一、研究的背景

我國(guó)稅制改革以來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題一直是政府和專家學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)，各個(gè)領(lǐng)域的研究和創(chuàng)新層出不窮。城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨之而來(lái)的是地方財(cái)政增速加快，是治污減排任務(wù)凸顯，而其資金投入則是最大的制約瓶頸，也是地方財(cái)政難以應(yīng)對(duì)的實(shí)際負(fù)擔(dān)。發(fā)行地方政府債券可以緩解地方政府的資金短缺，已日益成為地方政府的主要籌資方式之一。

地方政府發(fā)債工作開(kāi)始之初，我國(guó)法律明確規(guī)定，地方政府沒(méi)有發(fā)債權(quán)，但在實(shí)際工作中，各級(jí)地方政府因?yàn)樨?cái)政資金的限制，只有在財(cái)政平衡和資金需求缺口上想盡辦法，或多或少存在一些舉債行為。隨后，地方政府債券先采取中央代發(fā)，再試點(diǎn)發(fā)行，最后視情況逐步放松管控的原則，逐步放寬了地方政府發(fā)行債券的融資管控。2009年國(guó)務(wù)院頒布《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，這個(gè)《辦法》成為中央政府開(kāi)展地方政府債券發(fā)行工作，指導(dǎo)地方開(kāi)展地方債券發(fā)行的重要指導(dǎo)措施，該《辦法》的頒布也成為財(cái)政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券的開(kāi)端。2011年10月20日《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》正式頒布，我國(guó)開(kāi)始嘗試試點(diǎn)由地方政府自行發(fā)債?！掇k法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，滬、浙、粵、深作為首批試點(diǎn)省（市），開(kāi)始進(jìn)行地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)工作。至此，我國(guó)政府債券的發(fā)行才算真正拉開(kāi)了序幕。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，指出，2014年滬、浙、粵、深、蘇、魯、京、贛、寧、青這十個(gè)省（市）試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。2015年第一季度已近尾聲，十省市的地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作皆于上年順利完成，為新一年的政府債券工作打下了良好的基礎(chǔ)。這一試點(diǎn)的平穩(wěn)推進(jìn)將對(duì)政府債券的發(fā)行帶來(lái)新的變化，必將有力推動(dòng)地方債市場(chǎng)的良性健康發(fā)展。

二、相關(guān)概念和理論說(shuō)明

（一）地方政府債券、國(guó)債與企業(yè)債券的區(qū)別

如表1所示，地方政府債券不同于國(guó)債、企業(yè)債券，三者在很多方面存在著根本性的差異，如發(fā)行主體、發(fā)行方式、監(jiān)管方式及資金的使用方向上均完全不同。這些差異形成了地方政府債券獨(dú)有的特點(diǎn)，也有其特定的影響因素。這就需要針對(duì)地方政府債券的特點(diǎn)，針對(duì)性的研究出與其相適應(yīng)的方法，來(lái)指導(dǎo)地方政府債券的發(fā)行和管理工作。

（二）發(fā)行地方政府債券的理論依據(jù)

1. 政府職能劃分理論

政府職能指的是政府在國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中，某一特定時(shí)期，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的實(shí)際需要所發(fā)揮的功能和作用。按照政府所管轄的行政區(qū)域的不同，政府職能包括中央政府專有職能、地方政府專有職能和中央政府與地方政府共享職能。

政府職能的這一劃分，強(qiáng)調(diào)了中央政府的宏觀調(diào)控功能，也使得地方政府對(duì)其所轄行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控功能的缺失。這就必然會(huì)造成地方政府想建設(shè)、想投資、想籌資，但卻沒(méi)有完全財(cái)權(quán)的矛盾。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐進(jìn)一步加快，地方政府的資金缺口和對(duì)籌資的需求日益增大，地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券籌資便成為一種必然趨勢(shì)。

2. 公共產(chǎn)品理論

按照公共財(cái)政理論，根據(jù)受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可以分為國(guó)家性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，需要與其他產(chǎn)品一起，分享消費(fèi)的收益，而一旦變換了地理區(qū)域，地方性公共產(chǎn)品就具有排他性，失去了它的作用。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍在本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益往往被限制在一定的地理區(qū)域之內(nèi)，它可以滿足本地居民的需求，并由本地居民負(fù)擔(dān)它的成本。對(duì)于地方純公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)從公共收入中支取資金，比如從稅收收入中來(lái)提供資金；地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該由地方政府債券資金、地方政府國(guó)有資本投資。公共產(chǎn)品理論，特別是國(guó)家公共產(chǎn)品、地方公共物品理論對(duì)公共物品的劃分，進(jìn)一步明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在中央和地方提供公共產(chǎn)品的范圍提供了理論依據(jù)，而且對(duì)為地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能而提高地方政府使用的配置經(jīng)濟(jì)屬性的資金，即地方政府債券收入提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也提供了理論依據(jù)。地方政府自行舉債可以在地方政府遇到臨時(shí)性財(cái)政困難時(shí)，彌補(bǔ)準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供資金的不足。

表1 地方政府債券、國(guó)債與企業(yè)債券的區(qū)別

3. 財(cái)政分權(quán)理論

按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的責(zé)任表現(xiàn)在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、統(tǒng)籌資源配置、進(jìn)行收入分配三個(gè)方面。政府可以通過(guò)提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來(lái)履行其職責(zé)。但是在我國(guó)這種多級(jí)政府體系中，由于中央政府和各級(jí)地方政府之間具體分權(quán)又存在很多差異，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的受益范圍又局限于地理空間，這種需求差異會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府，尤其是中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)沖突。為了協(xié)調(diào)好這種沖突，中央政府常常在財(cái)政體制上實(shí)行分權(quán)，中央會(huì)賦予地方政府一定的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)，鼓勵(lì)地方政府行使其責(zé)任。

三、山東省地方政府債券發(fā)行現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）我國(guó)地方政府債券發(fā)行現(xiàn)狀

2009年，財(cái)政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券2000億元，期限為3年。2010年仍有財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券2000億元，期限為3年和5年。2011年代發(fā)總量仍為2000億元，期限分別為3年和5年。同時(shí)，滬、浙、粵、深4?。ㄊ校┇@批試點(diǎn)自主發(fā)行，期限分別為3年和5年。2012年，財(cái)政部繼續(xù)代理地方政府發(fā)行政府債券2500億元，期限分別為3年、5年和7年。2013年，財(cái)政部代理發(fā)行規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，增至3500億元，期限分別為3年、5年和7年。

圖1 2009-2013年我國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模

表2 2009-2014年我國(guó)地方政府債券發(fā)行情況

（二）山東省地方政府債券發(fā)展現(xiàn)狀

圖3所示為山東省地方政府2009-2014年的發(fā)債規(guī)模情況。2009年，山東省地方政府債券由財(cái)政部代理發(fā)行70億元，發(fā)行期限為3年。2010年，由財(cái)政部代理發(fā)行69億元，發(fā)行期限為3年和5年。2011年由財(cái)政部代理發(fā)行62億元，發(fā)行期限為3年和5年。2012年繼續(xù)由財(cái)政部代理發(fā)行79億元，發(fā)行期限為3年和5年。2013年山東省試點(diǎn)自行發(fā)債112億元，發(fā)行期限為5年和7年。2014年山東省試點(diǎn)自發(fā)自還137億元，發(fā)行期限為5年、7年和10年。

圖2 2009-2013年我國(guó)財(cái)政收支差額圖

圖3 2009-2014年山東省地方政府發(fā)債規(guī)模

如表3所示，山東省地方政府債券自2009年至2014年在政府債券的發(fā)行量和發(fā)行的種類(lèi)上都在不斷豐富。在發(fā)行初期只有3年期的政府債券，隨后出現(xiàn)5年期的政府債券，2013年山東省作為首批獲準(zhǔn)試點(diǎn)自行發(fā)債的省份，首次出現(xiàn)7年期的政府債券。2014年作為試點(diǎn)自發(fā)自還10?。ㄊ校┲?，山東省地方政府債券首次出現(xiàn)10年期政府債券。地方政府債券的發(fā)行利率總體來(lái)看，也是穩(wěn)中有升。

總體上看，山東省地方政府債券的發(fā)行工作呈現(xiàn)一個(gè)穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。地方政府債券在一定程度上緩解了地方財(cái)政緊張的局面。圖4反映的是自2009年至2013年間，山東省地方財(cái)政收支差額的情況。

圖4 2009-2013年山東省財(cái)政收支差額情況

（三）山東省地方政府債券發(fā)行中存在的問(wèn)題

我國(guó)地方政府債券普遍存在的問(wèn)題，山東省基本都有體現(xiàn)。由于地方政府債券是基于不同行政區(qū)域的需求而發(fā)行，這就決定了山東省地方政府債券還具有特殊性，山東省的地方政府債券市場(chǎng)存在著如下幾個(gè)特殊的問(wèn)題：

表3 2009-2014年山東省地方政府債券發(fā)行情況

1. 發(fā)行的地方性法律法規(guī)不足

山東省2014年試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，但是自發(fā)自還試點(diǎn)也是在中央的統(tǒng)一控制下進(jìn)行。我國(guó)地方政府債券的相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)和限定中央的地方政府債券總體計(jì)劃，山東省的發(fā)行則需要在中央框架下，按照相關(guān)的地方性法律法規(guī)進(jìn)行。這些都是地方政府債券發(fā)行的硬性約束，是必須要遵守的法律規(guī)定。

目前，山東省并未出臺(tái)地方性法律法規(guī)或管理辦法來(lái)管理地方政府債券的發(fā)行。山東每年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模都在穩(wěn)步增長(zhǎng)，規(guī)模擴(kuò)大必然帶來(lái)一系列問(wèn)題。而作為發(fā)債規(guī)模連續(xù)四年居全國(guó)首位的四川省，早在2012年4月份，便印發(fā)了《四川省地方政府債券管理辦法》，從預(yù)算管理、額度管理、項(xiàng)目管理、撥付管理、還本付息以及監(jiān)督考評(píng)等方面，對(duì)地方政府債券舉借轉(zhuǎn)貸、安排使用、籌資償還等環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定。山東省也迫切需要針對(duì)本省省情和地方政府債券的發(fā)行情況，制定這樣一套管理辦法。

2. 發(fā)行方式不夠合理

發(fā)行方式包括發(fā)行的具體方法、期限結(jié)構(gòu)、發(fā)行成本等。發(fā)行的具體方法或多或少會(huì)影響發(fā)行成本，影響發(fā)行的時(shí)間和效率。比如山東省地方政府債券常用的承銷(xiāo)法，是發(fā)行方法里最簡(jiǎn)單的，但耗時(shí)也較長(zhǎng)，需要提供更多的利率，投資者的承銷(xiāo)費(fèi)用也較高，發(fā)行者和投資者要付出的成本也就相應(yīng)地被抬高了。期限結(jié)構(gòu)對(duì)發(fā)行的影響，主要表現(xiàn)在債券的發(fā)行期限越長(zhǎng)，則其要求的收益率會(huì)越高。山東省地方政府債券是為了發(fā)展公共事業(yè)和公用設(shè)施等，兼具補(bǔ)貼財(cái)政和一部分金融功能，搭配合理的債券期限結(jié)構(gòu)可以將地方政府債券的社會(huì)效益更大地體現(xiàn)出來(lái)。

從山東省地方政府債券的發(fā)行情況不難看出，其期限結(jié)構(gòu)幾乎全部為中期債券，中期債券的上限為10年期，2014年才首次發(fā)行，期限10年以上的基本為零。發(fā)行方法的選擇和成本受整體影響較大，但期限結(jié)構(gòu)上，確實(shí)明顯缺少長(zhǎng)期債券的分量。發(fā)行成本由利息成本和相關(guān)發(fā)行費(fèi)用兩部分組成，其中，費(fèi)用通常包括印刷費(fèi)、推銷(xiāo)費(fèi)、發(fā)行費(fèi)及兌付費(fèi)四部分。山東省地方政府債券的發(fā)行成本自建立招標(biāo)機(jī)制以來(lái)一直處于下降狀態(tài)，但是發(fā)行費(fèi)率仍然較高。

3. 利率偏低

《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)地方政府債券的發(fā)行利率應(yīng)當(dāng)以同期限國(guó)債的發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)。由于這一規(guī)定，地方政府債券的發(fā)行利率必然會(huì)接近同期國(guó)債利率，而體現(xiàn)不出地方政府債券受地區(qū)差異、政府信用水平及籌資項(xiàng)目差異等對(duì)發(fā)行利率的決定性的影響，從而使地方政府債券的發(fā)行利率與市場(chǎng)化要求相悖。

2014年山東省發(fā)行137億元地方政府債券。其中5年期、7年期和10年期利率分別為3.75%，3.88%和3.93%，比同期國(guó)債收益率均低約20個(gè)基點(diǎn)。對(duì)于金融產(chǎn)品，一般來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)與收益成正比，地方政府債券的信用級(jí)別應(yīng)該比國(guó)債信用級(jí)別低，其利率應(yīng)當(dāng)比國(guó)債高一些才合適。

四、山東省地方政府債券發(fā)行的對(duì)策建議

我國(guó)地方政府債券相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，山東省發(fā)行地方政府債券應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場(chǎng)化的要求，其發(fā)債規(guī)模、發(fā)行期限及債券到期還本付息等，都需要政府充分考慮自身的償債能力并遵循市場(chǎng)化原則。具體可從以下幾個(gè)方面改進(jìn)：

（一）發(fā)行期限要具有匹配性

由于地方政府債券所募集的資金主要用于社會(huì)公用事業(yè)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目的建設(shè)周期往往都比較長(zhǎng)，這就造成了項(xiàng)目所使用資金的回籠周期較長(zhǎng)，因此地方政府債券的發(fā)行期限應(yīng)以中長(zhǎng)期限為宜。

從山東省政府債券自2009年至2014年的發(fā)行期限上看，初期以3年期和5年期為主，2014年才出現(xiàn)了10年期的中期債券，這個(gè)特點(diǎn)與我國(guó)政府債券總體特點(diǎn)相符，即中期債券比重偏高，長(zhǎng)期債券明顯不足，期限結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，呈現(xiàn)出“中間多、兩邊少”的格局。

2012年地方政府發(fā)債前，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一要求，當(dāng)年發(fā)行政府債券的資金首先要留足用以償還以前年度到期債務(wù)本金，而后，所籌資金應(yīng)當(dāng)按照中央的統(tǒng)一安排，用于經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目和其他公益項(xiàng)目保護(hù)。根據(jù)《地方政府債券預(yù)算管理辦法》和財(cái)政部有關(guān)要求，2013年山東省省級(jí)留用的債券資金，主要用于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和農(nóng)村危房改造的獎(jiǎng)補(bǔ)支出。2014年在債券資金使用安排上，要加大對(duì)保障改善民生和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持力度，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項(xiàng)目支出。三年連續(xù)性的強(qiáng)調(diào)債券資金投向到保障性住房建設(shè)和安居工程，而這些工程本身，遍及全省各個(gè)城市的各個(gè)角落，工程開(kāi)始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間不同，工期長(zhǎng)短不同，改造難度也不同，必然使得每項(xiàng)工程所使用資金的期限不同。

因此，本文認(rèn)為，山東省已經(jīng)積累了發(fā)行中期債券的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)幾年的市場(chǎng)運(yùn)行，也必然做好了逐步過(guò)渡到長(zhǎng)期債券的準(zhǔn)備。山東省地方政府債券的發(fā)行期限設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與其項(xiàng)目的資金使用期限及項(xiàng)目收益期相匹配，在此基礎(chǔ)上，再綜合考慮投資者偏好、籌資成本等情況，適當(dāng)?shù)脑黾娱L(zhǎng)期債券的比重，逐漸調(diào)整為以中長(zhǎng)期為主，以適應(yīng)資金投向的長(zhǎng)期資本性支出性質(zhì)。這樣不僅可以有計(jì)劃地在項(xiàng)目期限內(nèi)安排財(cái)政預(yù)算，將償債期盡量安排在項(xiàng)目的收益期，提高償債能力，保障順利地還本付息，還可以將投資成本、發(fā)行成本等在合理期限內(nèi)攤銷(xiāo)，提高資金的效率。

（二）控制好發(fā)債規(guī)模

地方政府的發(fā)債規(guī)模應(yīng)該充分考慮資金需求、政府的償債能力及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等情況。相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)明確規(guī)定與債務(wù)規(guī)模相關(guān)的財(cái)政指標(biāo)，包括地方債務(wù)依存度（債券發(fā)行量和財(cái)政支出的比例），地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，地方債務(wù)償還率（收支與年度GDP年債率），財(cái)政分配比例（年度GDP與年度發(fā)行債券比）和國(guó)家債務(wù)率（公共債務(wù)比率和人均存款）。

債務(wù)規(guī)模應(yīng)根據(jù)每個(gè)地方的具體情況，充分考慮地方政府的需求，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和償債能力，在范圍內(nèi)償還債務(wù)規(guī)?？刂?，以免出現(xiàn)因超出可償還能力發(fā)債而導(dǎo)致地方政府陷入償債困境的現(xiàn)象。地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合資金需求計(jì)劃及自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和償債能力，將規(guī)?？刂圃趦攤秶鷥?nèi)。并引入獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)發(fā)行者的償債能力及償債意愿進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公布。債券存續(xù)期間，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)評(píng)估對(duì)償債能力影響較大的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)估情況，對(duì)債券涉及的各方都起到一定的風(fēng)險(xiǎn)警示作用。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，提高抵御各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的能力

1. 降低地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)

地方政府應(yīng)當(dāng)在維持正常財(cái)政預(yù)算平衡的前提下，保障自身的償債能力。這就要求發(fā)債的地方政府將償債資金用于資本性支出，避免“赤字債”。假設(shè)地方政府將資金用于經(jīng)常性支出了，就等同于把償債的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到了納稅人身上，因?yàn)檎膬攤Y金主要源于稅收收入。這也違背了地方政府債券的預(yù)期作用，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)公用設(shè)施和公益性事業(yè)的資金支持了。

山東是一個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)總量大，發(fā)展質(zhì)量好，發(fā)展的潛力也大。另外，山東因?yàn)槠涞乩韰^(qū)位優(yōu)勢(shì)和優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在投資項(xiàng)目的選擇上、投資資源的配置方面，都具有很大的優(yōu)勢(shì)?？v觀近幾年山東發(fā)行的地方政府債券，均涉及到服務(wù)地方公用事業(yè)建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩大方面，是比較全面了。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)債券所籌資金的使用范圍和使用項(xiàng)目上，山東省可以做進(jìn)一步的延伸，可以向下延伸，接續(xù)之前的建設(shè)成果鞏固下去，在債券所籌資金的使用上取得更大的效益。

2. 降低地方政府債券的償債風(fēng)險(xiǎn)

通常，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決方案有三個(gè)基本途徑：債務(wù)展期，以舊換新和債務(wù)重組。建立償債基金可以簡(jiǎn)單地理解為開(kāi)設(shè)專戶存放?？睿礊閮攤?，專門(mén)用于償還地方政府債券本金。也可以以市場(chǎng)為主，引入民間資本，使民間資本也參與到政府的公益性事業(yè)和公共事業(yè)當(dāng)中來(lái)。就山東省而言，雖然政府償債能力大多有保障，但對(duì)個(gè)別施工復(fù)雜、情況特殊的建設(shè)項(xiàng)目，也可以嘗試設(shè)立專門(mén)的資金專戶，定期向該賬戶劃入資金，化零為整，最后，債務(wù)服務(wù)，降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，財(cái)政資金的合理安排，提高資金使用效率。

3. 降低地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)

第一，要強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)的作用。財(cái)政部早在2013年7月份開(kāi)始逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，首要考慮的是地方政府財(cái)政狀況公開(kāi)透明的程度，而現(xiàn)行體制下，地方政府公開(kāi)完整詳細(xì)的財(cái)政數(shù)據(jù)存在一定難度，而已公開(kāi)的公共財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，也僅僅是一些無(wú)關(guān)緊要的基本數(shù)據(jù)。而且地方政府信用評(píng)級(jí)也不是一年數(shù)據(jù)就能得出的，需要長(zhǎng)期的持續(xù)性數(shù)據(jù)。山東省近幾年越來(lái)越強(qiáng)調(diào)財(cái)政狀況的透明，不僅政府部門(mén)的預(yù)算公開(kāi)、決算公開(kāi)，甚至政府采購(gòu)信息也在2015年4月后逐步的嘗試公開(kāi)。

第二，要強(qiáng)調(diào)信息披露的重要性。地方政府做到財(cái)政透明，編制和公開(kāi)資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)范財(cái)政、披露項(xiàng)目的相關(guān)信息，就可以公平地去資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。地方政府融資的成功，這些方面必須首先做好，因?yàn)樗鼈儠?huì)影響投資者購(gòu)買(mǎi)債券的決定，對(duì)于當(dāng)?shù)卣@可以說(shuō)是一個(gè)積極的激勵(lì)。誰(shuí)做的規(guī)范，就更可能向資本市場(chǎng)融更多資金。投資者還將確定投資項(xiàng)目的質(zhì)量，一些沒(méi)有投資項(xiàng)目的效益將難以融資，這是市場(chǎng)約束。

山東省自2009年發(fā)行地方政府債券以來(lái)，每年省財(cái)政廳在人大會(huì)上都會(huì)匯報(bào)山東省政府債券的發(fā)行和分配情況，這一點(diǎn)應(yīng)該在今后更好地持續(xù)下去，可以將披露信息更加細(xì)化，比如披露每期發(fā)行及償債情況，將信息披露做的更加透明和細(xì)化。

（四）建立和完善監(jiān)管體系

我國(guó)由于財(cái)政分權(quán)及具體國(guó)情的不同，對(duì)地方政府債券的監(jiān)管應(yīng)包括中央政府、地方人大、審計(jì)部門(mén)及社會(huì)監(jiān)督，形成從上到下、從左至右的全面監(jiān)管體系。由中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)的監(jiān)管，避免地方發(fā)債規(guī)模失控。由地方人大形式對(duì)地方政府債券發(fā)債具體事項(xiàng)的審查和監(jiān)督權(quán)。由審計(jì)部門(mén)對(duì)地方政府債券的發(fā)債全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督。還應(yīng)包括社會(huì)監(jiān)督，以擴(kuò)大監(jiān)管體系的“面”。

1. 建立市場(chǎng)約束與行政控制相結(jié)合的管理體制

從我國(guó)國(guó)情及債券市場(chǎng)整體發(fā)展情況看，我國(guó)目前不適合也不可能完全采用市場(chǎng)約束的體制來(lái)管理地方政府債券。目前，自行發(fā)債和自發(fā)自還的試點(diǎn)?。ㄊ校┙K究占比重較小，依然需要由中央政府統(tǒng)一管理各地地方政府債券的發(fā)行行為。因此，可以采取中央掌握全盤(pán)，地方政府自主發(fā)債須經(jīng)上級(jí)政府和同級(jí)人大審批方可執(zhí)行的方式。在這種方式中，中央執(zhí)行控制，將限制地方政府發(fā)行的債券在法律的框架內(nèi)；地方政府將發(fā)行行為引入市場(chǎng)，市場(chǎng)約束和行政控制相結(jié)合，是符合我國(guó)國(guó)情的。

山東省自2014年作為自發(fā)自還的試點(diǎn)?。ㄊ校┲?，依然在中央政府的統(tǒng)籌控制下，適當(dāng)運(yùn)用資本市場(chǎng)的手段對(duì)山東省的地方政府債券的發(fā)行行為進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)山東省政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，用市場(chǎng)的約束來(lái)規(guī)范政府發(fā)債的行為。

2. 設(shè)置層級(jí)完整的地方政府債券管理機(jī)構(gòu)

國(guó)家應(yīng)設(shè)立全國(guó)性的地方政府債券管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定全國(guó)性的法律法規(guī)，統(tǒng)籌安排全國(guó)的發(fā)債規(guī)模等全局性工作。地方各級(jí)政府部門(mén)也應(yīng)設(shè)置對(duì)口管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府債券的具體工作，隨時(shí)保持與中央管理機(jī)構(gòu)的一致。

山東省在省財(cái)政廳設(shè)有政府性債務(wù)的專門(mén)處室，對(duì)于政府債券則沒(méi)有獨(dú)立部門(mén)管理。建議山東省設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)我省政府債券的全盤(pán)工作，并同時(shí)對(duì)政府債券所籌集的資金進(jìn)行集中管理，將籌集到的資金在財(cái)政部門(mén)的監(jiān)控下運(yùn)行，專事專管、專職專責(zé)，資金可以采取財(cái)政的方式撥付和劃轉(zhuǎn)。

3. 逐步改善政府債券的監(jiān)管手段

我國(guó)的國(guó)情決定了完善的證券市場(chǎng)中，行政手段是主要的監(jiān)管手段。但是完善的證券市場(chǎng)要求以法律手段為主，行使監(jiān)管責(zé)任。所以根據(jù)我們國(guó)家的具體情況，可以以行政手段和法律手段相結(jié)合的形式進(jìn)行。要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在地方政府發(fā)行債券融資時(shí)，主動(dòng)負(fù)責(zé)公益性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的投資，保證在地方財(cái)政的職責(zé)范圍內(nèi)不“越位”。

加強(qiáng)監(jiān)管力度，從資金鏈、資金的投向，以及資金回收等方面，全面做好規(guī)劃和安排，保證資金的實(shí)際使用效果。

落實(shí)到山東省的實(shí)際情況，證券市場(chǎng)能自行調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，或者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段能調(diào)節(jié)的，政府就沒(méi)有必要干預(yù)?？梢苑e極地利用現(xiàn)代科技手段，升級(jí)裝備，改善監(jiān)管方法，適應(yīng)證券市場(chǎng)的新變化。

4. 充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用

地方人大及其常委會(huì)是地方立法機(jī)關(guān)，對(duì)地方政府債券的發(fā)行和管理承擔(dān)著絕對(duì)的監(jiān)督責(zé)任。充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法權(quán)，制定該地區(qū)的政府債券管理辦法，并對(duì)其運(yùn)行監(jiān)測(cè)，要充分行使地方人大的監(jiān)督權(quán)，依法監(jiān)督政府債券發(fā)行和管理過(guò)程中的違法行為，并監(jiān)督發(fā)行和管理的具體行為，對(duì)地方政府發(fā)債行為從點(diǎn)到面、從面到點(diǎn)的監(jiān)督。

2010年5月27日，山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)尹慧敏在山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上報(bào)告了《關(guān)于2010年中央代理發(fā)行山東省政府債券及省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告》，就是充分發(fā)揮了省人大的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，對(duì)于地方舉債權(quán)而言，同級(jí)人大應(yīng)落實(shí)對(duì)地方舉債權(quán)的監(jiān)督和制約。

5. 明確地方政府債券的發(fā)行及管理責(zé)任

分工明確、責(zé)任清晰，才能將地方政府債券發(fā)行和管理的責(zé)任真正落到實(shí)處。對(duì)于發(fā)行及管理中的效率考核和責(zé)任追究，應(yīng)當(dāng)以地方政府部門(mén)為主，以行政首長(zhǎng)作為首要責(zé)任人。對(duì)其政府債券發(fā)行和管理的效益，獎(jiǎng)懲分明。一旦有不符合管理辦法的行為，堅(jiān)決制止、嚴(yán)厲懲處，責(zé)任明確到人，保證各項(xiàng)要求真正發(fā)揮其作用。

6. 加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及其他監(jiān)督。地方政府債券的發(fā)債主體包括很多中介機(jī)構(gòu)，今后會(huì)涉及更多的個(gè)人投資者，因此加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，可以使社會(huì)各界更廣泛地參與進(jìn)來(lái)。同時(shí)，要想充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，就要求地方政府必須將政府債券發(fā)行的總過(guò)程公布出來(lái)，并保證其透明度。這樣，才能從源頭上以公開(kāi)調(diào)動(dòng)監(jiān)督的積極性，讓社會(huì)監(jiān)督者看得見(jiàn)了，才能接受其質(zhì)詢和監(jiān)督。

審計(jì)監(jiān)督是保證一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為持續(xù)、健康、有效施行的必要手段，也是我國(guó)提高地方政府債券所籌集的資金使用效率的重要方法。審計(jì)監(jiān)督隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)所籌資金使用方向和使用情況的硬性制約作用。

7. 建立完善內(nèi)部控制體系

建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制方面實(shí)行自我約束和監(jiān)督機(jī)制的一種措施，其目的在于加強(qiáng)對(duì)地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制審計(jì)監(jiān)督，提高地方政府發(fā)債的工作效率和經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)代市場(chǎng)化制度下的內(nèi)部審計(jì)，須按照其特點(diǎn)來(lái)重構(gòu)內(nèi)部審計(jì)的管理模式。

隨著管理的不斷創(chuàng)新，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求也不斷加強(qiáng)。為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的目標(biāo)，應(yīng)在原有的金融風(fēng)險(xiǎn)管理中注入新的內(nèi)容，如把焦點(diǎn)集中在債務(wù)人的信用風(fēng)險(xiǎn)，匯率風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生波動(dòng)的投資風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)的建議；審查評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度的有效性，提出進(jìn)一步完善內(nèi)部控制的建議；審查評(píng)價(jià)和財(cái)產(chǎn)的安全和有效利用程度，提出了更有效的利用資源，與審計(jì)和經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)質(zhì)量，內(nèi)部審計(jì)進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，內(nèi)部審計(jì)必須在各個(gè)階段結(jié)合著采用事前、期間和事后審計(jì)，在實(shí)際中將三者相結(jié)合。

我國(guó)目前進(jìn)行的內(nèi)部審計(jì)大部分是事后財(cái)務(wù)審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)的工作重點(diǎn)和內(nèi)容應(yīng)大幅度增加。不僅對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)，它應(yīng)該是管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制方面，審計(jì)工作在整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，政府各部門(mén)的決策者提供有用的信息，為了提高對(duì)地方政府債券資金和服務(wù)的利用效率。通過(guò)開(kāi)展審計(jì)，提高資金使用效率，杜絕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制過(guò)程中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象；通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展，明確監(jiān)督部門(mén)，崗位職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力和利益，可以更好地防止腐敗和欺詐行為的發(fā)生；通過(guò)對(duì)審計(jì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的發(fā)展，促進(jìn)地方政府發(fā)行來(lái)加強(qiáng)資金管理，更合理地利用和節(jié)約投資，促進(jìn)項(xiàng)目提高使用效率所需的資金；通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部控制制度的審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制內(nèi)部控制系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，采取措施進(jìn)行改進(jìn)和完善，嚴(yán)格控制金融風(fēng)險(xiǎn)。要建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的內(nèi)部控制制度和責(zé)任追究制。

[1]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.中國(guó)政府債券市場(chǎng)存在的問(wèn)題及政策建議.[J].金融,2009.(7):66.

[2]陳杰.運(yùn)用市政債券融資規(guī)避我國(guó)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)研究[D].天津:南開(kāi)大學(xué)，2013.

[3]程星超.吉林省地方政府債券發(fā)行問(wèn)題研究[D].吉林:吉林大學(xué)，2013.

[4]沈艷嬌.我國(guó)地方政府債券發(fā)行制度研究[D].四川:重慶大學(xué),2013.

[5]孫維.當(dāng)前我國(guó)發(fā)行地方政府債券的模式選擇與制度設(shè)計(jì)[D].北京:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2012.

[6]魏加寧.地方債是財(cái)稅改革突破口[J].財(cái)經(jīng),2013,(6):38-39