潘正軍

摘要：當(dāng)前我國(guó)環(huán)保專項(xiàng)資金管理存在著績(jī)效審計(jì)范圍狹隘，項(xiàng)目申報(bào)、資金使用管理不規(guī)范以及評(píng)價(jià)體系不完善等問(wèn)題。本文從制約環(huán)保專項(xiàng)資金管理的原因出發(fā)，力求為完善現(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金的有效監(jiān)管提供有用借鑒，更好發(fā)揮專項(xiàng)資金在保護(hù)環(huán)境中的積極作用和確保財(cái)政資金的有效使用。

關(guān)鍵詞：環(huán)保 專項(xiàng)資金 管理

一、環(huán)保專項(xiàng)資金的理論背景

對(duì)于績(jī)效審計(jì)的定義，國(guó)外有較多的權(quán)威解釋?！队?guó)國(guó)家審計(jì)法》：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果情況”?！蛾P(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)”?！墩臋C(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》：“績(jī)效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為采用糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策以便實(shí)施監(jiān)督提供信息”。國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)認(rèn)為：“績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是向用戶提供獨(dú)立的業(yè)績(jī)信息和系統(tǒng)的認(rèn)定保證”。從上述可以看出，國(guó)外認(rèn)為績(jī)效審計(jì)涉及對(duì)效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性的反面的審計(jì)。由于國(guó)內(nèi)對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義與國(guó)外類似，認(rèn)為績(jī)效審計(jì)包括被管理單位管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、被審計(jì)單位資源利用的效果性以及人力、物力和財(cái)力投入和產(chǎn)出的效果性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中由于過(guò)度的重視以上三個(gè)方面，造成了環(huán)境的破壞和分配的低效率，因此在公認(rèn)的績(jī)效審計(jì)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，將環(huán)保性和公平性作為績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，即“5E”。

環(huán)保專項(xiàng)資金按資金來(lái)源和管理渠道，中央財(cái)政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和財(cái)政部每年安排給環(huán)境保護(hù)部的部門(mén)預(yù)算。

環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是在審查和評(píng)價(jià)相關(guān)部門(mén)或單位財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性的基礎(chǔ)上，就其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性的程度客觀地進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出合理意見(jiàn)和建議，為出臺(tái)政策法規(guī)、理順體制、健全機(jī)制、改進(jìn)管理提供決策依據(jù)，提高資金使用效益，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)或單位深化經(jīng)濟(jì)改革。對(duì)自己的績(jī)效審計(jì)主要分為項(xiàng)目的設(shè)立、資金的分配、使用、管理和后續(xù)的治理和考核。

二、環(huán)保專項(xiàng)資金相關(guān)的研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外現(xiàn)階段對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的必要性、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量的研究，認(rèn)為績(jī)效審計(jì)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公司的發(fā)展機(jī)會(huì)、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)之間有著密切的關(guān)系。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

到2014年10月，環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的研究篇數(shù)為280篇，國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重視程度不夠，研究的質(zhì)量還有待提升。對(duì)于環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，只要是建立定量的和定性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其分為指導(dǎo)性的和技術(shù)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要的指標(biāo)來(lái)源是按照國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)和被公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的研究往往與其他環(huán)境審計(jì)和績(jī)效審計(jì)類型的研究混在一起，針對(duì)性不強(qiáng)，專門(mén)針對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的研究屈指可數(shù)。其次，大多文獻(xiàn)都集中于環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究，但由于影響環(huán)境的因素多種多樣，因素的復(fù)雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標(biāo)也是不一樣的，目前尚沒(méi)有一套科學(xué)統(tǒng)一的投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且缺乏研究績(jī)效審計(jì)配套管理措施；再者大多數(shù)學(xué)者的研究多為規(guī)范研究，缺乏實(shí)證研究和案例研究，尤其缺乏對(duì)我國(guó)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀和問(wèn)題的調(diào)查以及深層次的案例分析。

三、制約環(huán)保專項(xiàng)資金管理的原因探索

環(huán)保專項(xiàng)資金自1997年成立以來(lái)，已經(jīng)經(jīng)歷了將近20年的歷史，但是發(fā)展仍不成熟，環(huán)保資金在環(huán)境保護(hù)和治理上沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效益，很多的資金僅僅停留在賬面上，沒(méi)有落到實(shí)處。

（一）審計(jì)范圍狹隘

我國(guó)的環(huán)境審計(jì)僅僅局限于財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，當(dāng)前面臨的一個(gè)突出“瓶頸”是審計(jì)范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環(huán)保單位和項(xiàng)目為審計(jì)對(duì)象，集中于資金運(yùn)用過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)，基本上不涉及宏觀、中觀層面環(huán)保專項(xiàng)資金主管部門(mén)對(duì)資金的配置活動(dòng)這一前置環(huán)節(jié)，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)只局限在資金的“運(yùn)行績(jī)效”層面。目前大部分理論一般重視對(duì)環(huán)境治理和保護(hù)的資金真實(shí)性和合法性進(jìn)行審計(jì)，而對(duì)資金的使用效率和效果的績(jī)效審計(jì)相對(duì)甚少，特別是對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的關(guān)注不夠，忽視了資金的“配置績(jī)效”?？?jī)效審計(jì)相對(duì)而言很少，這與國(guó)際環(huán)境審計(jì)的發(fā)展是相脫節(jié)的。

（二）項(xiàng)目申報(bào)、資金使用上管理不規(guī)范

1.在項(xiàng)目立項(xiàng)上，有的項(xiàng)目申報(bào)單位采取編造虛假申報(bào)資料、多頭重復(fù)申報(bào)和采取弄虛作假、浮夸濫報(bào)等辦法，虛擬工程項(xiàng)目以套取國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金。

2.環(huán)保專項(xiàng)資金在使用管理中存在問(wèn)題，環(huán)保專項(xiàng)資金被大量的挪用，環(huán)保專項(xiàng)資金管理不善，沒(méi)有?？顚Ｓ茫荒承┲鞴懿块T(mén)以各種名義扣撥專項(xiàng)資金，層層截留，級(jí)級(jí)揩油或者財(cái)政、審計(jì)、環(huán)保部門(mén)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督檢查。

3.資金的分配和使用環(huán)節(jié)上存在著監(jiān)管不嚴(yán)、制度不全、重視程度不高以及信息不對(duì)稱等問(wèn)題，容易導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金被挪用和沒(méi)有及時(shí)或分配不到位等問(wèn)題。

（三）評(píng)價(jià)體系不完善

環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一般設(shè)計(jì)一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)，在二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)分指標(biāo)對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的使用和管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，而沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)際的檢驗(yàn)，缺乏可行性；環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)的類別難以界定，難以設(shè)計(jì)通用的個(gè)性指標(biāo)，一般沒(méi)有適用于全行業(yè)的通用指標(biāo)，各行各業(yè)在指標(biāo)上各行其政，指標(biāo)使用范圍窄。目前在指標(biāo)設(shè)置上主要是基于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，兩者在運(yùn)用上都存在著一定的缺陷，指標(biāo)設(shè)計(jì)比較片面。

（四）環(huán)保法規(guī)規(guī)范空缺，監(jiān)管不到位

國(guó)家間環(huán)保專項(xiàng)資金分為三部分，分別是自然保護(hù)區(qū)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和主要污染物（包括減排和空氣污染物），對(duì)三方面的環(huán)保專項(xiàng)資金的申報(bào)、劃撥、使用和監(jiān)管均做出了規(guī)范，明確了總的指導(dǎo)指南，但是均從宏觀從面出發(fā)，沒(méi)有對(duì)微觀細(xì)節(jié)之處做出規(guī)定和操作指引，總的來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，監(jiān)管主體獨(dú)立性差；第二，側(cè)重于資金申請(qǐng)的管理，缺乏對(duì)于資金的使用和后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)；第三，缺乏經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)制度，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。

四、加強(qiáng)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的建議

環(huán)保專項(xiàng)資金是環(huán)境保護(hù)投資的一項(xiàng)重要渠道，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展固定資產(chǎn)投資的組成部分，因此做好環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)具有重要的意義。

（一）建立健全環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)管體系

借鑒目前建立的環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如“空間目標(biāo)”思想構(gòu)架的基準(zhǔn)模型；從財(cái)經(jīng)紀(jì)律、分配效率、成本效益等三個(gè)角度出發(fā)構(gòu)建各財(cái)政支出框架；利用項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效對(duì)財(cái)政環(huán)境保護(hù)績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，貫徹環(huán)保績(jī)效理念；設(shè)立項(xiàng)目實(shí)施效果指標(biāo)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)、項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目社會(huì)影響效果等指標(biāo)，從主觀和客觀兩方面給定權(quán)重，使用專家評(píng)判或調(diào)查問(wèn)卷等方法進(jìn)行打分做出審計(jì)評(píng)價(jià)。在這些方法的基礎(chǔ)上，建立起一個(gè)綜合的評(píng)價(jià)方法，為績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)提供總的指南和評(píng)估體系。由于各行業(yè)具有不同的特點(diǎn)和目標(biāo)，因此在總的指南上按分類指導(dǎo)、分項(xiàng)評(píng)估的方法，為每個(gè)行業(yè)制定不同的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)不同的分類項(xiàng)目，在每個(gè)行業(yè)下面分配不一樣的指標(biāo)，以此來(lái)建立分級(jí)層次體系。

（二）加強(qiáng)環(huán)保專項(xiàng)資金管理

建立健全環(huán)保專項(xiàng)資金的征收管理辦法及責(zé)任制度，做到應(yīng)收盡收、全面、足額、及時(shí)征收；專項(xiàng)資金要實(shí)行專款專用，環(huán)保專項(xiàng)資金的分配和使用，應(yīng)堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、?？顚Ｓ谩⒓訌?qiáng)管理、注重實(shí)效”的原則，做到公開(kāi)、公平、公正；項(xiàng)目單位應(yīng)合理有效使用資金，環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)助的項(xiàng)目應(yīng)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的和諧和統(tǒng)一，既不為發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境，也不為單純保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展；既有利于創(chuàng)建一流的生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展。

（三）建立健全環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)制

首先要建立環(huán)保資金信息公開(kāi)披露制度，編制《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金申請(qǐng)指南》，在自己的網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布；其次，環(huán)保資金的申請(qǐng)，項(xiàng)目審核及資金計(jì)劃的下達(dá)和環(huán)保資金的撥付都要建立完整的制度體系；最后，環(huán)保資金使用的監(jiān)督管理。項(xiàng)目單位收到環(huán)保資金后，應(yīng)盡快組織項(xiàng)目的實(shí)施；項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度、招投標(biāo)管理規(guī)定，科學(xué)、合理、有效地安排和使用資金。

（四）明確投資主體的責(zé)任，落實(shí)環(huán)境目標(biāo)

落實(shí)環(huán)境目標(biāo)，資金是保障。必須基于政府與市場(chǎng)、中央與地方之間的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分，明確各類主體的環(huán)境保護(hù)資金責(zé)任。在各類主體中，企業(yè)的污染治理責(zé)任是相對(duì)明確的，但企業(yè)是否真正承擔(dān)起治理投資的責(zé)任，則取決于政府的強(qiáng)制力和引導(dǎo)政策。必須通過(guò)足夠的投入建立起政府的環(huán)境監(jiān)管能力，輔之以政府資金和政策的引導(dǎo)作用，才能確保企業(yè)發(fā)展的同時(shí)不欠環(huán)境賬。政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)權(quán)益”的原則，政府環(huán)境事權(quán)的管轄范圍應(yīng)當(dāng)與環(huán)境問(wèn)題的影響范圍相對(duì)應(yīng)。

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（作者單位：云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限責(zé)任公司）