岑樹(shù)海

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、分權(quán)與民主

1．分權(quán)的基本內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)美國(guó)SAGE期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)文獻(xiàn)搜索的結(jié)果顯示：以分權(quán)為主題的論文超過(guò)1萬(wàn)5千多篇,研究分權(quán)與民主關(guān)系的論文超過(guò)7千篇,可以說(shuō)分權(quán)與民主、治理的關(guān)系是大多數(shù)國(guó)外學(xué)者論述分權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。分權(quán)理論（Decentralization）的核心是有關(guān)政治權(quán)力的來(lái)源、歸屬、配置和運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題,即如何規(guī)范權(quán)力以避免權(quán)力濫用,防止腐敗和專制,這是政治學(xué)永恒的主題。作為一種社會(huì)關(guān)系,權(quán)力的表現(xiàn)形式有多種,根據(jù)運(yùn)行領(lǐng)域可以分為：政治權(quán)力（一種帶有強(qiáng)制性的公共權(quán)力關(guān)系）、經(jīng)濟(jì)權(quán)力（具有強(qiáng)大的滲透性和影響力,基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生）、社會(huì)權(quán)力（基于社會(huì)角色中的群體認(rèn)同而產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系）和文化權(quán)力（對(duì)文化象征物和文化解釋權(quán)擁有壟斷地位的權(quán)力）等。盡管政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力以及文化權(quán)力之間相互牽扯、相互依賴,但分權(quán)所關(guān)注的主要是政治權(quán)力非其他類型的權(quán)力關(guān)系（下文權(quán)力即指政治權(quán)力）。

分權(quán)有兩個(gè)基本涵義：一是權(quán)力的分散化,即權(quán)力的分散、分離或分立（Separation of Powers）,權(quán)力分工（Division of Powers）是權(quán)力分立的一種方式。將權(quán)力一分為多,以適當(dāng)?shù)姆绞椒峙溆诓煌闹黧w承擔(dān),通過(guò)分散權(quán)力避免權(quán)力的過(guò)度集中,權(quán)力相互制約以保持平衡；二是權(quán)力的分享化,通過(guò)權(quán)力的分享（Share of Powers）來(lái)制約權(quán)力,以權(quán)力制約權(quán)力,這意味著權(quán)力的共有、公有、共享而非私有、獨(dú)占或壟斷。不能把分權(quán)簡(jiǎn)單地理解成三權(quán)分立,分權(quán)包含更復(fù)雜的內(nèi)涵,分權(quán)不僅僅是一個(gè)管理上的技巧問(wèn)題,更是一個(gè)重大的政治問(wèn)題和公共問(wèn)題,分權(quán)不僅僅指權(quán)力的集中或分散,同時(shí)更包括權(quán)力的開(kāi)放與分享的含義。

2.應(yīng)走出集權(quán)與分權(quán)的二元誤區(qū)

作為一種權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制,分權(quán)與集權(quán)（Centralization）的利弊之辨并不是一個(gè)新話題,而是一個(gè)常辨常新的主題,分權(quán)或集權(quán)不僅僅是一個(gè)管理上的技巧問(wèn)題,更是一個(gè)重大的政治問(wèn)題和公共問(wèn)題,集權(quán)與分權(quán)并不是對(duì)立物,應(yīng)走出集權(quán)與分權(quán)的二元誤區(qū)。①楊光斌：《走出集權(quán)分權(quán)的二元對(duì)立誤區(qū)——論十八屆三中全會(huì)《決定》中的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題》,《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2014年第1期。集中或分散是衡量權(quán)力關(guān)系的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),也是一種最常見(jiàn)、最流行的分析方法,但是卻不一定總是一個(gè)有效的變量。集權(quán)與分權(quán)經(jīng)常被理解為二者的互不相容性（Incompatibility）,似乎一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或政治組織是集權(quán)的,就必然不是分權(quán)的,反之亦然,但這種簡(jiǎn)單的二分法不能說(shuō)明現(xiàn)狀。事實(shí)上,集中與分散并不是互斥的（Anti-thetical）,不是非此即彼（Either-or）的關(guān)系,而是相互融合、辯證統(tǒng)一的。沒(méi)有一種權(quán)力體系或組織機(jī)構(gòu)是絕對(duì)集中或絕對(duì)分散的,權(quán)力的運(yùn)行都需要一定程度的集中或分散,因時(shí)因地制宜不斷調(diào)整,不能一成不變。

任何制度既可以說(shuō)是集權(quán)的,也可以說(shuō)是分權(quán)的,高度集權(quán)意味著低度分權(quán),中度集權(quán)意味著中度分權(quán),低度集權(quán)意味著高度分權(quán),很難有一個(gè)定量的指標(biāo)用來(lái)測(cè)量權(quán)力集中或分散的程度。正如James W.Fesler所指出的：集權(quán)和分權(quán)指數(shù)在解釋上顯得軟弱無(wú)力（the weakness of indices of centralization and decentralization）,權(quán)力的分配難以量化。②G.Venkat Raman.Decentralisation as a Developmental Strategy in China：A Development Model for Developing Countries.China Report,2006（4）.權(quán)力的集中或分散只是出于統(tǒng)治或管理上的需要,即使對(duì)于專制制度如君主專制、軍事政權(quán)、前蘇聯(lián)的一黨專制等,政治權(quán)力的配置和行使都存在集中與分散的取舍,有時(shí)集中權(quán)力,有時(shí)分散權(quán)力,換言之,單純從權(quán)力集中或分散的視角,無(wú)法判斷政治制度在性質(zhì)上的差異,無(wú)法判斷出一種政治制度是民主還是專制。因此分權(quán)最重要的原則,與其說(shuō)是分散權(quán)力,不如說(shuō)是在公平和效率的原則下,不斷優(yōu)化權(quán)力組合、配置關(guān)系,不斷拓展權(quán)力共享的程度。

3.分權(quán)的本質(zhì)屬性是權(quán)力的開(kāi)放共享，這是一種民主性分權(quán)或分權(quán)式民主

一種政治體制必須具備較強(qiáng)的政策創(chuàng)制能力,才能成功處理政治變遷所帶來(lái)的各種問(wèn)題,同時(shí)它又必須具備成功同化政治變革所造就的新的社會(huì)集團(tuán)的能力,才能獲得更廣泛民眾的支持,以使得政治合法性的根基更加牢固,這兩種能力的培養(yǎng)與政治體制中的權(quán)力組合關(guān)系密切。政治發(fā)展（治理的現(xiàn)代化）是一個(gè)權(quán)力體系從封閉、壟斷走向開(kāi)放共享的過(guò)程,這恰好構(gòu)成政治發(fā)展過(guò)程中的三步曲：在現(xiàn)代化早期階段,為改變傳統(tǒng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化信仰及行為方式,需要集中權(quán)力進(jìn)行政策創(chuàng)制,因此建立一個(gè)高效的、中央集權(quán)的政府就成為現(xiàn)代化的第一要?jiǎng)?wù)；第二階段,隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入拓展,為了吸收新的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)入政治體系內(nèi),就需要擴(kuò)大權(quán)力,隨著權(quán)力總量的增加、政治體制的擴(kuò)大,此時(shí)加快民主建設(shè)、重新分配權(quán)力就成為民眾的呼聲；第三階段,在政治現(xiàn)代化的后期,權(quán)力共享就成為應(yīng)有之義。政治發(fā)展的進(jìn)程因此體現(xiàn)為從權(quán)力壟斷獨(dú)享式政體→權(quán)力部分開(kāi)放共享式政體→權(quán)力全部開(kāi)放共享式政體轉(zhuǎn)變的過(guò)程,這是政治體系從專制到民主的質(zhì)變（Qualitative Shift）。

權(quán)力總量（Powers）不是一個(gè)固定值,不會(huì)一成不變,政治制度中的權(quán)力猶如經(jīng)濟(jì)制度中的財(cái)富,可以創(chuàng)造,既能擴(kuò)大和縮小,也能集中和分散。各種政治體制在權(quán)力的分配方面各不相同,而權(quán)力的積累則有賴于吸收新的社會(huì)集團(tuán)進(jìn)入政治體制之中。①[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》,王冠華等譯,北京：三聯(lián)書(shū)店1989年版,第127-134頁(yè)。換言之,權(quán)力總量就像經(jīng)濟(jì)財(cái)富一樣,是可以創(chuàng)造的,現(xiàn)代民主政體較傳統(tǒng)政體擁有更多的權(quán)力,是因?yàn)樗梢晕崭嗟纳鐣?huì)力量卷入到政治權(quán)力關(guān)系之中。隨著更多的社會(huì)組織、社會(huì)力量分享到政治權(quán)力資源,權(quán)力總量在不斷地增加,這同時(shí)也意味著民主的增量和民主程度的提升。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,由于傳統(tǒng)中國(guó)的君主集權(quán)專制下權(quán)力資源不對(duì)整個(gè)社會(huì)開(kāi)放,導(dǎo)致民眾利益訴求渠道的匱乏,當(dāng)整個(gè)政治系統(tǒng)發(fā)生重大危機(jī)、自身無(wú)法調(diào)節(jié)矛盾和沖突之時(shí),只能以暴力的方式改朝換代,這種調(diào)整方式也造成了整個(gè)社會(huì)極大的資源浪費(fèi),政治制度只能在一治一亂之中循環(huán)往復(fù)而無(wú)法跳出這一怪圈。由于缺乏合法性的政治參與渠道,傳統(tǒng)社會(huì)的普通民眾只能通過(guò)政治暴力、政變、暗殺、暴動(dòng)、騷亂等不合法的、非常態(tài)的參與方式來(lái)實(shí)現(xiàn)利益訴求,如歷史上一次又一次的農(nóng)民起義等等,政治參與帶來(lái)政治不穩(wěn)定,影響政治發(fā)展,清末的集權(quán)專制體制正是由于無(wú)法容忍體系外力量對(duì)自身權(quán)力獨(dú)占的沖擊,制度建設(shè)無(wú)法跟上政治參與的擴(kuò)大化的節(jié)奏,最終導(dǎo)致自身覆亡。

艾倫·羅森博姆（Allan Rosenbaum）指出：高度分權(quán)的治理體系大體上也是高度民主的體系,分權(quán)確實(shí)代表了一種邁向民主社會(huì)的重要策略。②[美]艾倫·羅森博姆：《分權(quán)、治理與民主》,王誕慶、高秦偉譯,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第4期。世界銀行組織強(qiáng)調(diào)分權(quán)管理是促進(jìn)發(fā)展的工具,目標(biāo)是提高效率、促進(jìn)公平和民主。③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán):非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第2期。分權(quán)的有效性和公平性取決于民主化的進(jìn)程,因此民主分權(quán)是分權(quán)的最有效形式④Jesse C.Ribot：《自然資源的民主分權(quán)：民眾參與的制度化》,郭廣榮編譯,《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。,只要民主政體被理解為分權(quán)機(jī)制,我們就有了一個(gè)可以服從計(jì)劃要求的民主政體。⑤薩托利：《民主新論》,馮克利、閻克文譯,北京:東方出版社1993年版,第444頁(yè)。民主意味著分權(quán),分權(quán)促進(jìn)民主,這是一種民主性分權(quán)（Democratic Decentralization）或分權(quán)式民主（Decentralized Democracy）,民主分權(quán)對(duì)權(quán)力有著一種天然的、本質(zhì)的警惕性,更關(guān)注權(quán)力的運(yùn)用方式和對(duì)權(quán)力的限制,哪怕這種權(quán)力來(lái)自人民,其核心主旨是從制度上預(yù)防和減輕腐敗,降低交易成本,促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)如國(guó)內(nèi)研究民主問(wèn)題的專家楊光斌所論證的：如果說(shuō)當(dāng)今中國(guó)政府對(duì)資源的絕對(duì)壟斷是導(dǎo)致腐敗的根源,那么分權(quán)就是最好的解藥,分權(quán)式民主是基礎(chǔ)性民主,必須排在第一順位,優(yōu)先于其他民主類型。⑥楊光斌：《作為民主形式的分權(quán)：理論建構(gòu)、歷史比較與政策選擇》,《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

二、民主分權(quán)的培育路徑：內(nèi)部分權(quán)與外部分權(quán)

分權(quán)改革是實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享和權(quán)力制約的最佳手段,是實(shí)現(xiàn)民主的必由之路,世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家都在嘗試通過(guò)分權(quán)的方式,來(lái)實(shí)現(xiàn)更好的治理效果。20世紀(jì)80年代后,在新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的影響下,政府權(quán)力的規(guī)模、功能都在不斷的減縮,在歐美許多國(guó)家,即使對(duì)于法國(guó)這個(gè)有著悠久中央集權(quán)歷史的國(guó)家,也在嘗試進(jìn)行地方分權(quán),在亞洲、拉美同樣如此,如巴西最早引入了參與式預(yù)算（Participatory Budgeting）,算是一個(gè)較為具體的案例。2005年世界銀行組織發(fā)布報(bào)告《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》指出：在1990年以前,大多數(shù)東亞國(guó)家是高度中央集權(quán)的,現(xiàn)在分權(quán)化已成為這一地區(qū)發(fā)展的支點(diǎn),政府已經(jīng)不太可能出現(xiàn)重新大規(guī)模的中央集權(quán)。⑦羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》,http://www-wds.worldbank.org.

世界銀行組織把分權(quán)界定為將權(quán)力和責(zé)任從中央政府向下一級(jí)或準(zhǔn)獨(dú)立自主的政府組織或私人部門的轉(zhuǎn)移⑧Litvack Jennie,Jessica Seddon.D ecentrali z ation Briefing N otes[R].World Bank InstituteWorking Papers,T heWorld Bank,1999.,分權(quán)就是財(cái)政權(quán)、決策權(quán)和用人權(quán)在不同主體間的轉(zhuǎn)移,既包括縱向上（Vertical）中央政府向地方政府分權(quán),同時(shí)也包括橫向上（Horizontal）政府向市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)。①Harald Fuhr.D ecentrali z ation and Multi-Level Governance in D eveloping Countries:Some T houghts on an Analytical Framework for N ew Institutional Arrangements.http://www.uni-potsdam.de/u/ls_intpolitik/pdf/sanjose.pdf.更準(zhǔn)確地說(shuō),民主分權(quán)改革包含了內(nèi)、外兩個(gè)截然相反的實(shí)施路向：一是政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分散化過(guò)程,目的在于建立權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,可理解為內(nèi)部分權(quán)（Internal Decentralization）,包括政黨分權(quán)和政府分權(quán)；二是政治權(quán)力系統(tǒng)外部的權(quán)力分享化過(guò)程,即國(guó)家（執(zhí)政黨或政府）與社會(huì)之間的分權(quán),這是一種外部分權(quán)（External Decentralization）,或稱之為社會(huì)分權(quán),包括政府與社會(huì)間的分權(quán)（政社分權(quán)）和執(zhí)政黨與社會(huì)間的分權(quán)（黨社分權(quán)）,目的在于建立權(quán)力的外部監(jiān)督制約機(jī)制。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)這兩種模式的界分類似于弗朗茲·舒爾曼所提出的“分權(quán)模式Ⅰ（DecentralizationⅠ）”和“分權(quán)模式Ⅱ（DecentralizationⅡ）②Fran z Shurman.Ideology and Organi z ation in Communist China.University of California Press,1968,PP.195-200.參閱羅榮渠：《關(guān)系、限度、制度：政治發(fā)展過(guò)程中的國(guó)家與社會(huì)》,北京大學(xué)出版社1996年版,第3頁(yè)?！?分權(quán)模式Ⅰ是指將決策權(quán)轉(zhuǎn)給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位掌握,類似于本文所說(shuō)的外部分權(quán),分權(quán)模式Ⅱ是指將權(quán)力下放給某些下級(jí)或地方行政機(jī)構(gòu) （Lower Level of Regional Administration）,實(shí)際上屬于本文所講的內(nèi)部分權(quán)。外部分權(quán)通常被理解為將管理權(quán)移交給公民個(gè)人或設(shè)于政府外部的組織③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán)：非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第2期。,可以引申為將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)。內(nèi)部、外部都是相對(duì)而言,參照物不同,內(nèi)部外部的界定也有所差別,內(nèi)部與外部的視野可以更直觀、更清晰、更明確地區(qū)分出這兩種分權(quán)模式在實(shí)施路向、基本特征和促進(jìn)民主、法治功效方面的差異,這一完全嶄新的分權(quán)模型屬于分權(quán)類型中的一級(jí)目錄（元概念）,內(nèi)涵更明確,外延更周延,更為客觀和中性,也更容易被接受,操作性更強(qiáng),易于進(jìn)行概念治療和量化分析。

關(guān)于分權(quán)的形式（Forms of Decentralization）,不同的學(xué)者有不同的界定,概念的混亂在一定程度上影響了研究的效果,有必要梳理和整合不同的分權(quán)概念和分權(quán)類型。世界銀行組織按照分權(quán)領(lǐng)域把分權(quán)分成四種基本類型：政治分權(quán)（Political Decentralization）、行政分權(quán)（Administrative Decentralization）、財(cái)政分權(quán)（Fiscal Decentralization）和市場(chǎng)分權(quán)（Market Decentralization）④World Bank.Entering the T wenty First Century.N ew York:O x ford University Press,2000.,這也是一種影響最大、應(yīng)用最廣泛的分權(quán)模式。政治分權(quán)是給予公民或他們選出的代表在公共決策方面更多的權(quán)力,它往往與多元政治和代議制政府有關(guān)。行政分權(quán)是指在提供公共服務(wù)的各級(jí)政府之間重新分配權(quán)力、責(zé)任和財(cái)政資源。財(cái)政分權(quán)是指財(cái)政責(zé)任在各級(jí)政府間的權(quán)力下放,這是行政分權(quán)的核心組成部分。市場(chǎng)分權(quán)或曰經(jīng)濟(jì)分權(quán)（Economic Decentralization） 是指通過(guò)市場(chǎng)化（Marketization）和放松規(guī)制（Deregulation）來(lái)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在資源配置方面的功能調(diào)整。

按照本文的劃分標(biāo)準(zhǔn),政治分權(quán)可以理解成民主分權(quán),行政分權(quán)是一種內(nèi)部分權(quán),是政治分權(quán)的一部分,財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)分權(quán)是行政分權(quán)的一部分。行政分權(quán)僅僅意味著行政權(quán)的分散或分離,這一概念應(yīng)該更準(zhǔn)確地定義為政府分權(quán)（Governmental Decentralization）,因?yàn)槌诵姓?quán)的下放和分散之外,政府權(quán)力中的立法權(quán)和司法權(quán)同樣面臨著權(quán)力分散或下放的要求,如英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)權(quán)力下放的方式把部分立法權(quán)分散給蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭議會(huì)。除了政府分權(quán)之外,內(nèi)部分權(quán)還應(yīng)該包括政黨分權(quán),主要政黨或主流政黨已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)器的一部分,政黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)（政府）之間逐漸融合,界限越來(lái)越模糊,主要政黨已經(jīng)變成政府的一部分,政黨更多是依賴國(guó)家補(bǔ)貼進(jìn)行政治活動(dòng),政黨與國(guó)家之間相互滲透融合,一方面政黨控制著國(guó)家,另一方面政黨融入了國(guó)家,而且實(shí)際上已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分,盡管名份上有所不同,但都是“半”國(guó)家機(jī)構(gòu)或“準(zhǔn)”國(guó)家機(jī)構(gòu)。

政黨分權(quán)有兩個(gè)面向的基本含義：一是政黨組織內(nèi)部（Intra-party）的分權(quán),即政黨的全國(guó)性組織和地方分支機(jī)構(gòu)之間權(quán)力關(guān)系的變化和調(diào)整；二是政黨間（Inter-party）的分權(quán)即黨際分權(quán)。政黨間分權(quán)越來(lái)越接近于內(nèi)部分權(quán),而非外部分權(quán),對(duì)于中國(guó)和國(guó)外的發(fā)展都是如此。20世紀(jì)90年代后,美國(guó)和歐洲許多國(guó)家中主要政黨（包括執(zhí)政黨和反對(duì)黨）之間的共謀（Inter-party Collusion）或者說(shuō)合作（Cooperation）使得小黨難以建立和發(fā)展壯大。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫(kù)勒（Koole）認(rèn)為發(fā)展到今天,民主已經(jīng)變成一種國(guó)家提供給社會(huì)的服務(wù),而不是一種社會(huì)控制國(guó)家的手段,選民只能在已經(jīng)存在的政黨菜單中選擇,卻不能改變菜單。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.換言之,在兩黨制或多黨制的前提下,政黨的數(shù)量已經(jīng)基本固定或固化,主要政黨（或主流政黨）尤其是反對(duì)黨之間的共謀與合作,使得小黨對(duì)執(zhí)政權(quán)的變更影響不大,這體現(xiàn)為執(zhí)政權(quán)在主要政黨間的內(nèi)部共享,這種政黨間的分權(quán)更接近于內(nèi)部分權(quán),最典型的例證是2010年英國(guó)大選后,執(zhí)政的保守黨與反對(duì)黨自由民主黨進(jìn)行聯(lián)盟,組建聯(lián)合政府。在中國(guó)的政治語(yǔ)境下,政黨間分權(quán)即執(zhí)政黨與參政黨之間的權(quán)力關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,是政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的自我配置和調(diào)整,是內(nèi)部分權(quán),而非外部分權(quán)。

民主分權(quán)的兩個(gè)基本培育路徑,內(nèi)部的分權(quán)和外部的分權(quán)可以通過(guò)圖1表示。

圖1 民主分權(quán)的兩個(gè)基本培育路徑

三、外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的邏輯關(guān)系

公平與效率是測(cè)量民主分權(quán)的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),分權(quán)的利弊有賴于二者之間的平衡。內(nèi)部分權(quán)注重效率,外部分權(quán)注重公平,在一定條件下,二者之間存在一定的發(fā)展沖突。外部分權(quán)鼓勵(lì)參與,更公平,但是效率不高,內(nèi)部分權(quán)效率高,但是公平性不足,換言之,該如何處理好外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的關(guān)系,如何權(quán)衡公平與效率間的利弊,這是在采取分權(quán)策略時(shí)的兩難抉擇,需要謹(jǐn)慎對(duì)待。如果僅僅把民主分權(quán)理解為內(nèi)部分權(quán),這與一切權(quán)力屬于人民的原則相悖,否定了分權(quán)的復(fù)雜性和外部分權(quán)的重要性。通過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)CNKI文獻(xiàn)搜索的結(jié)果顯示：研究分權(quán)理論與實(shí)踐的論文超過(guò)三萬(wàn)九千余篇,而以財(cái)政分權(quán)為主題的超過(guò)一萬(wàn)九千多篇,以行政分權(quán)即中央—地方關(guān)系（府際關(guān)系）為主題的超過(guò)兩千五百余篇,二者超過(guò)了二分之一多的比例,這說(shuō)明中國(guó)學(xué)術(shù)界過(guò)多探討了行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)等內(nèi)部分權(quán),對(duì)于外部分權(quán)重視不夠,相關(guān)的理論建構(gòu)和實(shí)證研究都較為匱乏。如何處理外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的先后次序或時(shí)機(jī)選擇問(wèn)題,是先進(jìn)行內(nèi)部分權(quán),后進(jìn)行外部分權(quán),還是反向操作,或者同步操作,哪種效果更好,這需要學(xué)者更多的論證。

內(nèi)部分權(quán)和外部分權(quán)都有其限度,不能無(wú)限制擴(kuò)大,有的權(quán)力可以進(jìn)行外部分權(quán),下放給社會(huì),有的權(quán)力只能進(jìn)行內(nèi)部分權(quán),不能下放給社會(huì)。立法權(quán)可以轉(zhuǎn)讓或分散給公民個(gè)人行使,如全民公決（Referendum）、公民創(chuàng)制權(quán)（Initiative）等,把代議機(jī)構(gòu)的立法權(quán)或決策權(quán)下放給普通公民個(gè)人,黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出要把公眾參與作為依法健全決策機(jī)制的一個(gè)主要層面,就是一個(gè)決策權(quán)下放的明顯體現(xiàn)。同樣對(duì)于司法權(quán)中的審判權(quán)來(lái)說(shuō),可以進(jìn)行一定程度的權(quán)力共享的探索,中國(guó)最近對(duì)司法民主的討論與熱衷代表了司法權(quán)下放的趨勢(shì),以及英美法系中陪審團(tuán)的設(shè)置等,都體現(xiàn)了權(quán)力共享的設(shè)計(jì)理念。但是對(duì)于國(guó)家的暴力機(jī)器如軍隊(duì)、警察和監(jiān)獄等,只能由國(guó)家機(jī)構(gòu)行使,不能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)組織或力量承擔(dān)。民主分權(quán)的推進(jìn)不是為了消彌政治權(quán)力,最后導(dǎo)致國(guó)家消亡,而是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)（執(zhí)政黨和政府）與社會(huì)之間的良性互動(dòng),厘清國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力界限,保持相互的獨(dú)立性和自主權(quán)（Mutual Autonomy）,國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力博弈并不是一種此消彼長(zhǎng)的零和博弈,而是一種正和博弈,共同促進(jìn)、共同發(fā)展。隨著政治事務(wù)的日趨專業(yè)化和職業(yè)化,政治事務(wù)越來(lái)越趨于復(fù)雜化和精密化,政治（或曰國(guó)家治理層面）更體現(xiàn)為一種專家治理、精英治理,民主更大的意義在于權(quán)力體系是開(kāi)放的、透明的,公民個(gè)人或社會(huì)組織可以通過(guò)各種方式監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行,這是一種更為常態(tài)化的權(quán)力行使機(jī)制,更能體現(xiàn)民主的質(zhì)量,民主分權(quán)下權(quán)力的歸屬即誰(shuí)掌握政權(quán)、如何產(chǎn)生政治領(lǐng)導(dǎo)人并不重要,更重要的是如何配置運(yùn)行權(quán)力和監(jiān)督制約權(quán)力。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)孰輕孰重,二者之間是什么關(guān)系,這是一個(gè)亟待厘清的問(wèn)題。外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的性質(zhì)不同,不可混淆,外部分權(quán)是決定性的、根本性的,外部分權(quán)是民主政治的充要條件,即有之必然,無(wú)之必不然。內(nèi)部分權(quán)是通過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的分離與制約來(lái)消解權(quán)力腐敗,外部分權(quán)是以社會(huì)分權(quán)抵抗國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的擠壓和擴(kuò)張,內(nèi)部的分權(quán)和外部的分權(quán),最終都是為了保障法律權(quán)利真正落實(shí)為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。①周安平：《社會(huì)自治與國(guó)家公權(quán)》,《法學(xué)》2002年第10期。但是外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)之間并不存在正相關(guān)的關(guān)系,內(nèi)部分權(quán)的增長(zhǎng)不一定有助于外部分權(quán)的擴(kuò)大,反之亦然。內(nèi)部分權(quán)針對(duì)的是政治權(quán)力體系內(nèi)部,是權(quán)力的內(nèi)部約束和自我完善、自我管理,當(dāng)整體權(quán)力集中掌握在某一政府時(shí),內(nèi)部分權(quán)并不能消減極權(quán)的危害。正如博登海默所言：雖然政府立法權(quán)與行政權(quán)的分立,在很大程度上能夠防止政府的獨(dú)裁與專斷,但是這種分權(quán)本身卻無(wú)法構(gòu)成一種預(yù)防侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的完全且充分的保護(hù)措施。②[美]博登海默：《法律學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第54頁(yè)。因此保障權(quán)利更重要的制度設(shè)計(jì)是國(guó)家與社會(huì)之間的分權(quán)即外部分權(quán),這也是民主分權(quán)的決定性指標(biāo),沒(méi)有外部分權(quán)就沒(méi)有民主。

四、結(jié)構(gòu)性分權(quán)與功能性分權(quán)：分權(quán)功效的選擇

為了實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的分權(quán)功效,分權(quán)的方式、渠道或機(jī)制就顯得至關(guān)重要。分權(quán)方式或分權(quán)手段的差異,在很大程度上決定了分權(quán)的效果。Dennis A.Rondinelli提出了兩種測(cè)量分權(quán)性質(zhì)和分權(quán)效果的基本指標(biāo)或變量：結(jié)構(gòu)性分權(quán)（Structural Decentralization） 與功能性分權(quán)（Functional Decentralization）。③Rondinelli D.A.&N ellis J.R.Assessing D ecentrali z ation Policies in D eveloping Countries：T he case for Cautious Optimism.D evelopment Policy Review,1986（4）.Rondinelli D.A.What is D ecentrali z ation.In Litvack J.&Seddon J.eds.D ecentrali z ation Briefing N otes.WBIWorking Papers,1999.結(jié)構(gòu)分權(quán)與功能分權(quán)的功效各有不同,相比而言,功能分權(quán)是一種較弱的分權(quán)方式,結(jié)構(gòu)分權(quán)是一種更徹底、更有力度的分權(quán)模式。結(jié)構(gòu)分權(quán)是指一種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（Transfer of Ownership）,這種分權(quán)方式改變了權(quán)力所屬主體,意味著多元權(quán)力中心、決策中心或治理中心的存在,權(quán)力主體之間的關(guān)系是對(duì)等的。功能分權(quán)是一種出于管理上的需要,而進(jìn)行的技術(shù)性的、功能性的權(quán)力分散方式,不會(huì)改變權(quán)力所屬主體,主要有三種方式：去中央化（Deconcentration）→ 授 權(quán) （Delegation）→ 放 權(quán)（Devolution）①[美]羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》,D econcentration本文翻譯為去中央化,而非原翻譯的離心化。http://www-wds.worldbank.org.,這也是分權(quán)程度由低到高的一種排列,每種方式都有各自不同的特點(diǎn)和利弊,授權(quán)者或放權(quán)者可根據(jù)需要,隨時(shí)擴(kuò)大或縮小授權(quán)或放權(quán)的范圍,或收回、取消權(quán)力。去中央化是一種最弱的權(quán)力分散體制,是指中央機(jī)構(gòu)的地方分支以及代理性質(zhì)的地方政府具有一定的獨(dú)立決策的權(quán)力（通常只在中央指導(dǎo)方針許可的范圍內(nèi)）。委托權(quán)是一種政治授權(quán),主要通過(guò)代理人、委托人來(lái)實(shí)現(xiàn),由地方政府（而不是中央政府的分支機(jī)構(gòu)）來(lái)負(fù)責(zé)某些服務(wù)的提供,同時(shí)接受中央政府的一些監(jiān)督。權(quán)力下放是權(quán)力分散中最徹底、也是最有力的舉措,地方政府在選擇其服務(wù)的內(nèi)容和水平方面具有相當(dāng)大的靈活性。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)都包含了結(jié)構(gòu)分權(quán)或功能分權(quán)的某些內(nèi)容。以政府分權(quán)中的行政分權(quán)為例,可以看出內(nèi)部分權(quán)中結(jié)構(gòu)分權(quán)和功能分權(quán)的因素同時(shí)存在。行政分權(quán)是一種政府間分權(quán),包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán),橫向分權(quán)是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,主要有兩種方式：三權(quán)分立和議行合一。三權(quán)分立（即總統(tǒng)制）意味著政府權(quán)力機(jī)構(gòu)之間是相互獨(dú)立、相互平等、相互制約的關(guān)系,行政長(zhǎng)官和立法機(jī)構(gòu)都是由選舉產(chǎn)生,對(duì)選民負(fù)責(zé),不對(duì)彼此負(fù)責(zé),存在三個(gè)平行的政府權(quán)力中心或權(quán)力主體,這是一種結(jié)構(gòu)分權(quán)。議行合一體制下（即議會(huì)制）,存在權(quán)力的分工,即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分屬不同機(jī)構(gòu)和人員行使,但立法權(quán)與行政權(quán)之間是融合（Fusion of Powers）、合一的關(guān)系,行政權(quán)、司法權(quán)來(lái)源于立法權(quán),對(duì)立法權(quán)負(fù)責(zé),換言之,這是一種立法權(quán)（代表機(jī)構(gòu)）的授予,是一種功能分權(quán)。采取結(jié)構(gòu)分權(quán)的三權(quán)分立制度并非一定優(yōu)于采取功能分權(quán)的議行合一制度,二者各有利弊。相比而言,議行合一體制效率更高,但內(nèi)部權(quán)力制約的效果不明顯,三權(quán)分立可以較好地體現(xiàn)權(quán)力制約平衡原則,但容易出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的僵局（Gridlock）,導(dǎo)致政府效率低下,如美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間經(jīng)常出現(xiàn)的政治僵局,甚至導(dǎo)致行政部門關(guān)門或停擺的發(fā)生。成功和穩(wěn)定的民主制度不一定需要徹底的三權(quán)分立（總統(tǒng)制）,事實(shí)上,許多國(guó)家都是采用了議行合一（議會(huì)制）。

政府間縱向分權(quán)是指中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,也有兩種基本方式：聯(lián)邦制和單一制。聯(lián)邦制是一種地方分權(quán)體制,各州（?。┱畵碛袘椃ㄋx予的聯(lián)邦政府權(quán)限之外的政治權(quán)力,州政府和聯(lián)邦政府的法律地位是平等的,地方政府的權(quán)力來(lái)自于法律的授權(quán),在權(quán)限范圍內(nèi),地方政府有相當(dāng)高的自決權(quán),中央僅處于監(jiān)督地位,不能任意干涉,這是一種結(jié)構(gòu)分權(quán)。單一制是一種中央集權(quán)制,中央政府掌握最終或最高決策權(quán),地方政府只擁有中央政府或上級(jí)政府所賦予的執(zhí)行權(quán),地方政府要聽(tīng)從中央或上級(jí)政府的命令,這是一種功能分權(quán)。采用單一制還是聯(lián)邦制取決于很多因素,如政治傳統(tǒng)、政治文化、政治力量的對(duì)比和當(dāng)下的政治形勢(shì)等,不可一概而論,二者各有利弊,不能絕對(duì)化。中央集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)在于政令統(tǒng)一,目標(biāo)一致；力量集中,便于處理緊急或重大事件；權(quán)力完整,指揮靈便；執(zhí)行效率高等。缺點(diǎn)在于管理單一、僵化,適應(yīng)環(huán)境的能力差；忽視下級(jí)積極性等。地方分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)在于獨(dú)立自主,可以結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,因地制宜地確定目標(biāo),進(jìn)行決策和管理；分層授權(quán),分級(jí)管理,有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性和主動(dòng)性；對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)也較快,效率較高；職能分工明確,有利于專業(yè)化管理。缺點(diǎn)在于不利于集中資源,統(tǒng)籌和全面發(fā)展,過(guò)度分權(quán)易導(dǎo)致地方主義和本位主義。

同樣,對(duì)于政黨分權(quán)來(lái)說(shuō),結(jié)構(gòu)分權(quán)和功能分權(quán)的因素也同時(shí)存在。對(duì)于美國(guó)和歐洲國(guó)家的政黨組織來(lái)說(shuō),內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系不斷走向結(jié)構(gòu)分權(quán)化?？ㄆ澓兔窢栒J(rèn)為,歐洲國(guó)家政黨的全國(guó)性組織和地方政黨組織之間的關(guān)系已經(jīng)變得比以前更為松散,他們稱之為歐洲政治的“美國(guó)化”（“Americanization”of European Politics）。這意味著政黨的全國(guó)性組織和地方分支機(jī)構(gòu)之間存在同等的責(zé)任和義務(wù)擔(dān)當(dāng),地位相互獨(dú)立、相互自主又相互依存（Interdependency）。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he Emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫(kù)勒傾向于使用聯(lián)邦化（Federalization）這一視角來(lái)分析政黨組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變化。在聯(lián)邦式的政黨機(jī)構(gòu)中,政黨全國(guó)性組織中的精英在處理全國(guó)性事務(wù)時(shí)不會(huì)忽視與地方的聯(lián)系,同時(shí)地方又能有效地避免全國(guó)性組織對(duì)地方事務(wù)的干涉。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.伯萊耶爾（Bolleyer）認(rèn)為政黨組織可以劃分成三種先后發(fā)展階段：政黨的集權(quán)化→政黨的分層化→政黨的聯(lián)邦化 （Party Hierarchies,Stratarchies and Federations）,他稱為政黨的三重化發(fā)展模型（Threefold Typology）,政黨的聯(lián)邦化意味著政黨組織的高度分權(quán)化（Heavily Decentralized Parties）。③N icole Bolleyer.N ew Party Organi z ation in Western Europe：of Party Hierarchies,Stratarchies and Federations.Party Politics,2012（3）.

五、中國(guó)式分權(quán)——外部分權(quán)的迫切性

有的學(xué)者提出中國(guó)只有放權(quán),沒(méi)有分權(quán),認(rèn)為如果把中國(guó)的實(shí)踐與分權(quán)混為一談則難免陷入理論尷尬或解釋乏力。④殷存毅、夏能禮：《放權(quán)或分權(quán)：我國(guó)央—地關(guān)系初論》,清華大學(xué)出版社2012年版,公共管理評(píng)論第12卷。筆者認(rèn)為,對(duì)于分權(quán)的理解不必如此局限和僵硬,放權(quán)也是一種分權(quán)方式,而國(guó)家與社會(huì)間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,更是民主分權(quán)中外部分權(quán)的一種表現(xiàn)。民主分權(quán)的重要原則是考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、生態(tài)和文化的動(dòng)態(tài),調(diào)整國(guó)家的政策以適應(yīng)各個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)。⑤Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán):非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)（續(xù)）》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。事實(shí)上,在眾多的分權(quán)模式中,沒(méi)有哪一種分權(quán)改革形式能適用于任何一個(gè)地區(qū),每一個(gè)國(guó)家都應(yīng)該選擇最適合自己的改革模式。分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略,在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,其實(shí)早已經(jīng)成為一個(gè)基本的治國(guó)理念和手段。G.Venkat Raman在《分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在中國(guó)——為發(fā)展中國(guó)家樹(shù)立發(fā)展模式》一文中,比較了分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在毛澤東時(shí)代與鄧小平時(shí)代的差異,毛澤東注重行政分權(quán),鄧小平注重財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)分權(quán)。⑥G.Venkat Raman.D ecentralisation as a D evelopmental Strategy in China：A D evelopment Model for D eveloping Countries.China Report,2006（4）.中國(guó)政治發(fā)展的道路,從分權(quán)的視角言之,就是不斷拓寬分權(quán)的領(lǐng)域,逐漸提高分權(quán)成效的一個(gè)過(guò)程。

外部分權(quán)意味著更大幅度地進(jìn)行政治改革,而內(nèi)部分權(quán)主要是通過(guò)行政改革來(lái)實(shí)現(xiàn)的,總體而言,中國(guó)的分權(quán)改革主要集中在內(nèi)部分權(quán)領(lǐng)域（包括黨內(nèi)民主的探索）,外部分權(quán)則較為缺乏。從財(cái)政分權(quán)的角度言之,中國(guó)已經(jīng)是世界上分權(quán)程度最高的國(guó)家之一,但這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)與社會(huì)公平之間并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)正相關(guān)性,反而帶來(lái)了一定的負(fù)面作用,如收入差距拉大,兩極分化嚴(yán)重等,沒(méi)能解決很多中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治中的棘手問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就,已經(jīng)使得中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量名列世界第二強(qiáng),但是社會(huì)不滿程度卻在加深、社會(huì)暴戾之氣異常明顯,權(quán)力腐敗和分配不公的問(wèn)題日益突出。從2003年到2012年,中國(guó)的基尼系數(shù)在近十年都超過(guò)0.4的國(guó)際警戒線⑦《人民日?qǐng)?bào)》2013年1月19日。,已成為世界上收入分配最不平等的國(guó)家之一。2014年7月,北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2014》,該報(bào)告稱,中國(guó)的財(cái)產(chǎn)不平等程度在迅速升高,2012年我國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到0.73,頂端1%的家庭占有全國(guó)三分之一以上的財(cái)產(chǎn),底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H在1%左右。⑧《光明日?qǐng)?bào)》2014年08月05日。收入的不平等與腐敗關(guān)系密切,腐敗程度的降低可以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和收入增長(zhǎng)率。根據(jù)61個(gè)國(guó)家至少20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段的面板數(shù)據(jù),布蘭龐和卡馬喬發(fā)現(xiàn)腐敗率每減少10%,會(huì)導(dǎo)致經(jīng)合組織和亞洲國(guó)家的收入增長(zhǎng)率提高1.7%,拉丁美洲各國(guó)提高2.6%,使非洲各國(guó)提高2.8%。①Gyimah Brempong and Camacho S.M.Corruption,Growth and Income D istribution：Are T here Regional D ifferences？.Economics of Governance,2006（3）.孔子幾千年前就已經(jīng)說(shuō)過(guò)：不患寡而患不均（均為公平,非平均）,這更凸顯了當(dāng)前中國(guó)進(jìn)行外部分權(quán)（政治改革）的迫切性。

如果說(shuō)1997年后,由于內(nèi)部分權(quán)中的財(cái)政分權(quán)有些過(guò)度,而促使政府機(jī)構(gòu)在不斷地調(diào)整權(quán)力關(guān)系,以尋求一種平衡或規(guī)范,那么外部分權(quán)的缺失將會(huì)帶來(lái)更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于中國(guó)的政治實(shí)踐和分權(quán)改革來(lái)說(shuō),在外部分權(quán)、外部監(jiān)管缺失或不足的條件下,應(yīng)謹(jǐn)慎推進(jìn)內(nèi)部分權(quán)。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)流失,固定投資中的基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域,地方政府擁有更多的財(cái)政權(quán)來(lái)處理土地和礦產(chǎn)資源,但是這種行政分權(quán)由于缺乏外部監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制,使得地方政府成為腐敗的重災(zāi)區(qū),在這個(gè)背景下中央政府嘗試進(jìn)行權(quán)力的收緊,目的是壓縮地方政府官員貪腐的空間,但是這種做法并不能取代外部監(jiān)督機(jī)制即社會(huì)監(jiān)督的作用,必須同步構(gòu)建內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機(jī)制,更多地發(fā)揮社會(huì)媒體和公眾對(duì)黨和政府的監(jiān)督。相比而言,政治系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制是一種自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯(cuò)等一系列機(jī)制,而外部分權(quán)是一種他制,是政治系統(tǒng)外部的控制力量或機(jī)制。自制與他制、自律與他律的結(jié)合,內(nèi)部與外部控制機(jī)制的同步構(gòu)建才能實(shí)現(xiàn)更佳的制約權(quán)力的效果,以防治腐敗。中國(guó)的反腐倡廉工作的實(shí)際效果告訴我們,以內(nèi)部控制為主的方式,即通過(guò)思想教育方式對(duì)官員倫理修養(yǎng)的提升,缺乏經(jīng)驗(yàn)案例的證實(shí),其實(shí)際效果非常有限,反腐倡廉工作要取得成效,關(guān)鍵是加強(qiáng)外部控制機(jī)制的建設(shè)。②楊風(fēng)春：《行政倫理與中國(guó)的反腐倡廉——基于內(nèi)外部控制的行政倫理視角》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中,第35條明確指出：堅(jiān)決用制度管權(quán)管事管人,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,必須形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。如果能夠把健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制與公民監(jiān)督權(quán)即社會(huì)分權(quán)的建設(shè)相結(jié)合并真正落實(shí),有望形成一個(gè)有效解決權(quán)力規(guī)范性問(wèn)題的治理體系。③程竹汝：《論政治體制改革的重點(diǎn)與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

在中國(guó)的政治語(yǔ)境下,在處理執(zhí)政黨與社會(huì)（社會(huì)組織或公民個(gè)人）的權(quán)力關(guān)系即黨社分權(quán)層面,功能性分權(quán)的方式更靈活,更容易被接受。黨的執(zhí)政權(quán)不能通過(guò)結(jié)構(gòu)分權(quán)即改變權(quán)力所屬主體的方式被轉(zhuǎn)讓或分離,不能實(shí)行多黨制,但是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,可以通過(guò)功能性分權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)與施政權(quán)的適當(dāng)分離,這種功能分權(quán)不僅不會(huì)影響到黨的執(zhí)政地位,不會(huì)改變執(zhí)政權(quán)的所屬主體,反而會(huì)促進(jìn)和提高黨的執(zhí)政水平。對(duì)于中國(guó)的政治生活來(lái)說(shuō),中國(guó)是人民主權(quán)國(guó)家,一切權(quán)力屬于人民,人民是所有者,執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨是人民的代表,代表人民執(zhí)政,這是一種所有權(quán)和治理權(quán)（或者說(shuō)執(zhí)行權(quán)）的分離,同樣,這種所有權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離可以不斷向下推演,在執(zhí)政權(quán)（所有權(quán)）不改變的前提下進(jìn)行治理權(quán)（或執(zhí)行權(quán)）的轉(zhuǎn)移,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政權(quán)與施政權(quán)的適當(dāng)分離④羅曉俊、孔繁斌：《執(zhí)政與施政——執(zhí)政黨雙重功能的一個(gè)理解框架》,《江海學(xué)刊》2014年第2期。,實(shí)現(xiàn)治權(quán)（治理權(quán)）或者說(shuō)執(zhí)行權(quán)的官民共享。李克強(qiáng)在談到政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)多次指出：改革的方向就是要處理好（黨和）政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,把應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì),這樣才能激發(fā)更大的活力,形成持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。⑤《李克強(qiáng)在第七屆夏季達(dá)沃斯論壇上的致辭》。http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.隨著公民社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)組織治理能力的提高以及社會(huì)自治程度的加深,執(zhí)政黨在一定程度上還權(quán)于社會(huì),實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源的分享和提高權(quán)力運(yùn)行效率,提高民眾對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同,拓寬黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ),這對(duì)于保持和鞏固黨的執(zhí)政地位以及促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展都是雙贏。

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