專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的重要組成部分，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但由于近年來(lái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的項(xiàng)目小散碎、分配不透明、管理不規(guī)范等問(wèn)題，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了難以形成資金合力，容易導(dǎo)致尋租腐敗等一系列問(wèn)題，成為今后轉(zhuǎn)移支付改革的主要對(duì)象。結(jié)合我國(guó)2014年《預(yù)算法》修正案和《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的推出，對(duì)改革完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行探索。

一、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的概述

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有其明確的特點(diǎn)和指向性，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。從1994年分稅制改革后，我國(guó)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度一直處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整和完善中。

（一）當(dāng)前的制度體系

1994年分稅制改革后，中央對(duì)地方財(cái)力補(bǔ)助方式分為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。其中：中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府（主要是中西部地區(qū)），按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付以及義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付等，地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的地方政府，給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對(duì)應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)，給予的具有指定用途的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。主要用于教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等方面。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的特點(diǎn)

第一，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有明確的目標(biāo)，是為了實(shí)現(xiàn)中央特定的宏觀政策意圖，與地方政府合作提供跨區(qū)域的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進(jìn)特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是一種有條件的補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移支付方政府要求接收方政府必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件才能得到相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付。第三，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求接收方進(jìn)行資金配套，由于共同承擔(dān)公共服務(wù)提供的職能，中央政府一般要求地方政府匹配一定額度的專項(xiàng)資金共同投入。第四，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求?？顚Ｓ茫捎趯ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)中央特定的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，與地方政府合作的項(xiàng)目也是具有針對(duì)性的，與一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡地區(qū)間財(cái)力差距的功能不同，在資金的管理和使用上要嚴(yán)格執(zhí)行轉(zhuǎn)移方政府的有關(guān)規(guī)定。這種針對(duì)性決定了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付必須做到?？顚Ｓ?，不能挪用、截留，也不能用于其他方面。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)比

近年來(lái)，中央一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例逐漸提高：2011年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付34881.33億元，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付18311.34億元，占52.5%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付16569.99億元，占47.5%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重比2010年降低4.1個(gè)百分點(diǎn)。2012年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付40283.64億元，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付21471.18億元，占53.3%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18812.46億元，占46.7%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重比2011年降低0.8個(gè)百分點(diǎn)。在2013年中央預(yù)算草案中，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付43804.21億元，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付24538.35億元，占56%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付19265.86億元，占44%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重比2012年降低2.7個(gè)百分點(diǎn)。

2011-2013年中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

（四）中央規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度已采取的舉措

近年來(lái)，中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步規(guī)范。一是調(diào)整和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。二是加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付的法制建設(shè)滯后、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的使用及管理缺乏有效約束和效益評(píng)估的問(wèn)題，通過(guò)立法規(guī)范完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)資金分配更加公平、合理、規(guī)范、高效。

二、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)了地方政府的財(cái)力，但由于要求資金配套、審批權(quán)力固化等問(wèn)題的存在，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方政府形成一定的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生了效率低下等問(wèn)題。

（一）專項(xiàng)資金大都需要地方配套，產(chǎn)生“增加負(fù)擔(dān)”問(wèn)題

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是中央政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的地方政府，給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，往往要求地方配套，有的項(xiàng)目地方資金配套比例還遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央資金，給地方政府特別是財(cái)力薄弱的地方政府增加的負(fù)擔(dān)，甚至有的地區(qū)反映“上面給了一塊磚，要求下面蓋一座樓”。地方政府面臨兩難局面：一方面，如果不配套就難以爭(zhēng)取到資金，該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展會(huì)落后于其他地區(qū)；另一方面，如果配套將會(huì)占據(jù)大量自有財(cái)力，影響到本地區(qū)其他急需投入的事項(xiàng)。

（二）資金投向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，產(chǎn)生“政府越位”問(wèn)題

部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金投向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府這只“有形的手”干擾了市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”，不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，有違公平市場(chǎng)秩序的建立與維護(hù)。例如在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、龍頭企業(yè)支持、示范園區(qū)建設(shè)、技術(shù)推廣應(yīng)用等扶持對(duì)象中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策設(shè)計(jì)，可能使少數(shù)實(shí)力雄厚、政府背景深厚的企業(yè)或市場(chǎng)主體受益，贏得發(fā)展優(yōu)勢(shì)。這種支持模式，雖然在短期內(nèi)有利于相關(guān)企業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展，但其弊端也是明顯的。不僅容易造成享受財(cái)政政策支持的扶持對(duì)象一家獨(dú)大，形成政策性市場(chǎng)壟斷地位，破壞公平市場(chǎng)環(huán)境，而且容易誘使企業(yè)扶持對(duì)象專心謀求政策支持，忽視主業(yè)發(fā)展。

（三）主管部門權(quán)利固化，產(chǎn)生“跑部錢進(jìn)”問(wèn)題

部分專項(xiàng)主管部門擁有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的二次分配權(quán)，這種二次分配權(quán)不僅具有較大的自由裁量權(quán)，而且容易固化，可能導(dǎo)致項(xiàng)目單位“跑部錢進(jìn)”爭(zhēng)取資金。由于為發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策效益，部委等部門制定了扶持的條件、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等具體扶持標(biāo)準(zhǔn)和辦法，并掌握著最終解釋權(quán)。由此，很多作為宏觀調(diào)控部門的相關(guān)部委實(shí)際上越位承擔(dān)了微觀項(xiàng)目審批權(quán)限，掌握著申報(bào)項(xiàng)目的生死和資金分配的規(guī)模。這些“權(quán)力”部門自然成為申報(bào)單位爭(zhēng)相拉攏、爭(zhēng)取的對(duì)象?，F(xiàn)實(shí)中，有的項(xiàng)目申請(qǐng)和資金下達(dá)環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)雜、周期長(zhǎng)，部分主管部門的工作人員利用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行權(quán)力尋租，誘發(fā)腐敗的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

（四）項(xiàng)目過(guò)多，資金分散，產(chǎn)生“撒胡椒面”問(wèn)題

近年來(lái)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于投入項(xiàng)目散、資金渠道多，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金零敲碎打、“撒胡椒面”現(xiàn)象突出，使用效益低、監(jiān)督管理難。同時(shí)，有些項(xiàng)目可能在多個(gè)部委安排的資金中都有所支持，甚至項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容存在重復(fù)，這種問(wèn)題不僅浪費(fèi)寶貴的財(cái)政資金，而且容易導(dǎo)致項(xiàng)目單位鉆政策空子，通過(guò)多頭重復(fù)申報(bào)，騙取財(cái)政資金。

（五）不列入年初批復(fù)，產(chǎn)生“脫離監(jiān)督”問(wèn)題

目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的標(biāo)準(zhǔn)和額度下達(dá)地方的時(shí)間較晚，年中追加預(yù)算占相當(dāng)大的比例。因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)限在中央，地方政府無(wú)法事先預(yù)計(jì)資金到位情況，一般很難將其列入年初本級(jí)的部門預(yù)算，因此無(wú)法經(jīng)過(guò)地方人代會(huì)審議和監(jiān)督。這種現(xiàn)狀容易導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金體外運(yùn)行，脫離監(jiān)管，不利于財(cái)政資金的規(guī)范使用和安全運(yùn)行。

三、國(guó)際、國(guó)內(nèi)的改革經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政體制經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不論聯(lián)邦制或單一制通常都會(huì)實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一方面，地區(qū)間發(fā)展總是有差距的，橫向失衡在國(guó)際上也是普遍的現(xiàn)象，需要轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行平衡；另一方面，為保障實(shí)現(xiàn)中央政府的政策意圖，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控，也需要采用轉(zhuǎn)移支付。

美國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的87%，專項(xiàng)撥款州政府得2/3，地方政府得1/3，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要是解決貧困率和失業(yè)率問(wèn)題。美國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是因?yàn)槊绹?guó)是聯(lián)邦制，在分稅制下聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府都有明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，各級(jí)政府都有獨(dú)立的預(yù)算和獨(dú)立的稅收體系，有權(quán)依法設(shè)置稅種、稅率和征管體系，具有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，保障事權(quán)與財(cái)力相匹配。地方政府不依靠聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子，使聯(lián)邦政府的專項(xiàng)撥款具有了較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

其他國(guó)家，例如澳大利亞專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總額的47%，日本占43%，印度占40.7%，瑞士專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占68.5%。法國(guó)1975年就建立轉(zhuǎn)移支付制度，初期也以專項(xiàng)補(bǔ)助為主，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始增加了一般性補(bǔ)助。

（二）國(guó)內(nèi)改革實(shí)踐

浙江經(jīng)驗(yàn)：浙江省2009年制定并公布了《關(guān)于清理整合和規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意見(jiàn)》，改革內(nèi)容主要包括 ：整合歸并現(xiàn)有專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，對(duì)于支持方向、扶持對(duì)象和用途相同或相近的項(xiàng)目，予以歸并和整合。歸并整合后的專項(xiàng)撥款取消按項(xiàng)目申報(bào)和審批的資金分配方式，改為按因素法分配資金。資金的用途范圍擴(kuò)大，在指定公共服務(wù)范圍內(nèi)，地方政府可自主安排項(xiàng)目，而上級(jí)財(cái)政部門不再指定具體項(xiàng)目。浙江省將改革之后的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目稱為“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”。

中央涉農(nóng)專項(xiàng)資金改革：2013年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)》，開(kāi)始在黑龍江省“兩大平原”實(shí)施涉農(nóng)專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)，除對(duì)特定人群的補(bǔ)貼資金、救災(zāi)資金外，將中央財(cái)政安排的涉農(nóng)77項(xiàng)資金歸并整合為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)3大類，允許黑龍江省在3大類資金內(nèi)部適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用涉農(nóng)資金，突破了具體項(xiàng)目資金用途的限制。

四、改革總體思路

（一）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革目標(biāo)

按照《預(yù)算法》修正案和《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，改革目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為：國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，同時(shí)嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模；建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革路徑選擇

根據(jù)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，建議構(gòu)建“分類撥款”的制度框架?！胺诸悡芸睢笔墙橛趯ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付中間地帶的一種模式，沒(méi)有完全取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定的用途范圍，而是在一定程度上放寬限制，盡可能減少按項(xiàng)目申報(bào)和審批分配資金，改為按因素法分配，增加資金分配的透明性。從部分省市的實(shí)踐來(lái)看，既不能完全取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，又不能對(duì)使用范圍限制過(guò)于細(xì)致，“分類撥款”更適合目前我國(guó)的實(shí)際。實(shí)施分類后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)三方面意圖：一是各地區(qū)突發(fā)和重大事項(xiàng)，例如地震雪災(zāi)、洪水大旱等自然災(zāi)害救助，二是跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共性和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)科研等，三是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)均等化事項(xiàng)，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、新農(nóng)村建設(shè)等。

五、改革的具體完善步驟

2014年7月，中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出：“合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。按照這樣的改革思路，建議通過(guò)“明確投向、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式、精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、強(qiáng)化監(jiān)管、突出績(jī)效”六個(gè)步驟，完善財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）明確投向

厘清政府與市場(chǎng)的邊界關(guān)系。要把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)籌起來(lái)。在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，財(cái)政資金要更好地找準(zhǔn)位、防越位、補(bǔ)缺位。要以堅(jiān)持財(cái)政資金的公共性、公益性，逐步減少、取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政投入，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、補(bǔ)助類資金規(guī)模，特別是產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金投入，重點(diǎn)做強(qiáng)做大市場(chǎng)基礎(chǔ)和維護(hù)公平市場(chǎng)秩序?yàn)槟繕?biāo)。堅(jiān)持財(cái)政支出重點(diǎn)投向“市場(chǎng)失靈”和社會(huì)公共需要的領(lǐng)域，例如生態(tài)環(huán)境、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共事務(wù)和公益領(lǐng)域，合理界定財(cái)政支出范圍，充分發(fā)揮公共財(cái)政的基礎(chǔ)性、公益性作用。按照現(xiàn)代政府間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容“三原則”科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)。依據(jù)事權(quán)界定各級(jí)政府支出責(zé)任，再依據(jù)支出責(zé)任確定財(cái)力。在地方政府的自有收入同支出責(zé)任存在缺口時(shí)，中央政府給予補(bǔ)足，實(shí)現(xiàn)地方政府“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。

（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)

適當(dāng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。借鑒國(guó)內(nèi)外轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議在提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例的基礎(chǔ)上，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、調(diào)整和退出的動(dòng)態(tài)機(jī)制，增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性和活力，同時(shí)降低或減少地方資金配套的要求。專項(xiàng)資金設(shè)立應(yīng)體現(xiàn)階段性目標(biāo)，任務(wù)完成后到期就不再安排。對(duì)已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、使用效益低下或發(fā)現(xiàn)明顯違規(guī)問(wèn)題的專項(xiàng)資金，堅(jiān)決予以撤銷，將財(cái)力調(diào)整用于其他方面。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)置過(guò)細(xì)、種類過(guò)多的現(xiàn)狀，將職能相近主管部門管理的資金合并，將支持內(nèi)容類似的資金合并，建立起覆蓋面廣、資金額大、支持方向明確而支持內(nèi)容靈活的大類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。整合歸并專項(xiàng)資金可能觸及相關(guān)部門利益，應(yīng)采用由易到難、由簡(jiǎn)到繁、由增量到存量的順序逐步有序推開(kāi)。

（三）創(chuàng)新方式

以“因素分配”替代“基數(shù)分配”。參照一般性轉(zhuǎn)移支付的管理方式，中央將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施因素法分配，將財(cái)力與事權(quán)相匹配，共同下放到地方政府，發(fā)揮地方政府的積極性和主動(dòng)性。分配因素可參考地方因素現(xiàn)狀、業(yè)務(wù)工作量、地方財(cái)力狀況、工作績(jī)效考評(píng)情況等。以“備案管理”替代“項(xiàng)目審批”。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金采用因素法下達(dá)到地方后，地方政府制定具有約束性的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)具體項(xiàng)目的選擇，由地方政府根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H需求，提出項(xiàng)目立項(xiàng)計(jì)劃，通過(guò)地方人代會(huì)審查后，報(bào)中央備案后實(shí)施，增強(qiáng)地方政府項(xiàng)目安排的自主性和針對(duì)性。以“購(gòu)買服務(wù)”替代“政府直投”。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，在合理控制規(guī)模的同時(shí)應(yīng)優(yōu)化其支持方式，建議將政府直接投入和財(cái)政無(wú)償補(bǔ)助的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂玫姆绞剑ㄟ^(guò)財(cái)政資金“有進(jìn)有退”，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制給予扶持。引導(dǎo)、鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)、BOT模式、PPP公私合營(yíng)、建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等做法，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，提高財(cái)政資金使用效益。

（四）精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)

將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理過(guò)程精簡(jiǎn)為以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

一是中央提前告知預(yù)算（當(dāng)年8月至9月）。中央采用因素分配方法，將下一年度專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的具體額度提前告知地方，并將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的要求、年度需完成的目標(biāo)、考核評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)一并告知。

二是地方確定具體項(xiàng)目報(bào)中央備案（當(dāng)年9月至次年1月）。得到提前告知預(yù)算后，地方政府根據(jù)要求擬定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目，報(bào)次年1月地方人代會(huì)批準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)地方人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算正式生效，提前下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目報(bào)中央備案。

四是地方組織項(xiàng)目實(shí)施（次年1月開(kāi)始至年底）。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金報(bào)中央備案后，地方政府開(kāi)始組織、管理具體項(xiàng)目的實(shí)施，按用途列報(bào)相應(yīng)的支出科目，及時(shí)按項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度撥付資金，確保項(xiàng)目按期完成。

五是中央績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查（次年5月至8月）。中央根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理規(guī)定和年度工作任務(wù)，設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)和監(jiān)督檢查事項(xiàng)，對(duì)地方實(shí)施開(kāi)展效果評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，作為下一年度資金安排的考慮因素。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管

下放具體項(xiàng)目的審批權(quán)限到地方后，財(cái)政部和其他相關(guān)項(xiàng)目主管部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)從負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)資金監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的流程監(jiān)管，確保下放的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出能夠依法合規(guī)。一是應(yīng)完善資金監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)建立直達(dá)基層的授權(quán)支付賬戶，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度管理，實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政資金流向；二是強(qiáng)化項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案等資料的備案工作，增強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性，嚴(yán)控地方隨意安排和變更項(xiàng)目；三是積極運(yùn)用項(xiàng)目報(bào)賬制等監(jiān)督管理辦法，增強(qiáng)資金監(jiān)管的效力，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目支出范圍，確保資金專款專用；四是加強(qiáng)資金監(jiān)管結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)不按規(guī)定范圍和方向使用資金、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理混亂的地方，中央財(cái)政應(yīng)扣回適當(dāng)比例的當(dāng)年下達(dá)資金，并作為下一年度該類資金分配的扣減因素。

（六）突出績(jī)效

發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能、實(shí)現(xiàn)特定政策效果應(yīng)增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的力度和水平，實(shí)施全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排指導(dǎo)和服務(wù)的能力。一是應(yīng)建立優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，中央各相關(guān)職能部門要根據(jù)設(shè)定的政策目標(biāo)，發(fā)揮自身宏觀管理的優(yōu)勢(shì)，借助專業(yè)力量建立起科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系；二是增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)期的績(jī)效管理，在資金分配下達(dá)后，中央各相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)組織對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金支持項(xiàng)目、資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，擴(kuò)大績(jī)效覆蓋面、提高績(jī)效數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度；三是完善項(xiàng)目的長(zhǎng)期績(jī)效管理，針對(duì)生態(tài)、環(huán)保等周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的公共領(lǐng)域，應(yīng)積極開(kāi)展長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估此類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的長(zhǎng)期效益；四是增強(qiáng)績(jī)效結(jié)果對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整的指導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家針對(duì)各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所設(shè)定的目標(biāo)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施下各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展指標(biāo)的完成情況，綜合評(píng)價(jià)各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并據(jù)此調(diào)整該類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)?；蛉チ?，建立起科學(xué)的動(dòng)態(tài)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制。

[1]趙云旗.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革中有關(guān)問(wèn)題研究.財(cái)會(huì)研究,2014（1）.

[2]薛蓮.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度立法問(wèn)題研憲.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文,2006.

[3]孫開(kāi).專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀考察與管理方式優(yōu)化.財(cái)政研究,2010（8）.