□陳 波

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

社會(huì)治安防控涉及社會(huì)的方方面面。其影響因素不僅呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，而且處于一種動(dòng)態(tài)變動(dòng)中，這些終會(huì)再次反映到社會(huì)治安防控中。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，事物具有系統(tǒng)性，構(gòu)成事物的要素發(fā)生變化，必然會(huì)導(dǎo)致事物發(fā)生變化。社會(huì)治安防控的要素與社會(huì)治安防控模式具有相關(guān)性，前者的流變必然需要后者進(jìn)行調(diào)整。

誠(chéng)然，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治安防控模式已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。究其原因，是因?yàn)樯鐣?huì)治安防控的各要素發(fā)生了變化。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要高度依賴人財(cái)物和信息的流動(dòng)，但這種流動(dòng)也給社會(huì)治安防控帶來不利的因素。例如，人口大規(guī)模流動(dòng)使得傳統(tǒng)的依賴戶籍管理人口的做法難以奏效；信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展在為信息傳播帶來便利的同時(shí)，也為違法犯罪提供了新的途徑。犯罪分子無需“身臨其境”就能實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程犯罪，虛擬空間也成為社會(huì)治安隱患之一，由互聯(lián)網(wǎng)虛假信息傳播引發(fā)的社會(huì)治安事件也層出不窮；法治的進(jìn)步，勢(shì)必對(duì)社會(huì)治安防控的合法性要求有所提升，這使得傳統(tǒng)的社會(huì)治安防控手段難以奏效，倒逼政府在法治框架內(nèi)尋求社會(huì)治安防控的有效路徑；社會(huì)組織發(fā)展迅速，以往的“大政府、小社會(huì)”的格局正在變化，目前的民間保安力量也逐步參與到了社會(huì)治安防控的工作中，政府購(gòu)買服務(wù)是大勢(shì)所趨。

除了上述問題和現(xiàn)象外，我國(guó)還面臨著反恐、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等更加深層次的問題，都對(duì)社會(huì)治安防控工作有著或多或少的影響。社會(huì)治安防控模式應(yīng)當(dāng)靈活多變，緊跟社會(huì)發(fā)展，不斷創(chuàng)新。特別是在面對(duì)具體問題時(shí)，理應(yīng)滿足社會(huì)化和市場(chǎng)化的要求。

一、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的式微

中國(guó)特殊的歷史背景導(dǎo)致社會(huì)控制的方式和方法具有極強(qiáng)的政治性。新中國(guó)成立后的前30年，形成了“革命法治”的指導(dǎo)思想。在指導(dǎo)思想上依然延續(xù)非常態(tài)和非規(guī)范的運(yùn)動(dòng)式治理模式，側(cè)重從社會(huì)運(yùn)動(dòng)和個(gè)體的內(nèi)在機(jī)制出發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)本身的“深度”改造……①這種指導(dǎo)思想在社會(huì)治安防控的理念中也有所體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法和群眾路線。

無論是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，還是群眾路線中的社會(huì)治安防控，都是在政府主導(dǎo)下的運(yùn)作方式。盡管這些做法在實(shí)踐中還繼續(xù)發(fā)揮作用，但也面臨困境，需要轉(zhuǎn)型。

（一）對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的路徑依賴。毋庸置疑，在特定的歷史時(shí)期內(nèi)，依靠運(yùn)動(dòng)式打擊犯罪可以起到一定的效果。1978年的《公安部關(guān)于第三次全國(guó)治安工作會(huì)議紀(jì)要》被中共中央批轉(zhuǎn)，中央在“按語”中指出，“中央同意《公安部關(guān)于第三次全國(guó)治安工作會(huì)議紀(jì)要》，搞好社會(huì)治安，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)‘四個(gè)現(xiàn)代化’必不可少的一個(gè)條件。各級(jí)黨委必須加強(qiáng)對(duì)治安工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌解決危害社會(huì)治安的問題”。②這表明我國(guó)提出了“搞好社會(huì)治安”的目標(biāo)，將打擊犯罪作為維護(hù)社會(huì)治安的重點(diǎn)，但卻認(rèn)為打擊犯罪就是維護(hù)社會(huì)治安的全部?jī)?nèi)容，忽視了社會(huì)治安防控的理念。到了1982年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，要求全黨動(dòng)手，認(rèn)真落實(shí)“綜合治理”的方針，務(wù)使社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)治安在年內(nèi)有明顯的好轉(zhuǎn)。③就這樣，粗淺的“綜合治理”概念進(jìn)入了中央文件中，但是隨后的一年，即1983年，全國(guó)就開展了嚴(yán)打運(yùn)動(dòng)。

1983年8月，中共中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）?！稕Q定》指出，“嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)，是政治領(lǐng)域中一場(chǎng)嚴(yán)重的敵我斗爭(zhēng)。為迅速扭轉(zhuǎn)社會(huì)治安不正常的狀況，必須對(duì)刑事犯罪分子予以堅(jiān)決打擊”。④由此可見，嚴(yán)打背后有其政治邏輯，將社會(huì)治安工作政治化，由此產(chǎn)生運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法也不足為奇了。

嚴(yán)打的開展，也標(biāo)志著運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法登峰造極。改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)開展了三次全國(guó)范圍內(nèi)的嚴(yán)打。分別是1983年嚴(yán)打、1996年嚴(yán)打和2001年嚴(yán)打。除了全國(guó)性的嚴(yán)打之外，還有“打黑除惡”、“打擊人販子、解救被拐賣婦女兒童”等專項(xiàng)斗爭(zhēng)。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方性的專項(xiàng)行動(dòng)也層出不窮。例如，上海市公安局在2015年就部署了“平安上?！贝杭緦ｍ?xiàng)行動(dòng)。這說明雖然沒有進(jìn)行嚴(yán)打，但是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法仍處于一種持續(xù)狀態(tài)，并且已經(jīng)在公安司法機(jī)關(guān)形成了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的思維。

時(shí)至今日，政府已經(jīng)對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法形成了路徑依賴。對(duì)于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的問題，學(xué)術(shù)界也已經(jīng)進(jìn)行了質(zhì)疑和批駁。不過，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法在實(shí)踐中發(fā)揮了臨時(shí)性的作用。目前的社會(huì)中，階段性的整治活動(dòng)就是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的變體，政府必須依靠“專項(xiàng)行動(dòng)”才能暫時(shí)解決問題。例如，某地發(fā)生火災(zāi)之后，該地對(duì)于火災(zāi)隱患的檢查和防控就成為了政府部門工作的重中之重，甚至連公安派出所的社區(qū)民警，也將預(yù)防火災(zāi)作為日常首要工作。

（二）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的短效性。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法雖然能夠帶來一時(shí)的效果，但是在社會(huì)治安防控工作中，很難形成長(zhǎng)效。更為突出的問題是，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法很難持續(xù)，特別是隨著上層領(lǐng)導(dǎo)的更換之后，具體做法就會(huì)有所改變。除非政府能夠一直保持運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法時(shí)期的高壓態(tài)勢(shì)，否則一旦運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法結(jié)束，就會(huì)帶來大幅度的犯罪率回升反彈。以1983年嚴(yán)打?yàn)槔?983年全國(guó)刑事案件立案數(shù)為61 萬，隨著嚴(yán)打的開展，一直到1987年刑事案件的立案數(shù)都保持在60 萬以下，但是到了1988年，全國(guó)刑事案件立案數(shù)迅速上升至82.8 萬起，1989年更是增至197.2 萬起。（見圖一）隨著時(shí)間的推移，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的短效性和高反彈的弊端逐漸體現(xiàn)，這使得人們對(duì)其態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。譬如，社會(huì)管理綜合治理理念的提出，實(shí)際上就是對(duì)于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的逐步摒棄。

圖1 1981-2006年全國(guó)刑事案件立案數(shù)（萬件）

（三）社會(huì)治理的新要求。正如德國(guó)著名刑法學(xué)家李斯特所言：“最好的社會(huì)政策就是最好的刑事政策?！鄙鐣?huì)治安防控有賴于社會(huì)政策的實(shí)施，而不是效能短暫的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。社會(huì)管理綜合治理等理念的興起，也說明國(guó)家在政策層面上逐步摒棄了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，以綜合治理取而代之。因此，在社會(huì)治安防控工作中，需要好好貫徹這一點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)作出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制、全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)等重大戰(zhàn)略部署，明確指出要“創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系，依法嚴(yán)密防范和懲治各類違法犯罪活動(dòng)”。這也標(biāo)志著在中央層面轉(zhuǎn)變了社會(huì)治安防控工作的政策。

二、群眾路線語境中社會(huì)治安防控的困境

（一）社會(huì)治安防控主體含混不清。對(duì)于社會(huì)治安防控主體有著不同認(rèn)識(shí)。但是，無論是哪一種認(rèn)識(shí)都呈現(xiàn)出“政府參與有余，社會(huì)參與不足”的特征。有人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安防控的主體。也有人認(rèn)為，政府和黨委是社會(huì)治安防控的主體。對(duì)社會(huì)治安防控主體的模糊認(rèn)識(shí)，難免會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)困境。譬如，社會(huì)治安防控工作在具體實(shí)施過程中，可能會(huì)遇到由電力、衛(wèi)生、環(huán)境等引起的社會(huì)治安事件，但這類影響社會(huì)治安的問題，僅僅依靠公安機(jī)關(guān)是無法解決的。如果僅將社會(huì)治安防控工作的主體界定為公安機(jī)關(guān)，而公安機(jī)關(guān)的職權(quán)和業(yè)務(wù)范圍又不包含這些工作，那么遇到的這些實(shí)際問題就無法解決，社會(huì)治安防控的成效也可想而知。

社會(huì)治安問題產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，有些問題并不在公權(quán)力機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)，需要用民間力量加以解決。群眾路線是社會(huì)治安防控工作的指導(dǎo)原則之一，而在基層部門也已經(jīng)形成了具體的工作機(jī)制。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)“警力有限、民力無窮”這句話已經(jīng)成為公安民警的口頭禪。在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)、村委會(huì)等基層組織的發(fā)動(dòng)下和專門機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，各級(jí)企事業(yè)單位已經(jīng)形成了組織群眾維護(hù)社會(huì)秩序、預(yù)防和治理犯罪的專門工作機(jī)制和組織形式。由于社會(huì)治安防控主體本身含混不清，在群防群治中動(dòng)員群眾很難有針對(duì)性，容易造成多頭管理、各自為政的情形。譬如，公安機(jī)關(guān)需要借助街道、居委會(huì)等部門的幫助，才能動(dòng)員群眾。

（二）公眾參與社會(huì)治安防控成效不足。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，社會(huì)治安防控工作中的群眾路線和群防群治應(yīng)當(dāng)賦予新的內(nèi)涵。目前，社會(huì)治安防控工作的社會(huì)化已經(jīng)取得了一些成效，主要表現(xiàn)為社會(huì)保安力量已經(jīng)參與到社會(huì)治安防控當(dāng)中。特別是在社會(huì)重大的活動(dòng)和公眾活動(dòng)的項(xiàng)目中，群眾路線的精髓發(fā)揮到了極致。譬如，在2010年上海世博會(huì)期間，世博志愿者們的參與對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序起到了不可忽視的作用。即便是在平時(shí)，社區(qū)中的許多平安志愿者在社會(huì)治安防控中也發(fā)揮了一定的作用。社區(qū)志愿者是以其“志愿性”參與到社會(huì)治安防控中的，這也決定了能真正參與其中的人群只能是社區(qū)里面的一些離退休人員，所以，社會(huì)治安防控在整體防控力量的力度上很難保證。如何讓社會(huì)治安防控力量中的群眾力量不斷有所增強(qiáng)，就成為了工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

實(shí)際上，在政策層面，政府早已經(jīng)意識(shí)到公共服務(wù)無法涵蓋社會(huì)的各個(gè)方面，需要社會(huì)力量加以補(bǔ)充，但是社會(huì)力量的參與程度又是面臨的一大問題。具體到社會(huì)治安防控工作中，主要表現(xiàn)為民眾參與社會(huì)治安的成效不足。2013年，筆者在公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安防控工作，尤其是社會(huì)治安的群眾參與問題進(jìn)行了調(diào)研。共有325 位民警接受了問卷調(diào)查，回收有效問卷324 份，調(diào)研的結(jié)果也符合預(yù)期。只有不到60%的民警認(rèn)為民眾參與社會(huì)治安防控的效果較大或者非常大。與此相對(duì)應(yīng)的是，有33%的民警認(rèn)為民眾參與社會(huì)治安防控工作的效果一般。這也意味著，超過40%的警察對(duì)于民眾參與社會(huì)治安防控的成效是持質(zhì)疑態(tài)度的。（見圖2）

圖2 民警認(rèn)為組織民眾參與社會(huì)治安防控工作的成效

（三）市場(chǎng)化的專業(yè)組織嶄露頭角。如果要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控，必然要加大投入，特別是對(duì)政府部門無法顧及的方方面面，都需要政府購(gòu)買服務(wù)。譬如說，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)保安配備齊全的小區(qū)很少發(fā)生治安事件，在人防、物防和技防方面都取得了突出的效果。但這些小區(qū)一般都是高檔的物業(yè)群，其安保投入是傳統(tǒng)小區(qū)無法比擬的。他們的保安人員無疑都是市場(chǎng)化的專業(yè)組織，更能夠在社會(huì)治安防控中發(fā)揮作用。

市場(chǎng)化的物業(yè)公司、小區(qū)保安專門負(fù)責(zé)高檔小區(qū)的治安防控工作。特別是一些新建小區(qū)和別墅區(qū)，基本上沒有平安志愿者，帶來的社會(huì)治安的效果也十分明顯。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，上海市長(zhǎng)寧區(qū)的幾個(gè)高檔住宅小區(qū)，常年的治安事件發(fā)案數(shù)都在5件以內(nèi)，其中一個(gè)高檔別墅區(qū)，已經(jīng)連續(xù)多年沒有發(fā)生過治安案件。而在相似地段的某農(nóng)民拆遷小區(qū)，由于物業(yè)費(fèi)短缺，正常的物業(yè)服務(wù)已經(jīng)無法維持，小區(qū)的物業(yè)管理難以為繼，社會(huì)治安防控的投入更是難以持續(xù)，因而該小區(qū)的社會(huì)治安問題十分突出。其中，入室盜竊、盜竊電瓶車等案件的發(fā)案率一直高居榜首。

政府雖然在公共安全服務(wù)的提供中占據(jù)了壟斷地位，但是民間力量也逐步參與到了公共安全服務(wù)的供給中。保安行業(yè)經(jīng)過多年來的發(fā)展，已經(jīng)形成了一大產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，保安公司僅僅是社會(huì)主體參與公共安全服務(wù)的一個(gè)縮影，因?yàn)樵谏鐣?huì)治安防控中的技防和物防都有社會(huì)主體的參與。在公共安全領(lǐng)域引入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，將政府的職權(quán)與市場(chǎng)資源的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，提高公共安全的服務(wù)能力，是一大發(fā)展趨勢(shì)；并且在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，政府的應(yīng)對(duì)能力未必可以超過專業(yè)的社會(huì)組織，所以，借助專業(yè)的社會(huì)組織，可以更加有效地解決專業(yè)問題。

三、社會(huì)治安防控社會(huì)化和市場(chǎng)化的內(nèi)在動(dòng)因

（一）社會(huì)組織彌補(bǔ)政府效率的不足。政府本身是按照科層制的模式設(shè)計(jì)的。以韋伯式科層制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政科層制，其理論下組織結(jié)構(gòu)的一般特征包括：（1）金字塔型的縱向的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，按照控制幅度設(shè)定組織層次；（2）以專業(yè)化和部門化為基礎(chǔ)的分工，通過權(quán)威體系實(shí)現(xiàn)協(xié)作；（3）基于績(jī)效的人事選拔與晉升制度；（4）以法制為基礎(chǔ)的目標(biāo)設(shè)定和活動(dòng)組織；（5）標(biāo)準(zhǔn)化的非人格化的運(yùn)作程序與理念；（6）官員個(gè)人生活和公共身份的割裂；（7）特殊的行政激勵(lì)和保障制度。⑤

在制度設(shè)計(jì)上，科層制的出發(fā)點(diǎn)是為了提高效率，實(shí)現(xiàn)上命下從。這種金字塔式的結(jié)構(gòu)，本身就是建立在許多假設(shè)之上的。第一，假設(shè)行政體系的價(jià)值中立。行政體系中的成員，既沒有個(gè)人的利益，更沒有部門的利益，能夠不打折扣地完成行政命令。第二，假設(shè)行政體系溝通順暢。上下級(jí)之間能夠保證順利溝通，上級(jí)能夠快速?zèng)Q策，下級(jí)能夠快速執(zhí)行。第三，假設(shè)行政體系壟斷公共服務(wù)，并且可以提升效率?？茖又频膽?yīng)用范圍主要集中在政府部門，而政府部門往往壟斷了公共服務(wù)。事實(shí)上，上述三個(gè)假設(shè)忽略了個(gè)體的差異，都有不成立的可能性。

政府中的個(gè)體成員在決策時(shí)，很難理性。各種因素的制約，導(dǎo)致政府成員在決策過程中必然有所顧忌，因而理性決策就成為難以達(dá)至的狀態(tài)，進(jìn)而會(huì)影響到價(jià)值中立、高效行政。在政府權(quán)力取得壟斷地位的情形下，政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)也不復(fù)可能。相比科層制的政府而言，市場(chǎng)在資源配置的過程中，也同樣追求效率。特別是市場(chǎng)在缺乏壟斷的情況下，效率的提升能夠?yàn)槭袌?chǎng)參與者帶來競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?；谏鲜鲈?，如果要提高社會(huì)治安防控的效率，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)治安防控社會(huì)化。

（二）市場(chǎng)彌補(bǔ)政府資源的不足。由于我國(guó)人口眾多，地域廣袤，因而政府在提供公共安全服務(wù)的過程中，很難涵蓋所有的地區(qū)和人群。筆者在調(diào)研時(shí)聽到警察說的最多的一句話是“警力不足”。社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明：“警察人數(shù)的增加或減少與發(fā)案數(shù)、破案數(shù)沒有正比關(guān)系”，“警察在抑制犯罪的斗爭(zhēng)中起重要作用，但不起決定作用”。⑥在上海的許多基層派出所，社保隊(duì)員參與社會(huì)治安防控工作已經(jīng)成為常態(tài)，因?yàn)閷?duì)于一些崗位，社保隊(duì)員參與其中可以節(jié)省大量警力。在一些公安派出所，社保隊(duì)員的數(shù)量已經(jīng)超過了民警的數(shù)量，而且像轄區(qū)巡邏、視頻巡邏等這樣的社會(huì)治安防控工作，基本上都是由社保隊(duì)員來完成的。由于社保隊(duì)員并不具有警察身份，因而雇傭社保隊(duì)員參與公共安全服務(wù)，也是社會(huì)治安防控工作市場(chǎng)化的實(shí)踐。

在專業(yè)化層面，必須認(rèn)識(shí)到警察只是社會(huì)治安防控的重要力量之一，但不是唯一力量。⑦大量的專業(yè)問題，恐怕還是要專業(yè)的組織和個(gè)人參與。公共安全的維護(hù)并非單靠警察這一力量就可以實(shí)現(xiàn)的，警察的數(shù)量也不是越多越好。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出了他的見解：“我們看到，警察最多和警章最繁的城市，未必總是治安最好的城市。”⑧允許社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)治安防控中，本身就是對(duì)政府管控能力缺陷的有效補(bǔ)充。

（三）符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。社會(huì)治安防控并非必須由政府來提供，借助市場(chǎng)的力量進(jìn)行完善，反而可以節(jié)省大量的資源。在現(xiàn)行體制下，公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來自國(guó)家財(cái)政，地方政府負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)。由于我國(guó)還存在地區(qū)差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而公安機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，社會(huì)治安防控的效果便難以保證。維護(hù)安全是人類社會(huì)共同的追求，當(dāng)政府無法滿足社會(huì)主體的安保需求時(shí)，尋求第三方安保服務(wù)就成了應(yīng)有之義。引入市場(chǎng)機(jī)制，讓不同的市場(chǎng)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，可以保證在同等支出條件下，獲得“物美價(jià)廉”的公共安全服務(wù)。社會(huì)治安防控的市場(chǎng)化改革不但能使警察機(jī)關(guān)從一些不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的非警務(wù)工作中脫離出來（如一些大型文體活動(dòng)和展覽展銷等商業(yè)性活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作等），更好地促進(jìn)警務(wù)服務(wù)的有效供給，而且還能在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響下,使警察部門和民警重塑成本效益觀念,提高工作效率，降低行政成本。⑨

對(duì)政府而言，將警力過度投入到一些非警務(wù)活動(dòng)中，是對(duì)資源的浪費(fèi)。但是非警務(wù)活動(dòng)增多的現(xiàn)象卻有愈演愈烈的趨勢(shì)。筆者在調(diào)研中，專門設(shè)計(jì)了問卷調(diào)研警察對(duì)非警務(wù)活動(dòng)量的認(rèn)識(shí)。在接受調(diào)研的325名民警中，有51%的民警認(rèn)為近三年的非警務(wù)活動(dòng)明顯增多，有37%的民警認(rèn)為非警務(wù)活動(dòng)增多，也就是說有將近90%民警認(rèn)為非警務(wù)活動(dòng)增多或明顯增多。這也從一個(gè)側(cè)面反映了警察非警務(wù)活動(dòng)過度的現(xiàn)狀。（見圖3）

圖3 近三年來非警務(wù)活動(dòng)量的變化

筆者認(rèn)為，引入社會(huì)力量來處理非警務(wù)工作可以起到更好的效果，也可以讓民警解脫出來，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，投入到更加專業(yè)的預(yù)防和打擊犯罪工作中。這也符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

（四）彌補(bǔ)政府安全治理能力的專業(yè)缺陷。人類自國(guó)家產(chǎn)生開始，就在追求整體的安全。公共安全日益成為全世界關(guān)注的話題，其范圍之大，內(nèi)涵之豐富，以至于幾乎涵蓋了社會(huì)的方方面面。廣義的公共安全包括國(guó)防、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)治安等各種問題。在社會(huì)治安防控中，政府部門（主要是公安機(jī)關(guān)）承擔(dān)了大量的任務(wù)，為全社會(huì)提供公共安全服務(wù)。

政府依照法律來維護(hù)公共安全，進(jìn)行社會(huì)治安防控。但法律本身有一定的滯后性，必須經(jīng)過不定期的修訂，才能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，但政府的職權(quán)來自于法律的授權(quán)，因此，政府對(duì)社會(huì)的治理也有滯后之處。

當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展日新月異，出現(xiàn)的大量的新領(lǐng)域、新事物需要政府進(jìn)行治理。同樣，在社會(huì)治安防控中涉及的問題也可能具有專業(yè)性。為了解決這些問題，由專業(yè)的組織、企業(yè)或個(gè)人參與，是一條可行路徑。除此以外，在技術(shù)層面上，將經(jīng)過專門研究而開發(fā)出來的專業(yè)的設(shè)備和手段應(yīng)用到公共安全服務(wù)，也是一條可行路徑。

四、公共安全服務(wù)市場(chǎng)化和專業(yè)化的要求

社會(huì)治安防控的社會(huì)化對(duì)于解決目前其面臨的困境具有重要的作用。除了社會(huì)組織志愿參與外，政府購(gòu)買服務(wù)也是一條可行路徑。政府也已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。⑩

（一）打破政府在公共安全服務(wù)中的壟斷地位。上文已經(jīng)論述，在科層制的政府中，政府具有壟斷公共安全服務(wù)的特征和傾向。社會(huì)治安防控的社會(huì)化和市場(chǎng)化要求政府放棄對(duì)部分事項(xiàng)的直接管理，改由社會(huì)化的組織進(jìn)行。事實(shí)上，要引入市場(chǎng)化的公共安全服務(wù)進(jìn)入這一領(lǐng)域，首先就要打破政府的壟斷地位。

政府退出社會(huì)治安防控的壟斷地位，明確與社會(huì)的邊界，不僅減輕了自身的負(fù)擔(dān)，也充分發(fā)揮了社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，有利于提高公共安全服務(wù)的整體水平。需要強(qiáng)調(diào)的是，去壟斷化要求政府放棄一部分權(quán)能，管好應(yīng)該管好的事情，對(duì)社會(huì)能管好的領(lǐng)域就應(yīng)該放權(quán)，讓社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來完成。

（二）區(qū)分警務(wù)與非警務(wù)工作。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控的社會(huì)化，并非完全將治安防控工作交給社會(huì)。相反，任何組織和個(gè)人參與社會(huì)治安防控工作，都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下展開的?？傮w而言，要正確地協(xié)調(diào)社會(huì)治安防控社會(huì)化的兩個(gè)方面：第一，政府性。社會(huì)治安防控的社會(huì)化，需要由政府組織社會(huì)力量，在此過程中，政府雖然不是社會(huì)治安防控工作的具體實(shí)施者，但防控的要求和標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，聘請(qǐng)社會(huì)主體參與社會(huì)治安防控工作也要由政府來組織；第二，市場(chǎng)性。從節(jié)約成本的角度來看，政府事必躬親，承擔(dān)所有的社會(huì)治安防控工作也不現(xiàn)實(shí)，由政府購(gòu)買服務(wù)，支付社會(huì)主體提供服務(wù)的報(bào)酬，這也是大勢(shì)所趨。

具體而言，可以將日常的社會(huì)治安防控工作分為兩類：一類是法定的管理工作（警務(wù)工作）。這些工作都是由法律直接規(guī)定的，是公安機(jī)關(guān)等行政管理機(jī)關(guān)必須貫徹和完成的工作。譬如，消防檢查、社區(qū)的戶籍管理等內(nèi)容。另一類是非法定管理工作（非警務(wù)工作）。社會(huì)治安防控中，很多工作本身并非必須由行政機(jī)關(guān)來完成，如糾紛化解、社區(qū)治安巡邏、治安防控工作的宣傳，完全都可以交由社會(huì)、企業(yè)、志愿者等組織來完成。

（三）促進(jìn)專業(yè)化的公益組織發(fā)展?；钴S在社會(huì)中的社會(huì)組織，特別是公益組織，具有強(qiáng)使命感、強(qiáng)責(zé)任感、強(qiáng)專業(yè)性等的特征，能夠代表不同的群體，尤其是代表弱勢(shì)群體發(fā)出自己的聲音，表達(dá)自己的利益訴求，從而平衡不同群體之間的利益，讓更多的人都能夠更加平等地享有教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等公共資源，保障公共利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。不僅如此，公益組織還因?yàn)榛钴S在基層社會(huì)生活領(lǐng)域，有豐富的工作生活經(jīng)驗(yàn)和相當(dāng)?shù)耐腿司墸⑶谊P(guān)注的大都是與居民生活息息相關(guān)的問題，在共同的生活空間中維護(hù)公共利益，所以，很容易得到居民的認(rèn)可和支持，吸引更多的居民參與公益活動(dòng)。

社會(huì)治安防控工作可以借助公益組織，讓這些組織宣傳預(yù)防犯罪的知識(shí)，可以節(jié)約警力。同時(shí)，由于公益組織本身的非營(yíng)利性，政府只需要提供基本的經(jīng)費(fèi)就可以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，由此借助他們的力量來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控工作。

注釋：

①高全喜、張偉、田飛龍著：《現(xiàn)代中國(guó)的法治之路》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第199 頁(yè)。

②華乃強(qiáng)：《社會(huì)治安綜合治理概念源頭考》，《公安學(xué)刊》2009年第 3期。

③《中國(guó)共產(chǎn)黨大事記·1982年》，來源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后訪問日期：2015年1月20日。

④《中國(guó)共產(chǎn)黨大事記·1983年》，來源：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416121.html，最后訪問日期：2015年1月20日。

⑤敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科層制的改革與挑戰(zhàn)》，《中國(guó)行政管理》2010年第10期。

⑥⑦邱格屏、皮藝軍、陳波：《上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)調(diào)研報(bào)告》，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。

⑧[英]坎南編著：《亞當(dāng)·斯密關(guān)于法律、警察、歲入及軍備的演講》，陳福生、陳振驊譯，商務(wù)印書館，1962年版，第172 頁(yè)。

⑨袁春瑛、駱永民：《公共安全服務(wù)市場(chǎng)化動(dòng)因分析》，《公安研究》2008年第 7期。

⑩2013年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提到的：“與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！?/p>