馬煥明

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

2000年前后，我國農(nóng)村進入了經(jīng)濟社會的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型加速期，農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著深刻變革。農(nóng)業(yè)稅的取消，理順了農(nóng)村分配關(guān)系，規(guī)范了政府行為，緩解了農(nóng)村矛盾，但以農(nóng)業(yè)稅為主要稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體收入減少，事權(quán)失去了財力保證，鄉(xiāng)村治理陷入困境。本文結(jié)合對山東省部分農(nóng)村的調(diào)查，著重從農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)、農(nóng)村公共物品供給和農(nóng)村基層政權(quán)功能諸方面，對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理所面臨的幾個難題進行揭示，敬請方家指正。

一、農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)沉重

自2006年1月1日起，我國農(nóng)村進入了“后農(nóng)業(yè)稅時代”。作為一項善治之舉，廢除農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民的政策性稅費負(fù)擔(dān)或顯性負(fù)擔(dān)，但沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題產(chǎn)生的源頭。近年來，由于種種原因，一度減輕的顯性負(fù)擔(dān)有反彈勢頭，農(nóng)民的“隱性負(fù)擔(dān)”依然十分沉重。其中，各類價格“剪刀差”、政府行為及生活成本負(fù)擔(dān)，被稱為壓在農(nóng)民身上的新“三座大山”。

（一）價格“剪刀差”

各類價格“剪刀差”主要包括工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、人力資本價格剪刀差和征地價格剪刀差。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”長期存在，20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制廣泛推行后，農(nóng)村商品流通市場逐步發(fā)展，“剪刀差”有所縮小，但由于計劃經(jīng)濟體制沒有根本消除，農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革并未真正到位，“剪刀差”始終存在。從1979年到2006年，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”總量超過3萬億元人民幣，平均每年在1000億元以上[1](P133)。2001年，工業(yè)產(chǎn)品價格相當(dāng)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的4.28倍[2](P140)。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)用物資大幅漲價，農(nóng)民剛剛得到的實惠緊接著被企業(yè)和中間商幾倍甚至幾十倍的回收了。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品的漲幅遠遠低于農(nóng)用物資的漲幅，甚至經(jīng)常性價格下跌，從而使得“剪刀差”越來越大。

近年來，越來越多的農(nóng)民工涌入城市，出賣自己的勞動力，但農(nóng)民工的工資水平長時間被維持在低水平狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國農(nóng)民工總量為26261萬人[3]。2011年，中國外出農(nóng)民工月均收入達到2049元，比2010年增加359元，增幅達21.2%，但抵去至少5%的物價上漲水平和10%的房租上漲水平，所剩漲幅無幾。這個數(shù)字是平均水平，還有一部分低端農(nóng)民工收入明顯低于統(tǒng)計數(shù)字。此外，通貨膨脹對農(nóng)民工群體的沖擊尤其明顯。中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員程杰在《中國青年農(nóng)民工項目綜合政策建議報告》中指出，中國青年農(nóng)民工的收入仍僅為本地城鎮(zhèn)職工平均工資水平的30%[4]。2009年，國家統(tǒng)計局和人力資源社會保障部聯(lián)合開展了外出農(nóng)民工就業(yè)和社會保障情況調(diào)查，截至6月底，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險人數(shù)為2380萬人，參加醫(yī)療保險人數(shù)為4153萬人，參加失業(yè)保險人數(shù)為1518萬人，參加工傷保險人數(shù)為5054萬人[5]。因此，盡管農(nóng)民工就業(yè)形勢好轉(zhuǎn)，外出就業(yè)已基本恢復(fù)，但外出農(nóng)民工參加社會保險的整體水平不高。在有的地方，社保成本節(jié)約變成了廉價勞動力要素的一部分，累計最少有3萬億元[6]。

征地價格的“剪刀差”是稅費改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最重要內(nèi)容。在城市化過程中，地方各級政府依靠行政強制力從農(nóng)民手里低價征用土地，然后通過招標(biāo)拍賣方式高價出賣獲得收入。2000年，地方政府從每畝土地上獲得的收入為2.6萬元，2001年增加到8.4萬元；2002年，全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補償通常只有每畝1.5-3.5萬元。[1](P135)近年來，隨著商品房價格的不斷上漲，土地出讓總收入迅速水漲船高。2007年至2012年，是中國土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額高達12.8萬億元，年均超過2萬億元，出現(xiàn)超高速增長（參見表1）。

表1 ：近年我國全國國有土地使用權(quán)出讓收入及占比情況(億元，%)

以上計算沒有考慮與土地有關(guān)的種種支出(尤其是征地和拆遷補償支出)，剔除土地交易的全部成本之后，土地的凈收益才是地方政府可支配的部分（參見表2）。

表2 ：近年我國全國土地出讓純收入及占比情況(億元，%)

表2顯示，土地出讓純收入出現(xiàn)了不斷下降趨勢，其中原因，除了地方政府為防止資金過多上繳而有意識瞞報外，另一個重要因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農(nóng)村居民維權(quán)意識的不斷增長和群體事件的頻繁發(fā)生，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致從國有土地出讓中的純收入迅速降低。但通過征地價格的“剪刀差”，地方政府仍然能夠獲得巨大的財政收入。

（二）政府行為負(fù)擔(dān)

政府行為負(fù)擔(dān)是指政府在管理體制和職能方面違背市場經(jīng)濟的運行方式，給農(nóng)民帶來的隱性負(fù)擔(dān)。在不少農(nóng)村地區(qū)，此類負(fù)擔(dān)對農(nóng)民造成的壓力甚至超過了稅費負(fù)擔(dān)。

政府行為負(fù)擔(dān)主要有兩種情況：一是拖欠農(nóng)民債務(wù)。不少地方政府熱衷于搞各種城鎮(zhèn)建設(shè)，不計成本，不惜欠巨款上馬“形象工程”、“政績工程”和“參觀工程”，而欠款中的大頭往往是工程款，幾乎每個工程隊都要墊款施工，完成后政府卻無錢支付，施工方拿不到工程款就拖欠農(nóng)民工的工資；有的債務(wù)是地方政府為搞經(jīng)濟建設(shè)而欠，集資、招商引資、不按時兌現(xiàn)征地費用等，是許多地方政府解決資金短缺的常規(guī)手段，許多引進來的企業(yè)由于虧損、倒閉，債務(wù)甩給了地方政府，而其中最重的債務(wù)多是企業(yè)征地所欠農(nóng)民的安置費、補償費；還有的地方政府為搞開發(fā)建設(shè)，不斷征用農(nóng)民的土地，興建各種“工業(yè)園”、“開發(fā)區(qū)”，征地款往往長期拖欠，欠債不還、侵吞利息，變相侵占農(nóng)民利益。二是對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動進行強制性干預(yù)。基層政府對農(nóng)村的管理基本上采取壓制型手段，甚至為了個人或小集團利益的需要，隨意侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。比如，有的地方政府為推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強迫農(nóng)民改種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟作物，而在市場需求不足時，政府卻不作為，更不承擔(dān)賠償農(nóng)民損失的責(zé)任；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，有些地方的“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營模式，變成了“公司+（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府+農(nóng)戶”模式，政府該隱身的時候卻越位、伸手，與民爭利。凡此種種，使得《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)被剝奪，農(nóng)民背上了無法準(zhǔn)確計算的隱性負(fù)擔(dān)。

（三）生活成本負(fù)擔(dān)

農(nóng)民的生活成本負(fù)擔(dān)是指由于國家實施的“二元”社會制度安排和城市偏向政策導(dǎo)致農(nóng)民在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的不公平待遇而承擔(dān)的損失，這是一種市場經(jīng)濟條件下的隱性負(fù)擔(dān)，主要包括教育負(fù)擔(dān)、醫(yī)療負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

長期以來，我國存在著城鄉(xiāng)二元性基礎(chǔ)教育格局，教育投資嚴(yán)重向城市教育傾斜，富裕的城市人口可以依托國家福利讓孩子接受教育，貧窮的農(nóng)民卻必須自己承擔(dān)子女大多數(shù)的教育費用。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2002年全社會的各項教育投資是5800多億元，其中用在占總?cè)丝诓坏?0%的城市人口上的投資占77%，而占人口總數(shù)60%以上的農(nóng)村人口只得到了23%的教育投資[7]。由于政府對農(nóng)村教育投入不足，政府行為不到位，農(nóng)民不得不承受相當(dāng)多的教育負(fù)擔(dān)：政府對農(nóng)村教育的投資相對不足部分轉(zhuǎn)移到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民身上，部分學(xué)校通過各種途徑收取的雜費也增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，即國家將應(yīng)該承擔(dān)的教育機會均等化的責(zé)任推卸給了農(nóng)村、攤派給了農(nóng)民家庭。子女的教育費用，早已成為生活中的一項主要支出。2006年，零點調(diào)查與指標(biāo)數(shù)據(jù)共同發(fā)布的《2005年中國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報告》表明，在中國農(nóng)村家庭中，子女教育所需開支占到了家庭收入的32.6%。盡管從2006年開始，國務(wù)院決定全部免除農(nóng)村9年義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，自2013年秋季學(xué)期起，山東省還對中職院校學(xué)生全部免收學(xué)費[8]，但高等教育的大眾化和居高不下的高等教育收費，仍然是廣大農(nóng)民不堪承受的重負(fù)。

從2003年以后，我國開始建設(shè)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，并逐步采取了不少新舉措，明確提出了政府增加投入的責(zé)任，農(nóng)村醫(yī)療保障狀況明顯改善。但是，農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展目前還面臨著部分農(nóng)民參與意愿不強、資金籌集難度大、管理和監(jiān)督不規(guī)范、立法滯后和政策不過硬等一系列缺陷和挑戰(zhàn)，很難發(fā)揮保障廣大農(nóng)村居民基本醫(yī)療需求的作用，不能從根本上解決農(nóng)村醫(yī)療保障缺失問題。由于抵御疾病風(fēng)險的能力弱，患了重病的農(nóng)民往往會給家庭帶來沉重的負(fù)擔(dān)，使家庭收入急劇減少。在山東省不少農(nóng)村，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況基本沒有改變。

此外，農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)在稅費改革前后也沒有根本改變，甚至比稅費負(fù)擔(dān)更加嚴(yán)重。2005年底，農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)的57%以上，而農(nóng)村老年人口在全國老年人口構(gòu)成中的比例則大大超過這一百分比[7]。世行社會保護經(jīng)濟學(xué)家王德文曾指出：“由于人口轉(zhuǎn)變和年輕人不斷流入城市，中國未來人口老齡化問題，農(nóng)村比在城鎮(zhèn)顯得更加突出。農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比差距預(yù)計將從2008年的4.5個百分點到2030年擴大到13個百分點，屆時農(nóng)村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會達到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為21.1%?！盵9]世界銀行中國局局長羅蘭德認(rèn)為，“農(nóng)村人口老齡化的速度比城鎮(zhèn)快，到2030年農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比還會進一步上升，與城鎮(zhèn)老年人口撫養(yǎng)比的差距進一步拉大。而且，與城鎮(zhèn)老年人口以及較年青的農(nóng)村人口相比，農(nóng)村老年人口的生活狀況明顯要差得多”[9]。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與中國區(qū)域全要素生產(chǎn)率——基于285個地級市的空間計量分析..................................................................................................................................................謝 劍（71）

2009年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，我國著手開展全國農(nóng)村養(yǎng)老保險試點并迅速擴大規(guī)模，到2012年年底基本實現(xiàn)地域上的全覆蓋。與此同時，農(nóng)村社會救助計劃（低保）全面鋪開，現(xiàn)已覆蓋人口超過5000萬。按照《山東省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)》，自2013年10月1日起，山東省將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助標(biāo)準(zhǔn)由月人均60元提高到65元，并將老年人津貼發(fā)放范圍由目前的百歲老人擴大到80周歲以上所有享受低保待遇的老年人，其中對80-89歲和90-99歲兩個年齡段的老人，每人每月分別補助100元和200元，努力實現(xiàn)“到2015年老年人日間照料服務(wù)覆蓋半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)”的規(guī)劃目標(biāo)。[8]但在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的農(nóng)村，農(nóng)民的可支配收入較少、繳費能力有限，村集體經(jīng)濟實力較弱，集體補助難以到位，保障水平較低。此外，新農(nóng)?！白栽溉氡！钡姆绞街饕{了有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民，而那些沒有經(jīng)濟能力，特別是那些既沒有經(jīng)濟能力又需贍養(yǎng)老人的困難群體加入不進來，不能享受政府養(yǎng)老補貼，出現(xiàn)“保富不保貧”的局面。

2012年，以《中國農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景》為題的世行報告審視了我國農(nóng)村老年人口的生活和福利狀況。世界銀行高級勞動經(jīng)濟學(xué)家葛強據(jù)此分析說：“上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)地區(qū)流動，改變了農(nóng)村老年人口依靠家庭養(yǎng)老的狀況。這種變化反映在農(nóng)村的居家安排的改變，即與成年子女同住的農(nóng)村老人的比例已經(jīng)從1991年的70%下降到2006年的40%。雖然外出打工的成年子女往家匯款增加了農(nóng)村老人的收入，但農(nóng)村老人在年齡很大時還得下地勞動并要照顧留守兒童，這對他們是很大的負(fù)擔(dān)。而且，目前這種幾代同堂的大家庭結(jié)構(gòu)也會增加對成年子女的壓力，需要他們在缺乏政府持續(xù)支持的情況下為老年父母提供經(jīng)濟支持?！盵9]

2013年9 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，針對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的“融資難”和“運營難”等突出問題，提出鼓勵和支持“保險資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域”、“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”等一系列舉措[10]，這是新一屆政府應(yīng)對人口老齡化、滿足老年人多樣化多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，同時填補服務(wù)業(yè)發(fā)展“短板”、拉動消費、擴大就業(yè)的一舉多得之策。但是，“以房養(yǎng)老”這種倒按揭的養(yǎng)老模式要想達到預(yù)期效果，涉及養(yǎng)老觀念、政策保障和風(fēng)險控制問題，需要在實踐中進一步探索。

二、農(nóng)村公共物品缺位

取消農(nóng)業(yè)稅后，圍繞農(nóng)村稅費收繳而形成的國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本性變化。鄉(xiāng)村治理的雙邊、多元、間接及依據(jù)法律或契約治理的特點使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的角色淡化，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給主體開始呈現(xiàn)多元趨勢。隨著制度外籌集資金的口子被封堵，基層政府自主性財源的不斷被壓縮，農(nóng)村公共物品供給總量不足的老問題不僅沒有得到徹底解決，缺位現(xiàn)象甚至更加突出。

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不足

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施包括農(nóng)田水利及鄉(xiāng)村道路、橋梁、電力、廣播電視、通訊設(shè)施等。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)一直由國家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)費主要由鄉(xiāng)村自行解決，一般是通過各種不合理的收費來完成。稅費改革后，制度外籌資方式受到強有力地限制，農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施失去了重要的資金來源，許多鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)尚難以為繼，抽出大塊資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾近不可能。

在鄉(xiāng)村道路建設(shè)上，稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)要列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路修建通過“一事一議”方式籌集資金。由于上級的專項投資非但不充裕，往往還要地方按一定比例配套，由于缺少配套資金，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在爭取到修路項目后，執(zhí)行過程大打折扣，于是出現(xiàn)了“村村通”統(tǒng)計數(shù)據(jù)年年升，而許多農(nóng)村至今“行不通”的現(xiàn)象，實現(xiàn)農(nóng)村公路“通達”、“通暢”的目標(biāo)依然任重道遠。

農(nóng)田水利設(shè)施方面的問題同樣嚴(yán)重。取消農(nóng)業(yè)稅和其他面向農(nóng)民的收費后，地方財政脫離了來自農(nóng)業(yè)的收入，因農(nóng)民收入狀況與地方財政幾無關(guān)系，農(nóng)田水利的狀況好壞與地方政府利益越來越遠，于是漸漸沒有了致力于農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；鄉(xiāng)村組織因不再允許強制收取農(nóng)田灌溉費用，也逐步退出農(nóng)田灌溉治理；農(nóng)戶作為基礎(chǔ)灌溉單元的規(guī)模太小，不得不靠打井、挖堰、筑壩，修挖各種微型水利來應(yīng)對灌溉的困難，紊亂無序的自救行為，切割、破壞了大中小型配套的農(nóng)田水利系統(tǒng)。2006年，全國農(nóng)業(yè)主灌區(qū)骨干建筑物完成率不足40%，工程配套率不足70%，中低產(chǎn)田占全國耕地面積的65%[1](P143)。有不少農(nóng)村的農(nóng)田水利設(shè)施都是30年甚至更早以前修建的，大部分水利設(shè)施年久失修，抗旱、排澇的功能已經(jīng)喪失或大大削弱。此外，原有的大中小型水利系統(tǒng)與農(nóng)戶不能或不易對接，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村組織從水利治理中抽身而去，導(dǎo)致農(nóng)戶自營的微型水利“遍地開花”，灌溉單元越來越小，成本越來越高。

（二）義務(wù)教育資金缺口較大

由于目前的財權(quán)劃分是各省財政向中央集中，省以下財政向省集中，縣一級的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱，縣一級事實上很難承受一縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。實際上，縣鄉(xiāng)財政原本是一體的，在縣鄉(xiāng)財政沒有完全分開的地區(qū)，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，純屬換湯不換藥。尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于縣級財政困難，根本無法保證教育經(jīng)費的到位。即便在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費由省、市、縣三級承擔(dān)，同樣由于稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)，沒有缺少集體積累的村更是沒有多少財力，使得校舍維修、學(xué)校合并、教育設(shè)備添置等費用無法落實。不僅如此，鄉(xiāng)村教育點小且分散，教育投資效益差，教育質(zhì)量無法保證。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下中小學(xué)存在的許多具體問題，很難及時傳達到縣。2013年，山東省財政將籌資15.6億元，其中新增投入4億元，對各地新建或加固改造存在安全隱患的農(nóng)村中小學(xué)校舍、食堂、旱廁等給予獎補，并力爭3年籌措139億元，全面消除農(nóng)村中小學(xué)校舍安全隱患[8]。有了頂層設(shè)計，基層落實至關(guān)重要。

近年來，不少省地涌現(xiàn)了這樣一種辦學(xué)模式：借用企業(yè)轉(zhuǎn)制做法，將義務(wù)教育階段的中小學(xué)?！懊裥；?，冠名“民辦公助”，或“公辦民助”，假改革之名，理直氣壯地收取高額學(xué)費，有的“民?！崩酶邎蟪辍⒏叽鑫r(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資，大量公辦中小學(xué)校的優(yōu)良師資流失，形成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的巨大反差（有的學(xué)校是“一校兩制”，為使變相收費名正言順、保證繳費生源，將優(yōu)質(zhì)師資劃在“民?！敝葡拢r(nóng)民子女義務(wù)教育階段要接受優(yōu)質(zhì)教育，就要交納大量費用，選擇所謂“民?！?，而選擇正常的免費義務(wù)教育，就沒有良好的師資保證。學(xué)?！稗D(zhuǎn)制”之風(fēng)愈演愈烈，嘲弄了“免費義務(wù)教育”，加劇了教育的不公平。

（三）公益事業(yè)建設(shè)難以保證

農(nóng)村公益事業(yè)內(nèi)容很多，涉及領(lǐng)域廣泛，主要包括醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、環(huán)境治理、計劃生育、優(yōu)撫、五保戶補助、殘疾人保障、民兵訓(xùn)練以及文體娛樂設(shè)施裝備、活動開展等，對農(nóng)民來說，方方面面都很重要。山東省農(nóng)村公益事業(yè)原來的建設(shè)辦法大同小異：大型項目和重大活動如突擊掃盲、廣播電視通鄉(xiāng)村等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府出資，其它更多的方面基本上靠鄉(xiāng)村社區(qū)自行解決，村集體有經(jīng)濟積累渠道，可以搞得好一點，經(jīng)濟實力差的，應(yīng)付了事。稅費改革后，由于鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)并沒有正常納入政府財政支出，相當(dāng)一部分村莊缺少集體積累，普遍陷入財力困境。按政策規(guī)定，與農(nóng)民利益密切相關(guān)的公益事業(yè)建設(shè)費用可采取“一事一議”的方式解決，因公眾意愿難以整合，操作難度極大，加之有上限約束，基本無法解決建設(shè)經(jīng)費。稅費改革前，山東省的優(yōu)待金實行以縣為單位或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的統(tǒng)籌，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)兌現(xiàn)，一般情況下五保、農(nóng)村優(yōu)撫所需經(jīng)費都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兌現(xiàn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村共同負(fù)擔(dān)。稅費改革后，由于多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)困難，優(yōu)待金的按時足額兌現(xiàn)十之八九難以保證。

學(xué)者潘維曾指出，“在市場條件下農(nóng)村經(jīng)濟的衰敗，以及我國一些農(nóng)村政治政策方向上的失誤，導(dǎo)致了農(nóng)村基層原有社區(qū)組織的潰敗。農(nóng)村基層社區(qū)組織的潰敗，導(dǎo)致了農(nóng)村文化的衰敗甚至倒退”[12](P43)。很多農(nóng)村基層組織對公益事業(yè)、公益活動根本不管，也管不了。至于農(nóng)村衛(wèi)生防疫、環(huán)境治理、民兵訓(xùn)練、報刊訂閱以及文體娛樂設(shè)施裝備、活動開展等方面，多數(shù)農(nóng)村只是為應(yīng)付上級檢查，定期做做表面文章而已。

目前，不少地區(qū)的農(nóng)村正在推進“城鎮(zhèn)化”、“新型城鎮(zhèn)化”，但城鎮(zhèn)化不能取代新農(nóng)村建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，更不是“去農(nóng)村化”——新農(nóng)村是升級版的農(nóng)村，不是縮小版的城市[13]。無論是“城鎮(zhèn)化”前還是“城鎮(zhèn)化”后，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)都是亟待解決的民生問題。自2013年起，山東省財政新增投入1.13億元，對全省22.6萬“五?！睂ο螅慈司?00元的標(biāo)準(zhǔn)給予補助；新增投入2億元，力爭用兩年時間，將全省村均經(jīng)費保障水平提高到5萬元以上；按照每村1萬元標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)村文化建設(shè)專項資金，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農(nóng)村文化大院建設(shè)、農(nóng)村電影公益放映場次補貼等支出，還將投入約2.5億元，為豐富廣大農(nóng)民精神文化生活創(chuàng)造條件。[8]在政府逐漸承擔(dān)起更多責(zé)任的良好背景下，農(nóng)村公益事業(yè)更加需要高效、便捷、可持續(xù)建設(shè)。

三、基層政權(quán)功能弱化

稅費改革后，由于堵截、規(guī)范鄉(xiāng)村收入的同時并沒有開啟正常的、合理的應(yīng)得收入渠道，鄉(xiāng)村收益被嚴(yán)重擠壓，農(nóng)村基層政權(quán)的功能無奈全面收縮。

（一）村莊集體積累枯竭

農(nóng)村稅費改革是在中央、省等高層政府的強力推動下進行的，是“為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的德政之舉”，贏得了輿論和基層民眾的普遍支持。但推行過程中，并沒有科學(xué)界定鄉(xiāng)、村的責(zé)、權(quán)、利，沒有將其附著于原農(nóng)業(yè)稅上的鄉(xiāng)村集體的利益進行必要的區(qū)分，沒有分清鄉(xiāng)、村集體哪些利益是合理的，哪些利益是不合理的，很多地區(qū)將附著于農(nóng)業(yè)稅上的鄉(xiāng)村集體的既得利益通統(tǒng)予以取消，使農(nóng)村基層政權(quán)利益大大受損。

在山東省，稅費改革前，大部分鄉(xiāng)村的資金運行就非常緊張，很多地方多年處于勉力維持狀態(tài)，不少村莊甚至入不敷出。稅費取消后，“村級財政”政策性收入消失，加上市場導(dǎo)向經(jīng)濟改革的推進，傳統(tǒng)的農(nóng)村政權(quán)機關(guān)、經(jīng)濟組織、基層社會三種功能高度混合的體制瓦解。有些村莊由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，出現(xiàn)了“人人有份，人人無份”的情況，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可共享、分配方式不固定的“公共利益”區(qū)間，造成了集體資產(chǎn)流失。

（二）鄉(xiāng)村組織基礎(chǔ)削弱

由于村級財政日益緊張，不少村民自治組織成為經(jīng)濟“空殼村”，農(nóng)村基層黨組的凝聚力和執(zhí)政力出現(xiàn)逐步削弱的傾向：村干部收入不平衡、不穩(wěn)定、標(biāo)準(zhǔn)低，吸引力進一步下降，不僅不能吸引有文化、素質(zhì)高的年輕人參與村民自治的干部競選，而且連在職的素質(zhì)相對較高的村干部也在外界經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，紛紛離職，村干部老齡化、低素質(zhì)化的趨勢嚴(yán)重。

自2008年以來，山東等省各地農(nóng)村全面啟動大學(xué)生“村官”計劃、2012年起實施“第一書記”駐村幫扶行動，緩解了多地因村級領(lǐng)導(dǎo)綜合素質(zhì)參差不齊導(dǎo)致的基層治理危機，但無論是大學(xué)生“村官”還是黨政事業(yè)單位選派的“第一書記”，其流動性特征和“外鄉(xiāng)人”身份，決定了這種制度設(shè)置在“熟人社會”的鄉(xiāng)村只能作為有益補充，尚不能替代鄉(xiāng)村自組織主體。

（三）組織行為能力下降

農(nóng)村基層政權(quán)功能弱化，鄉(xiāng)村組織的行為能力必然進一步下降。比如，有些村莊的村民自治組織為減少會議補貼開支，想方設(shè)法減少會議次數(shù)、人數(shù)，簡化程序，導(dǎo)致正常的民主議事制度、議事程序簡單化、形式化。再比如，在農(nóng)村，調(diào)解一直是村干部的主要工作之一，現(xiàn)在村莊內(nèi)部的調(diào)解工作卻遇上了一堵“墻”：取消農(nóng)業(yè)稅后，許多村莊因為沒有資源，集體沒有積累，一系列相關(guān)的制度變遷削弱了村莊的干群互動和公共空間維持，村組織變得消極、無為，村干部權(quán)威喪失，面對村民糾紛，基本無能為力，曾經(jīng)的低成本、高效益的農(nóng)村調(diào)解機制，正日益失去功效。許多地方的鄉(xiāng)村糾紛處理主要不是依靠體制權(quán)威，而是靠家族的影響力、威懾力，甚至是黑惡暴力。在國家法律尚不能低成本下鄉(xiāng)的情況下，鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解支持系統(tǒng)瓦解，許多村莊淪為弱肉強食的“灰色地帶”。

此外，在近年來普遍實施的“合村并居”過程中，有的地方政府在條件不成熟、不具備的情況下，為減少村官職數(shù)、減少政府對村干部的轉(zhuǎn)移支付總額，盲目隨流合并自然村莊，村莊邊界、村莊規(guī)模、村民成員資格的被動改變，破壞了原有村莊共同體的社會文化基礎(chǔ)，使得村莊缺乏共同體的認(rèn)同感，造成村民自治成本高、運行困難，直接民主匱乏，催生的村組二級代理結(jié)構(gòu)使行政村治理趨向官僚制。近年來，很多地方村莊的自然秩序在不斷消解，村莊認(rèn)同日益下降，幾乎失去了與國家相關(guān)制度供給對接的結(jié)構(gòu)和力量。

轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了新的矛盾和問題，鄉(xiāng)村治理要走出困境，首先要分析問題、解決矛盾，進行模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、行為創(chuàng)新，提升治理能力。其當(dāng)務(wù)之急是增加集體積累，奠定深厚的治理基礎(chǔ)。

[1]馮海波.農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題與農(nóng)村公共物品供給——歷史的回望與思索[M].北京∶經(jīng)濟科學(xué)出版社,2012.

[2]羅瑩,戴天放,余艷鋒.中國農(nóng)村政策對新農(nóng)村建設(shè)的影響研究——以取消農(nóng)業(yè)稅政策為例[M].南昌∶江西科學(xué)技術(shù)出版社,2008.

[3][DB/OL]http∶//news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_1147 72758.htm(新華網(wǎng))

[4][DB/OL]http∶//finance.people.com.cn/GB/70846/17271906.html(人民網(wǎng))

[5][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090915_402587 053.htm(國家統(tǒng)計局網(wǎng))

[6]周天勇.現(xiàn)代化要對得起為發(fā)展做出巨大貢獻的農(nóng)民[N].中國經(jīng)濟時報,2007-07-09(05).

[7][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjsj/(國家統(tǒng)計局網(wǎng))

[8][DB/OL]http∶//epaper.qlwb.com.cn/qlwb/content/20130822/Arti celA03002FM.htm?jdfwkey=k9lkx1(大眾網(wǎng))

[9][DB/OL]http∶//www.shihang.org/zh/news/press-reease/2012/04/09/lnew-bank-report-looks-at-china-rural--elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT(世界銀行網(wǎng))

[10][DB/OL]http∶//xj.people.com.n/n/2013/0915/cc188514-19525802.html(人民網(wǎng))

[11][DB/OL]http∶//www.qgbzb.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1404(中國教育信息網(wǎng))

[12]潘維.農(nóng)村貧困的根源與新農(nóng)村建設(shè)的主體[J].開放時代,2006,(04).

[13]韓長賦.實現(xiàn)中國夢基礎(chǔ)在“三農(nóng)”[N].人民日報,2013-09-13(06).