李忠林

（北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871）

當(dāng)前南海安全局勢與美國角色選擇
——基于美國主流智庫近期聽證會的文本分析

李忠林

（北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871）

近段時間以來，南海局勢的發(fā)展引起美國國內(nèi)激烈討論。為此，美國國會舉行主題為“美國在南海的安全角色”的聽證會，邀請美國主流智庫的學(xué)者參加。聽證會圍繞“當(dāng)前南海安全局勢”和“美國的政策選擇”兩部分展開。整體上，他們贊同美國政府采取對華示強的政策取向，同時希望中美關(guān)系和地區(qū)穩(wěn)定得到保障。他們認(rèn)為，中美南海爭奪的核心是秩序和規(guī)則，中美圍繞南海的博弈及帶來的緊張局勢將持續(xù)下去。

美國智庫；南海局勢；政策選擇；聽證會

一、前言

進入2015年以來，中國的南海島礁建設(shè)迅速引起各方強烈反彈。特別是自2月份以來，中國的島礁建設(shè)成為美菲等國炒作的焦點。美國高層多次對中國南海島礁建設(shè)表示關(guān)切，指責(zé)中國單方面“改變現(xiàn)狀”，強硬要求中國停止島礁建設(shè)。同時，美國軍方派出軍機和軍艦趕赴中國島礁周圍偵察，揚言派出艦機進入中國島礁12海里領(lǐng)海領(lǐng)空。中美南海發(fā)生軍事沖突的風(fēng)險急劇增加。

在美國內(nèi)部，各方就南海的局勢和美國的政策也展開激烈的爭辯。在此背景下，美國國會眾議院外交事務(wù)委員會7月23日舉行聽證會，以“美國在南海的安全角色”為題進行聽證。[1]有四位來自美國主流智庫的學(xué)者參加了聽證會：新美國安全中心（CNAS）亞太安全項目高級顧問和高級總監(jiān)帕特里克·克羅寧（Patrick M. Cronin）；美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院中國海洋研究所教授安德魯·埃里克森（Andrew S.Erickson）；美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）亞洲海事透明度倡議 （AMTI）主任米拉·拉普·胡珀（Mira Rapp Hooper）；卡內(nèi)基國際和平基金會亞洲項目高級研究員米歇爾·斯韋因（Michael D.Swaine）。上述智庫均為美國著名智庫，學(xué)者均為美國知名中國安全問題專家，代表著美國主流智庫對南海問題的認(rèn)知水平。

美國國會曾多次舉行關(guān)于南海問題的聽證會，其主題具有高度連貫性，均是圍繞南海形勢和美國角色展開。如2009年7月15日，美國國會參議院外交關(guān)系委員會舉行聽證會，探討在南海地區(qū)“面對中國不斷增強的軍事實力”以及潛在的“亞洲爭端”，美國在南海問題上應(yīng)當(dāng)扮演的角色。2012年9月12日，美國國會眾議院外交關(guān)系委員會召開關(guān)于中國與南海問題的聽證會，其目標(biāo)是推動南海周邊海上領(lǐng)土爭端的和平與合作解決。

美國主流智庫與美國政府之間聯(lián)系密切，其通過多種途徑對美國的政策特別是對外政策的分析與制定發(fā)揮著重要的作用。有學(xué)者就認(rèn)為，“美國智庫是美國外交政策的指示器和風(fēng)向標(biāo)?！盵2]（P41）比如，美國海軍分析中心（CNA）2014年10月就南海政策為美國政府提供11項建議，與當(dāng)前美國的南海政策舉措高度吻合。[3]因此，全面了解和掌握美國主流智庫對當(dāng)前南海局勢與美國角色的認(rèn)知，對中國有效判斷未來美國的南海政策以及做好戰(zhàn)略應(yīng)對具有重要意義。

二、當(dāng)前南海安全形勢評估

在過去的幾年里，南海已經(jīng)進入一個競爭加劇的時期。四位學(xué)者對此看法高度一致。就緊張局勢產(chǎn)生的原因，他們的焦點都集中在中國的島礁建設(shè)上。眾所周知，中國在南海進行島礁建設(shè)并非最早，也非唯一。胡珀也指出，“南海的填島和建設(shè)并非開始于中國2014年的工作。南海聲索國在南沙群島開始設(shè)立前哨始于20世紀(jì)50年代，一些國家在那個時候已經(jīng)開始進行這種努力?！盵4]但是，他們對同樣的島礁建設(shè)卻提出了截然不同的意見，對中國嚴(yán)加批判，對越南、菲律賓等國的類似行為視而不見。

他們的批評有以下幾點。第一，中國的建設(shè)速度和規(guī)模過于顯著，遠遠超出其他聲索國。馬來西亞在超過30年的時間里在同一地點開墾了大約60英畝，越南過去5年在同一地點開墾了50～60英畝。然而，中國在過去一年的時間里在七個不同的地點開墾至少2000英畝，超出其他國家和地區(qū)之和。第二，中國是唯一將水下礁石完全轉(zhuǎn)化為人工島的國家，其他國家和地區(qū)則是增加那些已經(jīng)露出水面的島礁的面積。換言之，菲、越僅是在已有的島礁上建設(shè)，而中國則通過填海作業(yè)制造人工島。第三，中國建設(shè)活動的時機比較特殊。2002年，中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》。東南亞國家的建設(shè)多是在2002年以前，而中國則是在2002年以后，因此中國違反了文件精神。第四，中國建設(shè)的飛機跑道超出了民用的范疇。埃里克森指出，中國在永暑礁修建的3000米飛機跑道在支持人員疏散、醫(yī)療救助、緊急天氣時對于民用飛機來說是沒有必要的。“這樣的跑道只能用來支持全方位的軍事選擇……顯示了高節(jié)奏、高出動率軍事行動的計劃。沒有其他南海聲索方在任何它所占領(lǐng)的島礁上建有這樣的跑道?！盵4]

表1 各方飛機跑道對比

資料來源：http://amti.csis.org/airstrips-scs/

基于上述分析，他們認(rèn)為，中國目前的活動只有一個邏輯解釋：軍事考慮。比如，支持在南海宣布劃設(shè)防空識別區(qū)。他們認(rèn)為，引起其他聲索國對中國在南海意圖嚴(yán)重關(guān)切的，不是建筑物本身的純粹事實，而是極快的速度和廣泛使用的吹沙造陸和建設(shè)，他們指責(zé)中國正在通過切香腸策略增強戰(zhàn)略地位。克羅寧將中國此舉的動機概括為三點：一是大規(guī)模地進行軍事和非軍事部署，旨在對其鄰國實施更大的控制；二是意在國際法律訴訟進入程序之前改變地面上的事實；三是對鄰國實施恐嚇。加之中國在南海主權(quán)聲索方面的模糊性——比如九段線以內(nèi)水域法律地位，以及中國近年軍事實力的增長趨勢，特別是在南海的軍事存在，引起了地區(qū)鄰國的強烈不安和美國等域外國家的嚴(yán)重關(guān)切，他們認(rèn)為這是南海局勢緊張的根本原因。

對目前南海緊張局勢，克羅寧認(rèn)為不會很快緩和，也不應(yīng)期望緊張局勢完全消退。這種趨勢會繼續(xù)持續(xù)下去，但是各國關(guān)系仍處于爆發(fā)軍事沖突的臨界點之下。他還預(yù)測，進入下一屆美國政府后，中美將在戰(zhàn)爭與和平之間的中間地帶上航行。斯韋因也認(rèn)為，這種情況不只是當(dāng)前的曇花一現(xiàn)，而是將在中美關(guān)系中起伏。埃里克森甚至主張中美應(yīng)當(dāng)適度地、可管理地摩擦，“考慮到中國不斷增長的實力和我們的力量和決心，我們必須接受一個有界限的戰(zhàn)略摩擦和爭論的區(qū)域”。[4]

南海局勢在過去一年多發(fā)生明顯的外交和軍事變化，其中一個重要方面是有關(guān)各方對中國的回應(yīng)和制衡。對此，四人整體上均表示了認(rèn)可和贊同。其中，胡珀具體回顧和論述了有關(guān)各方對中國南海島礁建設(shè)的“平衡行為”，認(rèn)為存在南海聲索國、域外美國盟友以及多邊機制三個層面上的努力。[4]

南海聲索國的“平衡行為”表現(xiàn)在三個方面。首先，以自身的建設(shè)作為回應(yīng)。2015年初，馬來西亞宣布將在彈丸礁安裝防空系統(tǒng)。菲律賓決定從2015年3月修復(fù)和翻新中業(yè)島的軍事設(shè)施，同時將增強在仁愛礁的軍事前哨。其次，區(qū)域各國尋求新的軍事能力，增加了軍事演習(xí)的頻率。自2014年初，南海聲索國投入巨資購買新軍事能力，其中大部分有明確的海上目標(biāo)。隨著地區(qū)緊張局勢上升，南海聲索國增加了新的演習(xí)訓(xùn)練以增加防衛(wèi)準(zhǔn)備。這包括與新的軍方合作伙伴的演習(xí)，以及在海洋領(lǐng)域進行明確專注于防衛(wèi)的演習(xí)。再次，在區(qū)域內(nèi)推進新的政治伙伴關(guān)系。胡珀認(rèn)為，區(qū)域國家以加強軍事能力建設(shè)尋求平衡中國并不容易實現(xiàn)。中國的軍事預(yù)算是東南亞軍事能力六倍還多，中國的海軍和海岸警衛(wèi)隊的數(shù)量超過其他聲索國總和。因此，各聲索國致力尋求外來援助。菲律賓、越南和馬來西亞都在追求新的戰(zhàn)略合作伙伴。除域內(nèi)國家外，還包括域外的美國、印度、澳大利亞等。

其他美國盟友和伙伴也在實施平衡中國的努力。日本一直反對中國的南沙群島建設(shè)活動。日本官員，包括首相安倍晉三，一再重申日本承諾航行自由、尊重國際法以及和平解決地區(qū)爭端。自2015年初，日本一直頻繁地公開討論參與南海空中巡邏的可能性。澳大利亞的外交和防長一直反對中國在南海前哨的吹沙造陸和軍事化?？芭嗬母呒壒賳T明確表示，他們將反對中國干擾南海航行或飛行自由的任何努力，包括抗議南海防空識別區(qū)。據(jù)報道，澳大利亞政府還考慮在中國的人工島附近進行航行自由的演習(xí)。澳大利亞最近已與菲律賓舉行了兩次軍事演習(xí)。它還和河內(nèi)簽署了全面伙伴關(guān)系，未來將升級到戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2014年印度參與東盟峰會和東亞峰會，印度官員強調(diào)航行自由，和平解決爭端以及國際法的重要性。2014年9月，印度和越南發(fā)表聯(lián)合公報，反對威脅南海航行自由和使用強制手段。2014年9月和2015年1月，莫迪和奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布聯(lián)合聲明，確定了南海的共同利益。

該地區(qū)各國已經(jīng)通過多邊機制對中國的自信做出反應(yīng)。在馬來西亞的領(lǐng)導(dǎo)下，2015年4月的主席聲明，東盟對中國的島礁建設(shè)活動表示嚴(yán)重關(guān)切，稱后者已經(jīng)蠶食信任和信心，并可能破壞南海的和平、安全和穩(wěn)定。該聲明重申東盟各國航行和飛越自由的利益，敦促加快《南海行為準(zhǔn)則》的磋商進程。這是超出許多專家預(yù)期的更堅強和更團結(jié)的聲明。東盟之外，有關(guān)利益方正在考慮他們關(guān)系的多邊化，以更有效地應(yīng)對中國在南海的挑戰(zhàn)。菲律賓、文萊、印度尼西亞和馬來西亞已經(jīng)討論簽署部隊訪問協(xié)定的可能性。據(jù)報道，越南、印度和日本私下達成了三邊框架下協(xié)調(diào)安全政策的協(xié)議。

他們在認(rèn)為通過這些途徑可以抵消中國“自信”的同時，也對其制衡效果表示懷疑。原因基本包括三點。第一，許多區(qū)域國家實施搭車行為，并沒有專門尋求平衡北京，他們對保持與中國的積極戰(zhàn)略關(guān)系感興趣，包括在安全問題上和南海爭端上。比如，2014年年中的中建南事件后，越南和中國10月在一份高調(diào)的協(xié)議中承諾修復(fù)他們的關(guān)系，更好地管理他們的海洋和領(lǐng)土爭端。第二，臺灣和中國大陸復(fù)雜的政治關(guān)系增加了南海局勢的不確定性。盡管兩岸之間仍有許多未解決的爭議，但是臺灣和中國大陸共享南海主張。美國政府官員已敦促臺灣澄清或放棄不透明的主張線，但它拒絕這樣做。第三，中國有關(guān)政策的吸引和消解作用。南海各聲索方有可能參與中國的海上絲綢之路倡議，成為基礎(chǔ)設(shè)施援助的接受者，參與中國的泛亞鐵路，并有可能繼續(xù)推動雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。比如，許多國家還參加了中國發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。

因此結(jié)論是，地區(qū)聲索國共享許多美國對南海安全保障的關(guān)切和利益，但是他們反對北京活動的立場既不十分明確也不完全統(tǒng)一，其根深蒂固的擔(dān)憂并不必定轉(zhuǎn)化為一個協(xié)調(diào)的政策反應(yīng)。[4]由此，反思美國的安全角色是為必然。

三、美國的南海角色認(rèn)知與政策選擇

對美國在南海角色的認(rèn)知源于美國對自身在南海利益的判斷。埃里克森和斯韋因一致認(rèn)為，美國在南海的利益主要包括：反對使用武力和維護航行自由。[4]所謂反對使用武力，就是可能無端使用武力應(yīng)對其他聲索國來解決這些有爭議的主張，這樣的行動將不可避免地產(chǎn)生更高級別的地區(qū)緊張。實際上，這一點主要是針對中國而言的，斯韋因明確指出是中國，而非其他國家。在他們看來，中國試圖強行威脅或者將其他聲索國從爭議領(lǐng)土清除，是一種“無端威脅或使用武力”的行為。這種沒有任何明確地訴諸自我防衛(wèi)性的行為明顯違反聯(lián)合國憲章，嚴(yán)重破壞和平并產(chǎn)生強烈的地區(qū)和國際反應(yīng)。所謂維護航行自由，一方面，美國不承認(rèn)任何對人工島聲稱領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的企圖，認(rèn)為此舉將會違反國際法，也是完全不能接受的；另一方面，美國海軍自由出入島礁周圍任何合法設(shè)立的領(lǐng)水之外水域，包括專屬經(jīng)濟區(qū)，堅持它有權(quán)利以非敵對的方式（包括正常監(jiān)視活動）行動。這一點也是針對中國而言。

其實，無論是反對使用武力還是維護航行自由，背后折射的都是美國地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)受到所謂中國的潛在挑戰(zhàn)后的憂慮。正是如此，使用武力以及限制航行自由是美國竭力要反對的。正如克羅寧所言：“規(guī)則和秩序仍然是美國在亞洲和南海利益的核心?！盵4]在他們看來，美國在東亞地區(qū)長期保持存在帶來了穩(wěn)定與秩序，后者給中國和亞洲帶來了卓越穩(wěn)定與繁榮。目前，中國強硬的立場、模糊的政策和持續(xù)的活動已經(jīng)腐蝕了地區(qū)穩(wěn)定和國際規(guī)范。為此，“現(xiàn)在美國需要調(diào)整思維和政策，以穩(wěn)定局勢以及平衡中國的行為和影響力負面前景”。[4]

規(guī)則和秩序之爭還涉及另一個問題：地區(qū)國家對美國的信心和期待。美國的重視和決心被質(zhì)疑，是“已經(jīng)糟糕的事情”，而且“可能變得更糟”。[4]美國在南海上的政策取向事關(guān)美國對地區(qū)盟國伙伴的責(zé)任與承諾，已經(jīng)大大超出中美雙邊關(guān)系的范疇。按照其邏輯，一旦地區(qū)盟國或伙伴對美國在該地區(qū)的能力和決心產(chǎn)生懷疑，有利于北京最終利用其在該地區(qū)日益增長的影響力創(chuàng)造有損美國利益的勢力范圍。

因此，上述因素“證明美國重視在南海發(fā)生的事件，以及一系列旨在確保航行自由，防止或減少緊張局勢，并支持和平和依據(jù)法律管理地方爭端的政策是正當(dāng)?shù)摹?。[4]只是到目前為止，“美國的言論和行動都不能有效地實現(xiàn)這些目標(biāo)，圍繞這些議題產(chǎn)生的日益緊張局勢正以一種不必要的方式威脅和嚴(yán)重破壞重要的中美關(guān)系”。[4]

至于美國如何有效地應(yīng)對南海局勢的發(fā)展以及充分發(fā)揮自身的作用，各位學(xué)者競相提出了自己的見解，比如胡珀的多邊機制論，克羅寧的綜合框架論，以及埃里克森的范式轉(zhuǎn)變論。就具體政策而言，他們的建議整體上高度保持一致，但就個別領(lǐng)域也存在尖銳的分歧，具體而言可以概括為以下幾點：

第一，強化美國原則立場。首先，美國應(yīng)該定期強調(diào)對南海的原則。美國應(yīng)視南海為全球公域的一部分，將努力加強法治，維護和平解決爭端。美國政府官員應(yīng)該堅持和闡明美國對充滿包容性的、以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序的美好愿景。要求充分尊重國際慣例和《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的在一國專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由和無害通過權(quán)。此外，不應(yīng)該使用武力解決爭端。雖然美國應(yīng)該在主權(quán)糾紛問題上保持中立，但它有責(zé)任確保不通過使用武器、威脅使用武力或脅迫等手段解決或管理糾紛。其次，美國應(yīng)該澄清會引起反感的行為。美國應(yīng)該澄清它反對并呼吁停止一切在整個南海某些特定類型的活動：封鎖任何被其他聲索國占領(lǐng)的島礁；奪取或侵占任何其他聲索國占領(lǐng)的島礁，及其領(lǐng)海；通過拒絕其他聲索國進出的方式奪取任何未被占領(lǐng)的島礁；建立和擴大人工島；對低潮高地的主權(quán)聲索；基線主張以及基于領(lǐng)?；€對領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)不符合國際法的主張；對不符合國際法對海洋空間的過分主張；偽軍事戒備區(qū)和在爭議區(qū)域建立防空識別區(qū)。[4]再次，在政府最高層討論南海問題。南海問題應(yīng)該是9月習(xí)近平對美國進行國事訪問時會見美國總統(tǒng)奧巴馬的議程，及相似檔次級別活動的議程。這種討論不應(yīng)該是再一次交換彼此的正式立場，而是應(yīng)該努力取得更清晰和更細致的對擔(dān)憂、意圖和后果的理解，承諾采取相互保證措施，以避免螺旋式升級。

第二，強化信息搜集傳播。首先，增強東南亞海事感知（MDA）能力建設(shè)。通過該透明機制，收集和公布情報，以及在政府內(nèi)部及政府之間處理并分享情報。在最廣泛的層面，通過支持提高南海問題發(fā)展透明度，幫助聲索國形成南海的共同愿景。其他聲索國將更好地協(xié)調(diào)他們的反應(yīng)，方便各國即時做出預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)。其次，建立東盟簡報機制。美國應(yīng)該利用海事感知網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建東盟簡報，作為一個論壇，通過它分享有關(guān)中國島上設(shè)施的信息。簡報應(yīng)在東盟地區(qū)論壇和東盟防長會議提交，讓地區(qū)國家理解中國的島嶼項目的性質(zhì)和影響，從而有更多的機會來協(xié)調(diào)應(yīng)對。再次，對南海航行和飛越自由進行風(fēng)險評估并定期公布。此舉應(yīng)將中國的警告和其他國家的反對承諾等事件充分記入檔案，有關(guān)各方之間共享，并定期公布。“這個數(shù)據(jù)是非常重要的，以判決美國和地區(qū)國家的利益是否被中國的活動危害，并且通告將在該地區(qū)采取后續(xù)行動。”[4]

第三，擴大對東盟的支持。首先，美國需要深化并拓寬對東盟的實際支持?？肆_寧認(rèn)為，東盟中心已經(jīng)成為美國對地區(qū)多邊框架進行探討的基本原則，美國應(yīng)該做更多的工作來實現(xiàn)東盟團結(jié)和強化東盟共識，至少在四個層面上推動建設(shè)以東盟為中心的制度：東盟整體、東盟主權(quán)聲索國、東盟成員國以及海上盟國和東盟內(nèi)外的合作伙伴。其次，加快《南海行為準(zhǔn)則》談判進程。美國應(yīng)該繼續(xù)呼吁利用行為準(zhǔn)則來管理南海爭端，但是應(yīng)該鼓勵東盟國家自己起草文件，然后向中國提供加入機會，而非目前的談判模式。胡珀認(rèn)為，正是由于當(dāng)前的模式下中國-東盟談判沒有時間限制，致使中國已經(jīng)減慢這一進程，同時逐步“修訂”對其有利的領(lǐng)土現(xiàn)狀。

第四，加強伙伴能力建設(shè)。首先，加強合作伙伴軍事能力建設(shè)，實施對華“對沖戰(zhàn)略”。美國應(yīng)繼續(xù)使用國防部4.25億美元的東南亞保障基金為其他南海聲索國的海岸警衛(wèi)隊和海軍提供急需支持。同時，華盛頓應(yīng)與澳大利亞、日本和印度一道建立機制以協(xié)調(diào)東南亞的合作伙伴能力建設(shè)，使培訓(xùn)和設(shè)備支持相互促進。另外，將美國與菲律賓等地區(qū)國家防務(wù)關(guān)系的提升等級與中國的承諾和反應(yīng)掛鉤，美國將視情況暫?；蛑貑⑸鲜龃胧Ｆ浯?，美國應(yīng)該幫助東盟聲索國達成共識，為實現(xiàn)一個對所有國家都公平的共同目標(biāo)而努力。促成這些國家減少分歧，制定共同的行為預(yù)期，并建立外交及安全合作方式。與此同時，美國應(yīng)該通過提供外交以及法律專業(yè)知識等，來幫助東盟聲索國為共同的目標(biāo)而努力。關(guān)于有爭議主張的談判，美國應(yīng)努力促成菲律賓-越南和越南-馬來西亞之間的雙邊解決。盡管在沒有中國參與的情況下這些問題不可能得到解決，但卻有助于減少聲索國之間在雙方層面上和中國的分歧，以及能夠反映這些國家堅持法治及和平解決爭端的原則，有效遏制中國利用東盟聲索國之間的分歧阻止這些國家形成共識的企圖。

第五，保持強大軍事存在。首先，保持美國在南海的軍事存在。這將強化美國對亞太穩(wěn)定的承諾，并深化美國在南海問題上的參與。關(guān)島及馬里亞納群島雖在南海之外，這里的美國駐軍也可以為地區(qū)范圍的海上、空中和海岸警衛(wèi)隊演習(xí)及訓(xùn)練提供良機。這些步驟同美國亞洲再平衡軍事層面的意圖是一致的。其次，美國必須保持強大的軍事威懾。威懾的主要目標(biāo)是阻止使用武力或者威脅使用武力解決領(lǐng)土爭端。為了防止美國的目標(biāo)和能力之間差距的出現(xiàn)，美國需要投入更多軍事資源，包括核潛艇、巡航導(dǎo)彈等，維持美國的顯著優(yōu)勢。因為這種威懾的目標(biāo)不是戰(zhàn)爭，因此要竭力“避免相互戰(zhàn)爭”，“保持穩(wěn)健的威懾?！盵4]但是，斯韋因在這一問題上持有不同看法。他建議華盛頓應(yīng)該停止強調(diào)軍事威懾的方法來阻止改變現(xiàn)狀，擴張的聲明和含蓄的威脅，以及呼吁更多的軍事行動起不到任何用處，只會導(dǎo)致立場強硬和加倍雙邊對抗的努力。這有推動中美關(guān)系走向更加對抗性、零和博弈方向以及破壞地區(qū)穩(wěn)定的危險。

第六，構(gòu)建地區(qū)多邊機制。首先，建立海上多邊聯(lián)盟。美國應(yīng)該利用東盟的召集力量匯聚更多海上強國，結(jié)成更廣泛的聯(lián)盟，主要成員包括日本、澳大利亞和印度。在從東盟部長級會議到更具包容性的東亞峰會等外交機制以及東盟防長會議上，美國都應(yīng)該堅持把南海問題提升到最高優(yōu)先級上。更廣泛的海上聯(lián)合演習(xí)可以定期開展，在南海展開空中和海上巡邏，密切審視最近的發(fā)展以及增強應(yīng)對所有危險的能力。需要指出的是，斯韋因認(rèn)為華盛頓不應(yīng)該鼓勵日本自衛(wèi)隊加入美國在南海的巡邏。日本改進美國的東南亞盟國和朋友的海岸警衛(wèi)隊能力的努力是值得歡迎的，但是“在南海部署日本自衛(wèi)隊將加劇美日聯(lián)盟和中國之間新出現(xiàn)的安全困境，帶來不穩(wěn)定”。[4]其次，批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》。美國需要強化支持海洋法創(chuàng)建和支持全球性機構(gòu)，這將增強美國的力量，并根據(jù)國際法和國際機構(gòu)和平解決爭端。其中，美國必須批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，此舉會進一步支持以規(guī)則、規(guī)范為基礎(chǔ)的國際體系，后者正是美國正在試圖培育的，借此美國可以再次對其規(guī)則和規(guī)范的發(fā)展實行“直接領(lǐng)導(dǎo)”。批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》還將消除長期以來中國偏見性的批評?？傊懊绹鷾?zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》是一個偉大的想法”。[4]

第七，加快TPP談判進程。美國應(yīng)該投資長期的經(jīng)濟實力，這一點在很大程度上可經(jīng)由強化美國在亞太地區(qū)的貿(mào)易及發(fā)展關(guān)系實現(xiàn)?？缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)議（TPP）的完成，可以證明美國有能力構(gòu)建復(fù)雜的自由貿(mào)易協(xié)定和區(qū)域架構(gòu)。美國需要吸引包括菲律賓、韓國等更多國家加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議。美國可以利用該協(xié)議獲取關(guān)鍵的影響力，在未來貿(mào)易規(guī)則的問題上與金磚國家一較高下。

同時，美國還需要投入更多精力、想象力以及資源，為美國自己打造一個多邊發(fā)展倡議。美國國會應(yīng)該要求當(dāng)前和未來的美國政府制定一個包括提出新倡議的新發(fā)展戰(zhàn)略，建立一個重要的國際公私合作關(guān)系，推動亞洲人文發(fā)展。在這方面，美國無須效仿中國推動當(dāng)?shù)貒一A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法，而應(yīng)更關(guān)注新知識經(jīng)濟、人力資本和教育、科技、衛(wèi)生和能源等美國更具競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域。

四、解析美國主流智庫對美國南海角色認(rèn)知的評估

參加此次國會聽證會的四位學(xué)者均來自美國頂尖智庫，也都是著名的中國安全問題專家，其觀點基本代表著美國主流智庫對南海安全局勢和美國角色的認(rèn)知。正因為此，是他們而不是別的智庫學(xué)者，被邀請參加此次關(guān)于南海問題的聽證會。美國智庫以其獨立性、非營利和權(quán)威性而著稱，但是上述四家智庫學(xué)者關(guān)于南海安全局勢和美國角色的分析評判和政策主張在整體保持一致的同時，在局部問題上也存在顯著的分歧甚至是對立的觀點主張——盡管他們都是從維護美國的國家利益出發(fā)。這背后，深刻反映了美國智庫自身的背景與特點影響其政策偏好。同時，中國實力的迅速提升、東亞地區(qū)格局的調(diào)整和中美關(guān)系的微妙變化，使得他們對南海安全局勢和美國角色的認(rèn)知出現(xiàn)分歧，這種分歧反映了美國國內(nèi)對中國發(fā)展強大的激烈爭端，其中也包含他們深刻的內(nèi)在矛盾和焦躁不安的情緒。

第一，智庫與學(xué)者自身的背景特色影響其政策偏好。美國智庫擅長標(biāo)榜自身的獨立性，但是一般而言他們具有自己穩(wěn)定和固定的資金來源，比如政府、軍方、利益集團等，而有的智庫則有自己的隸屬單位。因此，美國智庫的獨立性是相對的，其政策不可避免地會受到資助單位的影響。從而，“智庫的政策傾向有了很大程度的區(qū)分并逐漸形成了各自的政策偏好”。[3（P48）]比如在此次聽證會上，美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院中國海洋研究所的埃里克森來自軍方智庫，在一定程度上代表美國軍方的利益。因而，埃里克森的發(fā)言通篇以軍事為主，態(tài)度相對強硬。他特別渲染中國軍事威脅，美國軍事力量的式微，以及中美軍事實力的差距問題，主張加快美國軍事威懾能力建設(shè)。他堅決要求對華實施軍事威懾，主張中美南海軍事對抗長期化，為此要求接受適度摩擦。相對而言，另外三位學(xué)者的觀點相對中立，克羅寧強調(diào)包容，胡珀主張多邊主義，特別是斯韋因的立場比較溫和。斯韋因?qū)娛赂邏赫叱钟挟愖h，認(rèn)為“美國和中國必須超越激烈的言辭和信號”“美軍沒必要在南海進行高水平的信息偵查搜集活動”。[4]事實上，斯韋因所屬的卡內(nèi)基國際和平基金會，其政策觀點偏向于國際主義、多邊主義和合作主義，主張進行裁軍、軍備控制、接觸談判和國際合作。這也決定了斯韋因發(fā)言的整體基調(diào)。

第二，充分體現(xiàn)美國在南海問題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。美國智庫及其學(xué)者在南海問題上秉持雙重標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)在南海島礁建設(shè)方面。在中國南海島礁建設(shè)上，他們的焦點聚集在中國所謂的軍事建設(shè)，對其他國家先于中國開展此類活動有意避開。其一，越南、菲律賓、馬來西亞等國在中國南沙島礁上進行非法建設(shè)在前，中國在本國的島礁上進行建設(shè)在后。其二，越南、菲律賓、馬來西亞等國的島礁建設(shè)增加島礁面積，和中國此類活動在性質(zhì)上并無二致。其三，事實上，越南、菲律賓、馬來西亞等國“已經(jīng)”在非法占據(jù)的島礁上進行軍事建設(shè)，而中國只是“可能”用于某些軍事考慮?？梢?，軍事考慮并非問題的關(guān)鍵，即便中國的規(guī)模、速度并不突出，也會被他們視為威脅和挑戰(zhàn)，問題的關(guān)鍵是雙重標(biāo)準(zhǔn)。雙重標(biāo)準(zhǔn)使他們忽視了中國南海島礁建設(shè)的性質(zhì)維度和政策邏輯。

在他們看來，美國和其他地區(qū)國家所采取的系列舉措，只是對當(dāng)前中國南海島礁建設(shè)活動的合理反應(yīng)，是處于平衡中國的正當(dāng)行為。這一認(rèn)識顯然是將中國的南?；顒右暈榫謩菥o張的根源，而忽視了中國南海島礁建設(shè)是對其他國家類似活動的回應(yīng)與平衡。從表面上看，美國及其伙伴炒作南海問題是南海安全局勢急劇惡化的原因。而從深層次看，根本原因在于菲律賓、越南等國違反《南海各方行為宣言》的精神和宗旨，在非法占有的中國島礁上進行大規(guī)模的島礁建設(shè)，以強化實際占有。這種行為不僅違反國際法，也打破了2002年以來的地區(qū)平衡。因此，中國的南海島礁建設(shè)是推動南海局勢平衡而非打破平衡。美國對菲律賓、越南等國若干年來進行的大規(guī)模島礁建設(shè)活動視而不見，反而將中國為扭轉(zhuǎn)局勢而進行的被動島礁建設(shè)視為地區(qū)局勢緊張的根源，赤裸裸地反映了美國在南海問題上堅持雙重標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)。

第三，折射美國對華政策的矛盾心態(tài)。在聽證會上的發(fā)言中，這些學(xué)者建議美國政府更多地利用國際規(guī)范、多邊機制以及地區(qū)國家等第三方因素來制衡中國，凸顯了美國傳統(tǒng)離岸平衡手角色的同時，也反映了美國對華政策中的力不從心，逐步開始強調(diào)潛在成本和責(zé)任分擔(dān)，要求他國承擔(dān)更多的防衛(wèi)負擔(dān)以減輕美國壓力。美國在繼續(xù)推動傳統(tǒng)的“美國+盟國”聯(lián)盟體系雙邊互動模式的同時，開始強調(diào)“盟國+各盟國”的多邊互動模式。即便如此，胡珀也不得不承認(rèn)，“單獨多邊方式不太可能阻止中國的增量機會主義”。[4]

他們在建議對中國示強甚至是進行軍事威懾的同時，也在強調(diào)中美之間廣泛的共同利益和中美合作問題。對華“適度的摩擦”必須是有限的、可管理的，中美必須要避免戰(zhàn)爭，威懾的目的只是防止中國的某些行為而已。同時，還能與中國和其他國家在共同感興趣的領(lǐng)域開展合作。從而形成一種競爭加合作的雙邊關(guān)系?？梢?，對華強硬政策仍受到國內(nèi)外諸多要素的制約，使用武力不是美國應(yīng)對南海問題的首要選擇，慎用武力仍是需要堅持的重要原則。

對華實施政治高壓和軍事威脅也表明，美國以其他手段應(yīng)對中國發(fā)展的乏力和無助。態(tài)度最為強硬的埃里克森也無奈地表示：“我們必須接受基本現(xiàn)實，即我們不可能把中國從現(xiàn)在占領(lǐng)的島礁上擊退?！盵4]在論及中美軍事差距時，他的話語中透露著深深的危機和憂慮意識。

然而，美國一邊是一味對中國示強，一邊又寄希望中美“在短期內(nèi)承諾提供相互確保，同時致力于長期形勢的穩(wěn)定”。[4]這折射出美國對華政策的矛盾心態(tài)。這種困境下，美國需要思考的不是如何通過軍事威懾和聯(lián)盟體系對中國實施對沖戰(zhàn)略，而是如何理性接納中國影響力的外溢和如何實現(xiàn)中美良性互動。否則，當(dāng)前的行動就會產(chǎn)生更危險的難以扭轉(zhuǎn)的局勢，那將推動中美關(guān)系走向更加對抗性、零和博弈方向以及破壞地區(qū)穩(wěn)定的危險。美國在竭盡全力對華遏制的同時，卻沒有考慮對華遏制無效的后果，盡管不是美國希望看到的，他們卻顯然低估了中國捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)完整的決心和意志。

[1]“Subcommittee Hearing: America’s Security Role in the South China Sea”, Washington, DC, Jul 23, 2015, https://foreignaffairs.house.gov/hearing/subcommittee-hearing-america-s-security-role-south-china-sea.

[2]CAN, The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Options for the Future, October 2014. http://www.viet-studies.info/kinhte/SouthSeaOptions_CNA.pdf.

[3]盧靜.美國智庫對當(dāng)前中美關(guān)系的評析綜述[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2010，（7）.

[4]http://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20150723/103787/HHRG-114-FA05-Wstate-HooperM-20150723.pdf.

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

The Current Security Situation in the South China Sea and America’s Security Role——A Text-based Analysis on the Recent Hearings of Mainstream Think Tankers in America

LI Zhong-lin

（Institute of International Relations, Peking University, Beijing， 100871, China）

Recently, the situation in the South China Sea has caused heated debate in the United States. Therefore, the US Congress held the hearings of “US security role in the South China Sea,” inviting the scholars who come from American mainstream think tankers. The hearings focused on two topics, “the current security situation in the South China Sea” and “American policy options”. Overall, the scholars agree with the US government to take strong policy toward China; meanwhile they hope that Sino-US relations and regional stability be guaranteed too. And they believe that the core of Sino-US competition in the South China Sea is for the rule and order. Hence, the Sino-US game and tensions around the South China Sea will continue.

US think tanker; security situation in the South China Sea; policy options; hearings

廣西大學(xué)中國-東盟研究院“教育部長江學(xué)者和創(chuàng)新團隊發(fā)展計劃”（CW201409）

李忠林，男,北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士后，法學(xué)博士，主要從事南海問題研究。

D815.3

A

1006-723X（2015）12-0052-07