殷艷紅，駱琳娜，包哲寧

(1.浙江省寧波市寧波大學(xué)海運(yùn)學(xué)院;2.國(guó)家道路交通管理工程技術(shù)研究中心寧波大學(xué)分中心;3.現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心)

PPP公共私營(yíng)合作模式在我國(guó)城市公共交通行業(yè)的應(yīng)用研究

殷艷紅1，2，3，駱琳娜1，包哲寧1

(1.浙江省寧波市寧波大學(xué)海運(yùn)學(xué)院;2.國(guó)家道路交通管理工程技術(shù)研究中心寧波大學(xué)分中心;3.現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心)

從我國(guó)公共交通的現(xiàn)狀出發(fā)，分析國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)于我國(guó)城市公共交通的特點(diǎn)，分析PPP在我國(guó)公交行業(yè)應(yīng)用的可行性，并對(duì)并對(duì)其以后的發(fā)展前景提出一些戰(zhàn)略性建議。

公共私營(yíng)合作模式;城市公共交通;PPP

0 前言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求大增，單靠政府資金已不能滿足交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的需求，如何吸收閑置的民間資本，將其運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中成為亟需解決的問(wèn)題。隨著融資進(jìn)程的進(jìn)展，政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在現(xiàn)有的公私融資模式中，BOT(build－operate－transfer，建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓)是目前較成熟的模式，被廣泛應(yīng)用在吸收民間資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是該模式有一定的缺陷，比如參與項(xiàng)目融資的公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)之間形成的幾乎是一種等級(jí)結(jié)構(gòu)，相互之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，另外，各參與方都有自己的利益目標(biāo)，而且過(guò)分著重短期利益，以犧牲其他參與方的利益來(lái)獲取自身的單方利益最優(yōu)，從而不利于社會(huì)總收益最大化。PPP(Public—Private—Partnership)模式很好的彌補(bǔ)了這些缺陷，它是建立在公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)交流和合作的基礎(chǔ)上形成的一個(gè)新的項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提的模型，不僅解決了項(xiàng)目的全部資金風(fēng)險(xiǎn)由民營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的融資困難，還有利于公私部門(mén)形成長(zhǎng)期互利的目標(biāo)，在城市公共交通建設(shè)中PPP的應(yīng)用不僅能吸收社會(huì)資本、分散風(fēng)險(xiǎn)，還能推動(dòng)大眾出行的普及，減少能源的消耗等等。

根據(jù)2014年7月浙江省發(fā)改委、財(cái)政廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將嚴(yán)格規(guī)范BT等融資模式，同時(shí)積極鼓勵(lì)運(yùn)用PPP(公共私營(yíng)合作制)模式，加快公用基礎(chǔ)設(shè)施等政府性投資項(xiàng)目建設(shè)。目前，我國(guó)的一些公共交通的基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)完成，在后期的運(yùn)營(yíng)中融入民間資本，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共交通的服務(wù)質(zhì)量，探索和發(fā)展適合我國(guó)公共交通的PPP模式的研究還比較少。因此，本文從公共私營(yíng)合作的概念和模式出發(fā)，分析國(guó)內(nèi)外各種PPP模式的應(yīng)用，基于我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀，為PPP在我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用及其發(fā)展提出建議。

1 PPP模式

1.1 PPP的起源和發(fā)展

早在400多年前英國(guó)就已經(jīng)有私人供水的歷史，后來(lái)被國(guó)有化，之后的20世紀(jì)的80年代又民營(yíng)化，英國(guó)是PPP的促進(jìn)和倡導(dǎo)者。PPP模式公私合作制的縮寫(xiě)，指的是公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)簽訂正式的協(xié)議，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作的關(guān)系，在這種關(guān)系下，公共部門(mén)和私人部門(mén)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供產(chǎn)品和服務(wù)，共通過(guò)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。廣義的包含服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、剝離等方式。狹義的有BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—－轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、DBFO(設(shè)計(jì)—建造—投資—經(jīng)營(yíng))等模式。PPP私人部門(mén)進(jìn)行一件事務(wù)的內(nèi)在的動(dòng)力是獲取利益，如果沒(méi)有利潤(rùn)私營(yíng)部門(mén)便不會(huì)愿意幫助政府部門(mén)做事，而該利潤(rùn)的來(lái)源一是政府直接給予的，另一途徑就是民營(yíng)部門(mén)向用戶收取的，用戶對(duì)于所提供的服務(wù)滿意才會(huì)愿意付費(fèi)。

1.2 PPP涉及的要素

PPP指的是Public—Private—Partnership，是公司合營(yíng)的縮寫(xiě)，主要包括以下四種要素:

(1)參與者(participants)

PPP中的public指的是公共部門(mén)可以是中央或者地方政府以及國(guó)有企業(yè)和政府的代理機(jī)構(gòu)，private指的是民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)或者外商投資的企業(yè)，我國(guó)仍處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，所以國(guó)有企業(yè)在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)仍是PPP的主角。

(2)合同(contract)

在合同中確定雙方必須遵守的規(guī)則，雙方在合作中秉承著信任、價(jià)值分享、對(duì)目標(biāo)的共同的理解，這些使得PPP模式區(qū)別于別的公私之間的合作關(guān)系，這里只是一種契約關(guān)系。

(3)分享(share)

PPP模式中的分享包括責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)以及利益的共享。公私合營(yíng)是一種合作形式，參與方共同承擔(dān)著責(zé)任，政府負(fù)責(zé)知道和監(jiān)督，私人部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)，雖然在某些部分兩者的責(zé)任是分開(kāi)的，但是與整個(gè)項(xiàng)目而言，是參與方共同承擔(dān)著責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)也是如此，項(xiàng)目的盈利情況以及其他風(fēng)險(xiǎn)都是參與方共同承擔(dān)的。

(4)合作(partnership)

合作一定是持久的和相關(guān)的。在PPP模式中的合作意味和對(duì)于行為的后果和責(zé)任的共同的承擔(dān)。合作的核心是權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和利益的分享和分擔(dān)。各種資源在公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生增值的部分。比如，一個(gè)政府部門(mén)常年向一家公司采購(gòu)相應(yīng)的物品，這是持久的交易，但是不能構(gòu)成PPP模式里所說(shuō)的合作。

2 PPP模式在國(guó)內(nèi)外的應(yīng)用及其效果分析

PPP模式有廣義狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而廣義的的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。BOT、TOT是目前應(yīng)用最廣泛的兩種模式，發(fā)展也相對(duì)成熟。

2.1 BOT模式及應(yīng)用

BOT是項(xiàng)目融資的一種形式，是Transfer－Operate－Transfer(建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交)的縮寫(xiě)。整個(gè)BOT過(guò)程包括一個(gè)發(fā)起者(私營(yíng)部門(mén))從委托人(政府)手中獲得特許權(quán)，隨之組成項(xiàng)目公司，著手從事項(xiàng)目的融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，發(fā)起者獲得利潤(rùn)，用于投資的回收和獲取收益。特許期結(jié)束后，政府部門(mén)無(wú)償收回項(xiàng)目。目前該種模式已經(jīng)基本運(yùn)用成熟

(1)澳大利亞是將BOT模式較多運(yùn)用于基礎(chǔ)交通建設(shè)的國(guó)家之一。最具代表性的應(yīng)用是橫穿悉尼港的悉尼港隧道項(xiàng)目，總投資為5.5億美元，悉尼港隧道公司有30年的特許經(jīng)營(yíng)期。另外的交通項(xiàng)目的應(yīng)用還有墨爾本城市連線和東部公路等等。

(2)泰國(guó)是在80年代開(kāi)始引進(jìn)BOT項(xiàng)目的，曼谷的一段高速鐵路是成功的案例。其中的一個(gè)項(xiàng)目由于公司部門(mén)在收費(fèi)上不能達(dá)成一致導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，而且泰國(guó)在對(duì)于投資過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定。

(3)香港形成的“地鐵+物業(yè)”的模式。早20世紀(jì)60年代，香港的紅磡海底隧道項(xiàng)目的建設(shè)便應(yīng)用了PPP模式中的BOT模式，它的建成極大地改善了車(chē)輛的流動(dòng)性。在都市快軌交通方面，PPP模式也體現(xiàn)出它的作用，香港鐵路有限公司在21世紀(jì)初便積極的參與國(guó)際和國(guó)內(nèi)的地鐵項(xiàng)目的建設(shè)，比如北京地鐵4號(hào)線和上海地鐵9號(hào)線以及杭州地鐵1號(hào)線等等。

雖然BOT模式可以緩解政府的財(cái)政壓力，可是它的不足之處也很明顯。比如，前期工作的滯后，它涉及項(xiàng)目的建設(shè)因此會(huì)造成產(chǎn)權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓之間的糾紛。

2.2 TOT模式及應(yīng)用

TOT是英文Transfer－Operate－Transfer的縮寫(xiě)，即移交——經(jīng)營(yíng)——移交。政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理獲得收益，在合約期滿之后，私營(yíng)部門(mén)再將該項(xiàng)目交還政府部門(mén)或原企業(yè)。

(1)瑞典是1988年開(kāi)始在鐵路業(yè)務(wù)上試驗(yàn)TOT模式的，將支線客運(yùn)業(yè)務(wù)以及相應(yīng)的補(bǔ)貼交給政府，由政府選擇特許的經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)營(yíng)者只需在中標(biāo)后一次性支付政府部門(mén)一定的資金，之后為了保護(hù)自身的利益，經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)管理，提高效率。

(2)我國(guó)實(shí)現(xiàn)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的最大項(xiàng)目是成渝高速公路重慶段的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。該段路長(zhǎng)114.2 km，94年10月18日建成通車(chē)"受讓人是香港益興股份有限公司。該公司購(gòu)買(mǎi)了全部公路評(píng)估資產(chǎn)的49%，在簽字后50 d內(nèi)分期將大約12.5億元人民幣付給重慶市政府，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓期限為25年，5年內(nèi)的凈收入按中外雙方投入資金比例分配。期滿后，將公路經(jīng)營(yíng)權(quán)返還重慶市政府，并保證公路不低于當(dāng)前的質(zhì)量水平。在這個(gè)項(xiàng)目中重慶市政府從中快速得到一大筆資金投入另一條高等級(jí)公路建設(shè)，而港商從中獲得了較高的資金回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)了互贏。根據(jù)馮寧寧的《TOT模式在我國(guó)鐵路項(xiàng)目融資中的應(yīng)用鐵道經(jīng)濟(jì)研究》的資料，截止到98年底，我國(guó)公路發(fā)生收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目情況如表1所示:

表1 我國(guó)公路收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目所占比例

TOT項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)在于項(xiàng)目只涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)簧婕扒捌诘慕ㄔO(shè)股權(quán)等轉(zhuǎn)讓?zhuān)苊饬艘恍┵Y金的糾紛，并且它積極盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值"符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)改革的大方向。

3 我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)情況

我國(guó)的公共交通相比國(guó)外許多國(guó)家起步較晚，結(jié)構(gòu)方式也較為單一。目前，我國(guó)城市公共交通系統(tǒng)中，公共汽車(chē)、電車(chē)占主體，承擔(dān)了城市80%以上的客運(yùn)量。有些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市的軌道交通籌建速度在明顯加快，但是耗資的巨大，政府的財(cái)政壓力的增加使得在總體上仍是發(fā)展緩慢。我國(guó)還需要一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程才能形成以大眾運(yùn)量軌道交通為主的綜合運(yùn)輸體系。就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)情況，大城市的交通客運(yùn)量還是以地面常規(guī)公共交通為主要運(yùn)輸方式。

3.1 我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

3.1.1 運(yùn)營(yíng)主體

在我國(guó)，公共交通的運(yùn)營(yíng)主體是相關(guān)的交通運(yùn)輸公司承擔(dān)，直接隸屬于政府，政府對(duì)其實(shí)行直接的管理。只有極少數(shù)的城市嘗試和實(shí)行了公共交通的民營(yíng)化，政府將公交的運(yùn)營(yíng)權(quán)進(jìn)行特許外包。

3.1.2 運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

(1)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛:在我國(guó)1 000人的公交車(chē)擁有數(shù)為0.6，首都北京的公交車(chē)擁有率為2 800人/輛，與國(guó)外相去甚遠(yuǎn)。在國(guó)外，公交車(chē)輛的擁有率一般為1 000人/輛。

(2)輸送乘客數(shù):據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的公交車(chē)平均運(yùn)送乘客為600 000人/年，上?？蛇_(dá)900 000人/年，而國(guó)外卻不足400 000人。而在運(yùn)行高峰期，國(guó)內(nèi)的公交車(chē)上乘客密度為12人/m2，國(guó)外只有3人/m2。2006年隨著軌道交通建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大以及各大城市地鐵線路的開(kāi)通，軌道交通客運(yùn)量也有了較大增長(zhǎng)，達(dá)到181 599萬(wàn)人次，增長(zhǎng)超過(guò)10%。公共汽車(chē)所完成的客運(yùn)比例已經(jīng)從1997年的90.05%上升到了2006年的96.10%。

(3)營(yíng)運(yùn)里程:目前我國(guó)的公共交通還是以公共汽車(chē)為主。全國(guó)600多個(gè)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)路線總計(jì)只有440 km，僅相當(dāng)于英國(guó)倫敦一個(gè)城市的規(guī)模。我國(guó)出行的分擔(dān)率不足10%，特大城市也僅有20%左右，而歐洲，日本，南美等大城市的則有40%～60%。

(4)公交基礎(chǔ)建設(shè)投資:2004年年全國(guó)城市公共交通固定資產(chǎn)投資328.5億元，占城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資的6.9%，而同期道路橋梁投資占44.7%。在城市公共交通固定資產(chǎn)投資中，超大城市262.6億元，占80%，大城市12.3億元，占3.7%，總體上呈現(xiàn)投資不足。2006年調(diào)查的117個(gè)城市中，66個(gè)城市在公交場(chǎng)站建設(shè)以及車(chē)輛、設(shè)施裝備和配置更新方面得不到政府資金和政策支持，占56.4%。2007年城市公共交通業(yè)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到1081.7億元，同比2006年增長(zhǎng)281.0億元，由此可見(jiàn)我國(guó)正在不斷加大城市公交投資的力度。

3.2 運(yùn)營(yíng)效果

(1)服務(wù)質(zhì)量:公交服務(wù)水平低、差。主要表現(xiàn)為:速度慢，乘車(chē)換乘不方便，路線不合理，密度低，甚至有些地方存在公交盲區(qū)。雖然近十幾年我國(guó)大城市道路面積有了大幅度提高，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于交通量的增長(zhǎng)速度。另外，公共交通低水準(zhǔn)的服務(wù)質(zhì)量常成為乘客投訴與媒體曝光的對(duì)象，表現(xiàn)為乘坐公交車(chē)耗時(shí)太長(zhǎng)、舒適性差、安全事故多、公交乘務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量差，居民對(duì)城市交通服務(wù)的不滿意度高達(dá)70%。

(2)盈利能力:我國(guó)城市公共交通的投資及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼均由城市政府獨(dú)自負(fù)擔(dān)，在投資上沒(méi)有固定的渠道和資金來(lái)源，中央政府及省政府在城市公共交通上沒(méi)有資金投人。政府只能根據(jù)每年的財(cái)政狀況對(duì)公共交通的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼。1999年，全行業(yè)在財(cái)政補(bǔ)貼24.5億元之

U415.1

C

1008－3383(2015)10－0199－03

2015－01－28

殷艷紅(1981－)，女，講師，研究方向:交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理。

本論文受到國(guó)家自然基金基于居民生活質(zhì)量與能耗估算的城市空間結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)及優(yōu)化研究(41301171)、教育部留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金及浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)(新苗人才計(jì)劃寧波大學(xué)2014R405062)的資助。