龔鵬程+秦皎

摘要：農業(yè)生態(tài)補償是緩解農業(yè)生產者生存發(fā)展權與農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護權益之間矛盾的一種有效措施。針對我國農業(yè)生態(tài)補償制度在法律體系、補償內容、監(jiān)管機制等方面存在的問題，借鑒國外對農業(yè)生態(tài)補償的成功經驗，結合我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度在各省市的區(qū)域性立法實踐，提出完善我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度的建議，以增強我國資源環(huán)境保護法律體系的可操作性。

關鍵詞：農業(yè);生態(tài)補償;公平正義原則;法律制度

中圖分類號： D912.4 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）04-0005-03

收稿日期：2014-11-03

基金項目：國家社會科學基金重大項目（編號：12&ZD214）。

作者簡介：龔鵬程（1974—），男，江蘇灌云人，博士，副教授，從事民商法學研究。E-mail：pcgong@sina.com。

通信作者：秦 皎，碩士，從事民商法學研究。E-mail：837145632@qq.com。

2014年10月，江蘇省蘇州市《農業(yè)生態(tài)補償條例》正式實施，這標志著我國農業(yè)生態(tài)補償的法律制度有了進一步發(fā)展。農業(yè)作為具有社會公共屬性的準公益性產業(yè)，保護和改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的生態(tài)效益會惠及社會每個成員，而我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護主要由農業(yè)生產者來承擔。長期以往，我國農業(yè)生產者保育生態(tài)環(huán)境的積極性大打折扣，不利于農業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)生態(tài)補償是通過采取有效的措施來彌補農業(yè)生產者承擔保育生態(tài)環(huán)境而受到損失的一種法律制度，相關機關應早日出臺《生態(tài)補償條例》及其實施細則，明確農業(yè)生態(tài)補償法律制度的具體內容，建立完善的農業(yè)生態(tài)補償法律體系和監(jiān)管機制，以緩解農業(yè)生態(tài)環(huán)境與農業(yè)生產者之間的利益沖突，提高農業(yè)生產者保護和改善生態(tài)環(huán)境的積極性，這對我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 農業(yè)生態(tài)補償的內涵及其必要性

1.1 農業(yè)生態(tài)補償的內涵

農業(yè)生態(tài)補償是指為了改善和保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境或恢復農業(yè)生態(tài)系統服務功能，農業(yè)生態(tài)受益者對農業(yè)生態(tài)服務者（農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者）所給予的多種方式的利益補償[1]。農業(yè)生態(tài)補償作為生態(tài)補償的一種具體形式，除具有生態(tài)補償的基本特性之外，更具有針對性。農業(yè)生態(tài)補償的對象不僅涉及如農業(yè)生態(tài)示范園區(qū)、退耕還林、保護性耕作等農業(yè)的生態(tài)建設，還包括對農業(yè)生產領域內的環(huán)境保護，尤其是對水資源污染、農用化學投入品使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三公”污染等污染防治問題。

1.2 農業(yè)生態(tài)補償的必要性

1.2.1 緩解農業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力的需要 隨著經濟快速發(fā)展和科技日益進步，傳統農業(yè)逐漸向現代化農業(yè)轉化，農業(yè)生產者在獲得經濟收益的同時，我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境卻面臨著農業(yè)資源短缺和農業(yè)環(huán)境污染的問題，主要表現在：一是在農業(yè)資源上，農業(yè)生產者采用不科學的方式使用農業(yè)資源，導致我國農業(yè)資源嚴重短缺，如不科學的用水方式，導致水資源短缺;二是在農業(yè)環(huán)境污染上，我國農業(yè)主要面臨著農業(yè)生產者盲目加大化肥、農藥和農用地膜的使用、城市工業(yè)污染轉入農村等問題，這嚴重影響我國農業(yè)的生態(tài)環(huán)境。農業(yè)生態(tài)環(huán)境承受的壓力已經威脅到人類的生存和發(fā)展，保育和改善生態(tài)環(huán)境迫在眉睫。

1.2.2 維護社會公平與正義的需要 我國農業(yè)在工業(yè)化和城市化進程中提供了豐富的自然資源，保障了工業(yè)和城市的向前發(fā)展，但農業(yè)生態(tài)環(huán)境卻面臨著嚴重破壞和資源的耗竭。由于農民長期處于弱勢地位，缺乏先進的生產技術，由農民承擔保育和改善生態(tài)環(huán)境的責任顯然有失社會公平的基本原則。農業(yè)生態(tài)補償制度可以平衡農業(yè)生態(tài)效益與農民經濟利益之間的關系，通過經濟或者技術等措施來彌補農業(yè)生產者的經濟損失，實現了社會的公平與正義。

2 我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度存在的問題

2.1 缺乏法律體系的系統性和完整性

目前，我國關于農業(yè)生態(tài)補償制度的法律規(guī)定散見于一些法律法規(guī)之中，缺乏法律體系的系統性和完整性。首先，2014年《環(huán)境保護法》第31條明確規(guī)定國家建立和健全生態(tài)保護補償制度，雖然明確了生態(tài)補償制度的法律地位，但2014年《環(huán)境保護法》并沒有對生態(tài)補償制度的具體內容作出詳細規(guī)定，缺乏可操作性;其次，《農業(yè)法》《農產品質量安全法》等環(huán)境單行法只是對農業(yè)生態(tài)環(huán)境中一類或幾類要素的生態(tài)補償作出規(guī)定，沒有從整體的角度把握農業(yè)生態(tài)補償法律制度，缺乏完整性;最后，各省市制定的《農業(yè)生態(tài)保護條例》只能適用于本行政區(qū)域內的農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，具有地域性限制，不能跨區(qū)域解決農業(yè)的生態(tài)環(huán)境問題，缺乏系統性。為改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境法律內容的系統性和完整性，我國急需出臺全國范圍內具有普遍適用效力的農業(yè)生態(tài)補償法律制度，同時出臺配套實施細則，以提高農業(yè)生態(tài)補償的可操作性。

2.2 補償的具體內容不明確

我國環(huán)境問題采用 “誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復” 的基本原則，這對農業(yè)生態(tài)補償具體內容的制定具有指導作用。但是，由于《生態(tài)補償條例》仍未推出，我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度的具體內容仍不明確，還存在以下問題：一是補償主體和補償客體范圍不明確。補償主體享受著農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的生態(tài)效益，補償客體卻承受著因保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來的經濟損失。根據我國農業(yè)生態(tài)補償相關法律規(guī)定，農業(yè)生態(tài)補償以政府為補償主體、以農業(yè)生產者為補償客體，卻沒有覆蓋全部的補償主體和補償客體，如企事業(yè)單位、農業(yè)生產者等并沒有納入補償主體范疇;二是補償標準不科學，影響農業(yè)生產者參與的積極性。標準的不科學不單單只是表現在法律對補償的界定不明晰，還表現在補償標準不透明、“一刀切”、補償標準過低等[2]。例如，《湖北省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖廢棄物和農作物秸稈的綜合利用、農業(yè)投入品廢棄物的回收利用、生物農藥和生物有機肥的推廣使用等逐步實行農業(yè)生態(tài)補償，具體辦法由省人民政府制定”，但是，從該條例實施以來，湖北省政府并沒有出臺補償的具體辦法，因此很難確定農業(yè)生態(tài)補償的標準;三是措施簡單且缺乏長效機制，無法完全彌補農業(yè)生產者的經濟損失。補償措施包括實物補償、資金補償和項目支持等措施，目前我國主要以資金補償為主，依靠國家財政轉移支付對整個農業(yè)生態(tài)環(huán)境進行補償，但由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、自然資源等條件存在差異，補償標準缺少結構性和針對性，很難改善和保育我國的農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

2.3 缺乏有效的補償監(jiān)管機制

農業(yè)生態(tài)補償法律制度的實施，不僅需要法律明確規(guī)定其內容，還需要有效的監(jiān)管機制保障農業(yè)生態(tài)補償機制的落實。目前，在我國農業(yè)生態(tài)補償實施過程中，補償的監(jiān)管機制還不健全，主要體現在：首先，監(jiān)管部門權責不清，導致監(jiān)管不到位。農業(yè)管理涉及到農業(yè)、環(huán)保、國土資源、財政等多個部門，這些部門對管轄范圍內農業(yè)生態(tài)補償都具有管理權，管理者常常以多頭管理為由相互推諉而不履行監(jiān)管職責，或者出現重復監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū);其次，農民的監(jiān)督主體作用沒有得到充分實現。作為農業(yè)生產的主體和農業(yè)生態(tài)補償的直接受益者，農民應該是農業(yè)生態(tài)補償最有動力的監(jiān)督主體[3]。然而，我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度的運行具有強烈的行政色彩，農民對農業(yè)生態(tài)補償相關法律和政策不夠了解，不能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用;最后，社會監(jiān)督機制缺少。農業(yè)生態(tài)補償實施的效果不僅影響利益相關者的經濟利益，還關系到整個農業(yè)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)利益，保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境獲得的生態(tài)利益會惠及社會每個成員，社會成員有權監(jiān)督農業(yè)生態(tài)補償措施是否落到實處。農業(yè)生態(tài)補償制度實施情況的監(jiān)管，除了有利益相關者的監(jiān)管外，還需要加強社會中間層的監(jiān)督力度。

3 借鑒國內外對農業(yè)生態(tài)補償法律制度的經驗及啟示

3.1 國外農業(yè)生態(tài)補償法律制度的經驗

國外在農業(yè)生態(tài)補償法律制度的制定和實施上具有豐富的成功經驗，對我國構建農業(yè)生態(tài)補償法律制度具有重要的啟示作用。

首先，制定了一套完善的農業(yè)生態(tài)補償法律體系。國外很多國家明確農業(yè)生態(tài)補償機制的法律化、制度化，建立了一套完善農業(yè)生態(tài)補償的法律體系。例如，美國在環(huán)境保護、生態(tài)補償，特別是農業(yè)生產、濕地再建等方面已經形成完善的法律體系，幾乎各個行業(yè)的單行法里都滲透著生態(tài)補償[4]。德國也制訂了較多的農業(yè)生態(tài)保護法律如《水資源管理條例》《土地資源保護法》《自然資源保護法》《生態(tài)農業(yè)法》等。

其次，明確規(guī)定了農業(yè)生態(tài)補償法律制度的主要內容。國外農業(yè)生態(tài)補償法律制度對補償主體和受償主體、補償標準、補償措施和補償程序等內容加以明確規(guī)定，強調了農業(yè)生態(tài)補償法律制度的可操作性。例如，1985年美國《食品保障法》設立了保護性儲備計劃，實行有計劃的退耕還林、還草及休耕，該保護性儲備計劃對補償內容作出詳細規(guī)定，如規(guī)定補償主體是聯邦政府和州政府，受償主體是為保護生態(tài)環(huán)境而愿意放棄耕地、申請參加保保護性儲備計劃并被準入參加項目的農牧場主和土地所有者，補償標準是根據環(huán)境收益指數的得分進行動態(tài)補償等[5]。

再次，有嚴格的監(jiān)管確保生態(tài)建設的成果。國外農業(yè)生態(tài)補償法律制度制定嚴格的監(jiān)管機制，對農業(yè)生態(tài)補償的管理機關、申請程序、定期開展監(jiān)測等進行全程監(jiān)管，并對不符合條件的農業(yè)生產者采取嚴厲的懲罰措施，從而確保農業(yè)生態(tài)建設的成果。例如，歐美等發(fā)達國家主要通過政府專項撥款、依托當地農業(yè)科研和技術推廣部門代行來監(jiān)督農業(yè)生態(tài)補償的執(zhí)行情況[6]。

3.2 國內省市對農業(yè)生態(tài)補償制度的經驗

我國各省、市、區(qū)基于本區(qū)域農業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞或者資源枯竭的現狀，為改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，出臺了農業(yè)生態(tài)補償相關的地方性法規(guī)，例如，湖北省制定了《湖北省農業(yè)生態(tài)保護條例》，這是我國首次以法律形式對農業(yè)生態(tài)補償予以確定;隨后，《甘肅省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》《福建省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)的出臺，對農業(yè)生態(tài)補償法律制度都有相應的規(guī)定;2014年，江蘇省蘇州市出臺的《農業(yè)生態(tài)補償條例》是我國目前第一部完全針對農業(yè)生態(tài)補償出臺的地方性法規(guī)，明確規(guī)定了農業(yè)生態(tài)補償的具體內容。在黨和國家構建生態(tài)文明的精神指導下，各省市結合各區(qū)域的農業(yè)生態(tài)環(huán)境特點，以立法的方式確立農業(yè)生態(tài)補償法律制度的具體內容，采用補償的方式引導農業(yè)生產者及其他主體提高保護環(huán)境的積極性和主動性，為緩解我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境的壓力作出了貢獻。

3.3 啟示

國外和我國關于農業(yè)生態(tài)補償法律制度的經驗，對構建我國統一的農業(yè)生態(tài)補償法律體系具有重要啟示：一是制定完善的農業(yè)生態(tài)補償法律體系，確立其法律地位;二是明確農業(yè)生態(tài)補償法律制度的具體內容，增強其可操作性;三是結合我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境的現狀，打破區(qū)域性局限和補償內容的特定性，建立和完善全國范圍內的農業(yè)生態(tài)補償法律制度。

4 完善我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度的建議

我國農業(yè)生態(tài)補償法律制度的建立和完善，既取決于農業(yè)生態(tài)補償法律體系的建立，又取決于農業(yè)生態(tài)補償內容的具體化、明確化，還取決于農業(yè)生態(tài)補償監(jiān)管機制的建立和農業(yè)生態(tài)補償實施成果的保障。

4.1 出臺《生態(tài)補償條例》及實施細則

農業(yè)生態(tài)環(huán)境的整體性要求有統一、系統的農業(yè)生態(tài)補償法律制度，這種統一性和系統性不僅要求在生態(tài)補償立法層級上的系統性和完整性，還要求農業(yè)生態(tài)補償政策法律內容的系統性和完整性[7]。我國必須制定系統、完整的農業(yè)生態(tài)補償法律制度。首先，應制定《生態(tài)補償條例》及實施細則。2010年，國務院已將制定生態(tài)補償條例列入立法的工作計劃，國家發(fā)改委牽頭起草的《生態(tài)補償條例》及《關于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》明確了生態(tài)補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等內容[8]，《生態(tài)補償條例》及《關于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》的頒布指日可待;其次，對各省市已經實施的農業(yè)生態(tài)補償與《生態(tài)補償條例》及《關于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》內容相沖突的規(guī)定應進行相應調整，以保持法律的統一性和系統性。我國農業(yè)生態(tài)補償法律體系應堅持以《環(huán)境保護法》為農業(yè)生態(tài)補償的基本原則，以《生態(tài)補償條例》及《關于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》為法律依據，參考各省市農業(yè)生態(tài)補償的地方性法規(guī)，建立多層次的農業(yè)生態(tài)補償法律制度，有利于保障農業(yè)生態(tài)補償的實施。

4.2 明確補償的具體內容

完善農業(yè)生態(tài)補償的具體內容，增強農業(yè)生態(tài)補償措施的可操作性，對我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護具有重要的意義。首先，明確補償主體與補償客體權利義務關系。農業(yè)是具有公共屬性的產業(yè)部門，農業(yè)生態(tài)環(huán)境質量的改善帶來的環(huán)境效益和經濟效益會惠及全社會，補償主體除政府等行政機關外，應明確把企事業(yè)單位、農業(yè)生產者等主體納入補償主體的范疇，明確農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者為補償客體。企事業(yè)單位、農業(yè)生產者作為補償主體，主要對企事業(yè)生產經營活動或者農業(yè)生產者生產活動嚴重破壞農業(yè)生態(tài)環(huán)境或者浪費農業(yè)資源的行為承擔補償責任，如通過繳納農業(yè)生態(tài)稅的形式，或者建立農產品價格補貼與生態(tài)環(huán)境保護措施掛鉤的補助機制進行補償;農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者在保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境和治理污染等方面具有專業(yè)知識，對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護具有重要作用，可以吸引更多的人關注農業(yè)生態(tài)環(huán)境，并激發(fā)他們參與的積極性。

其次，制定動態(tài)科學的農業(yè)生態(tài)補償標準，打破區(qū)域差別化局限。農業(yè)生態(tài)補償標準科學與否，不僅關系到農業(yè)生產者的經濟利益，還決定著農業(yè)生態(tài)補償法律制度的實施效果。制定合理科學的農業(yè)生態(tài)補償標準應綜合考慮：一是堅持公平正義、分類補償和對農民利益傾斜保護的原則;二是應結合農業(yè)生產者損失的經濟利益和生態(tài)利益的數量;三是根據各地區(qū)經濟發(fā)展水平和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。如美國為解決土地生態(tài)問題設立了環(huán)境質量激勵計劃，其補償標準參考了生產者對計劃實施成本的分擔比例，并考察生產者對計劃的執(zhí)行情況。

再次，加大技術補償、項目支持補償等扶持力度。雖然政府通過資金補償和實物補償等措施能夠直接彌補農民為保育和改善生態(tài)環(huán)境而采用環(huán)境友好的方式生產而面臨的經濟損失，但傳統的補償措施并不能從根本上解決農業(yè)生產者面臨的經濟問題。為了從根本上解決農業(yè)生產者的經濟問題，我國在農業(yè)生態(tài)補償措施中，應在資金補償等傳統補償措施的基礎上，推廣技術支持和項目支持等先進的補償措施，通過引用具專業(yè)知識和先進技術的人才，采用市場機制來調節(jié)農業(yè)生態(tài)補償的壓力。技術支持和項目支持等措施不僅能夠改善和恢復農業(yè)生態(tài)環(huán)境的問題，還能為農業(yè)生產者帶來先進的生產技術，提高農業(yè)生產者的產量，激發(fā)農民投身保護生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性。

4.3 完善補償的監(jiān)管機制

農業(yè)生態(tài)補償法律制度的運行，依賴于有效的補償監(jiān)督機制，以保障農業(yè)生態(tài)補償法律制度的真正落實。首先，從管理層面，明確相應機關的職責范圍，確立統一的農業(yè)生態(tài)補償監(jiān)管機關。我國農業(yè)涉及多個部門管轄的問題，為防止管理者之間相互推諉或者重復行使監(jiān)管等，應明確統一且相對獨立的農業(yè)生態(tài)補償監(jiān)管機關，把農業(yè)生態(tài)補償法律制度的運行納入政府工作績效考核，督促和激勵管理機關和監(jiān)管機關充分行使職權管理和發(fā)放農業(yè)生態(tài)補償金，實現?？顚Ｓ茫ＷC農業(yè)生態(tài)補償金真正交到農業(yè)生產者手中。其次，完善公眾參與機制，提高農民參與農業(yè)生態(tài)保護的意識。農業(yè)生態(tài)補償措施的實施效果直接關系到受害者的利益，政府及相關部門應加大對農業(yè)生態(tài)補償的宣傳力度，鼓勵和引導受害者充分行使監(jiān)督權利，同時，受害者應主動關注與自己切身利益相關的法律法規(guī)、政策等，監(jiān)督農業(yè)生態(tài)補償的實施情況，充分行使國家主人翁權利，保障自身的合法權益。最后，建立完善的社會監(jiān)督機制，加強對農業(yè)生態(tài)補償的監(jiān)督。社會監(jiān)督是社會中間層以政府公開的農業(yè)生態(tài)補償相關信息和法律為依據，對農業(yè)生態(tài)補償實施情況進行全程監(jiān)督的一項機制，由于社會中間層具有公益性、民間性、中立性等特點，建立和完善社會中間層在農業(yè)生態(tài)補償法律制度區(qū)域化發(fā)展中監(jiān)督主體的作用，可使補償資金的使用更加明晰化與規(guī)范化，更好地實現農業(yè)生態(tài)補償對區(qū)域環(huán)境的保護及促進農業(yè)經濟發(fā)展的目的[9]。

農業(yè)生態(tài)補償法律制度是利用法律的權威性來保障農業(yè)生態(tài)補償措施的實施，運用資金補償或者其他補償措施來彌補農業(yè)生產者的經濟損失，進而激發(fā)農業(yè)生產者保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性，調節(jié)農業(yè)生產者與農業(yè)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，實現農業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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