiàn)亦足以說(shuō)明我國(guó)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。地區(qū)間和城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距客觀上會(huì)阻礙我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的均等化。

表1 成鄉(xiāng)居民人均收入狀況對(duì)比表 單位：元、%

（三）社會(huì)領(lǐng)域

社會(huì)領(lǐng)域?qū)卜?wù)均等化的約束主要來(lái)自戶籍、收入狀況等差異引起的公民社會(huì)身份的不同，以及在提供公共服務(wù)當(dāng)中對(duì)社會(huì)力量的使用不夠充分。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及傳統(tǒng)的戶籍制度安排下，城鄉(xiāng)之間的戶籍差異以及附著在戶籍之上各種權(quán)利造成了城鄉(xiāng)居民之間在公共服務(wù)的享有上難以實(shí)現(xiàn)均等；而對(duì)于同樣擁有城市戶籍的不同地區(qū)的居民，也可能因?yàn)槌鞘械乩韰^(qū)位和發(fā)展水平的不同而難以享受到均等的公共服務(wù)。此外，由于收入狀況、社會(huì)地位等條件的差異，不同群體在話語(yǔ)權(quán)方面也有大有小，具備較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)的群體往往能夠在公共服務(wù)的配置當(dāng)中占據(jù)先機(jī)，從而享受到更多的公共服務(wù)，使公共服務(wù)在群體之間分配不均。當(dāng)前，我國(guó)公共服務(wù)的供給主要由政府負(fù)責(zé)，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等社會(huì)力量的參與范圍和參與力度仍然有限，來(lái)自社會(huì)的資源和力量沒有得到充分利用，限制了公共服務(wù)供給效率和均等化水平的提升。

三、推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的路徑建議

針對(duì)上述困境，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)的均等化可采取以下路徑建議。

（一）大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

公共服務(wù)的供給是均等化的前提。公共服務(wù)的供給需要成本，無(wú)論是政府還是其他主體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給乃至均等化都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障。充足的經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)疑是加強(qiáng)公共服務(wù)的供給，提升公共服務(wù)均等化水平的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。只有“經(jīng)濟(jì)蛋糕”越大，公共服務(wù)的“蛋糕”才會(huì)越大，均等化配置的基礎(chǔ)條件才會(huì)更好。正如前文所述，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然在整體層面已有了顯著的提升，但在個(gè)體層面仍與其他國(guó)家存在較大的差距。因此，在當(dāng)前乃至未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我們還需要繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，做大“經(jīng)濟(jì)蛋糕”，充實(shí)公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）完善體制機(jī)制

體制方面，首先，應(yīng)完善財(cái)政制度。明確中央和地方政府以及地方政府之間在公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政制度；完善轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支出真正起到促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用。其次，應(yīng)改革戶籍制度。適當(dāng)放寬戶口遷移政策和落戶條件，保障城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)及子女教育等方面享受相近的待遇。再次，要健全法律體系。嘗試在憲法中明確公民享有均等化公共服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)構(gòu)筑系統(tǒng)化的公共服務(wù)均等化相關(guān)法律體系，并制定相應(yīng)的具體操作細(xì)則和規(guī)范。機(jī)制方面，首先，應(yīng)構(gòu)建公共服務(wù)需求發(fā)展機(jī)制。通過(guò)搭建信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善重大事項(xiàng)公示及聽證制度，充分發(fā)掘民意、傾聽民聲，反映公眾需求。其次，應(yīng)建立公共服務(wù)均等化績(jī)效考核和監(jiān)督機(jī)制。引導(dǎo)各方共同參與公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)估與監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，并確?？?jī)效評(píng)估結(jié)果能夠及時(shí)向上級(jí)、平級(jí)、下級(jí)及民眾反饋。

（三）社會(huì)力量參與

在推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，還應(yīng)重視對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等社會(huì)力量的吸收和利用。在企業(yè)參與方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，注重企業(yè)自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，運(yùn)用好企業(yè)在長(zhǎng)期參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成的高效管理方式以及專業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)。在社會(huì)組織參與方面，要突出社會(huì)組織專業(yè)化程度高、富有靈活性、與群眾接觸密切等特點(diǎn)，通過(guò)完善社會(huì)組織的培育、孵化等相關(guān)機(jī)制，健全政府購(gòu)買服務(wù)體系，通過(guò)政策優(yōu)惠給予社會(huì)組織充分的扶持并釋放其參與空間，最大限度發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給以及均等化水平提升中的“補(bǔ)缺”作用。在公眾參與方面，應(yīng)積極完善志愿服務(wù)和慈善捐助體系，在激發(fā)公眾參與熱情的同時(shí)，確保資源得到有效利用；此外，還要加強(qiáng)公眾對(duì)公共服務(wù)均等化的評(píng)估和監(jiān)督，提升公共服務(wù)均等化供給的針對(duì)性和有效性。

（四）分步循序推進(jìn)

在推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，短期甚至是中期完全實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是十分困難的。這需要認(rèn)識(shí)統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)、制度調(diào)整以及財(cái)力保障的全面準(zhǔn)備和條件，因此是一個(gè)較長(zhǎng)的漸進(jìn)性歷史過(guò)程。因此，我們可以嘗試采用逐步實(shí)現(xiàn)的方式來(lái)達(dá)成公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，先努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，然后再力求實(shí)現(xiàn)其他公共服務(wù)的均等化。在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化當(dāng)中還要進(jìn)一步排布先后次序，應(yīng)首先解決與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)均等化，其次再實(shí)現(xiàn)其他基本公共服務(wù)的均等化。

[1]郭小聰，劉述良.中國(guó)基本公共服務(wù)均等化:困境與出路[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010,（5）:150-158.