付楊冉 滕志勇

[摘要]NGO是指在特定法律環(huán)境下，不隸屬于任何部門(mén)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、慈善信托等不以獲取利潤(rùn)為目的的非政府組織。文章從非政府組織的定義入手，對(duì)我國(guó)非政府組織目前面臨的困境和出路進(jìn)行了探析，以期為推動(dòng)中國(guó)非政府組織的合理、有序發(fā)展提供一些有益的建議。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；現(xiàn)實(shí)困境；出路探析

一、NGO的含義及特征

對(duì)非政府組織（Non- GovernmentOrganization，簡(jiǎn)稱NGO）的定義可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，甚至不同的國(guó)家對(duì)其有不同的稱謂。“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所徐崇溫研究員以美國(guó)、加拿大為參照，認(rèn)為非營(yíng)利組織是指在政府部門(mén)和以營(yíng)利為目的的企業(yè)（即市場(chǎng)部門(mén)）之外的，以非營(yíng)利為目的、從事公益事業(yè)的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)”[1]?！瓣悤源簩⒎菭I(yíng)利組織界定為不以獲取利潤(rùn)為動(dòng)機(jī)的，致力于社會(huì)公益服務(wù)的，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的獨(dú)立部門(mén)”[2]。“李紅艷認(rèn)為對(duì)非政府組織的不同概念基本上包含了介于政府組織和營(yíng)利性組織之間的一切社會(huì)組織，在我國(guó)，只要具備非營(yíng)利性、非政府性、志愿性、公益性的正式組織，都可稱為非政府組織[3]”。

根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情筆者認(rèn)為NGO是指在特定法律環(huán)境下，不隸屬于任何部門(mén)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、慈善信托等不以獲取利潤(rùn)為目的的非政府組織，它在很大程度上實(shí)行自治，并通過(guò)運(yùn)用一系列的非營(yíng)利措施來(lái)解決因政府、市場(chǎng)難以發(fā)揮作用而出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題；它通過(guò)踐行“志愿、奉獻(xiàn)”的理念來(lái)促進(jìn)社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)；它具有無(wú)償性、自愿性、服務(wù)性、專業(yè)性等特征。

二、我國(guó)NGO發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）NGO獨(dú)立發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

我國(guó)的一些NGO是在政府的行政力量扶持下建立起來(lái)的，一些甚至就是從政府職能機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)的。這些組織“天然”的與政府保持著“藕斷絲連”的關(guān)系，盡管這種關(guān)系有逐漸減弱的趨勢(shì)，但在慣性的影響下這些組織在管理體制、管理制度、管理方式等方面，依然保持著其行政體系的那一套。一些非政府組織把從政府那里獲取發(fā)展所需要的各種資源作為維持自身生存的重要手段，政府也會(huì)通過(guò)把一些職能轉(zhuǎn)移給這些非政府組織作為提高政府自身服務(wù)水平的一個(gè)重要手段，這使得兩者之間形成了難以割舍的相互依存關(guān)系，最終導(dǎo)致政府對(duì)改革產(chǎn)生影響，而這些非政府組織則面臨“行政干預(yù)”的困擾。

（二）政府對(duì)推動(dòng)NGO發(fā)展的重要性認(rèn)識(shí)不足

首先，與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)非政府組織的物質(zhì)投入相比，政府對(duì)NGO在物質(zhì)資源上的扶持力度亟待增強(qiáng)；其次，相關(guān)行政部門(mén)對(duì)非政府組織在人事安排、具體業(yè)務(wù)開(kāi)展等方面干涉過(guò)多，例如：很多NGO的主要負(fù)責(zé)人或是由行政主管部門(mén)直接選調(diào)，或是由行政主管部門(mén)提名，然后NGO內(nèi)部“追認(rèn)”。其次，由于特殊的國(guó)情我國(guó)一些非政府組織成為了機(jī)關(guān)改革、企業(yè)改革所產(chǎn)生的“分流人員”的集散地。這導(dǎo)致在非政府組織中專職人才、具有創(chuàng)新能力的人才極度缺乏，這直接制約了其自身的進(jìn)一步發(fā)展。最后，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的速度快于改革的步伐，例如相關(guān)部門(mén)對(duì)自身職能定位不準(zhǔn)確，承擔(dān)了過(guò)多的不應(yīng)該由其承擔(dān)的職能，使得行政效率較低；這些問(wèn)題在某種程度上已經(jīng)成為影響我國(guó)非政府組織持續(xù)健康發(fā)展的障礙，解決的關(guān)鍵在于有關(guān)部門(mén)應(yīng)該把推動(dòng)非政府組織健康發(fā)展的問(wèn)題擺到更加突出的位置上。

（三）NGO自身能力難以滿足社會(huì)要求

目前，在政府職能發(fā)揮受到限制，市場(chǎng)調(diào)節(jié)又存在“市場(chǎng)失靈”的公共服務(wù)領(lǐng)域，只有依靠運(yùn)作效率高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、能獲取較多社會(huì)資源的非政府組織才能彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)問(wèn)題，但目前符合這種條件的非政府組織并不多。大多數(shù)非政府組織，外部協(xié)調(diào)能力弱、靈活性較差、創(chuàng)新力不足、運(yùn)作效率不高，進(jìn)而導(dǎo)致整體活力不高。另外，很多社會(huì)資源集中“在有官方背景的非政府組織”身上，而這些組織的行動(dòng)受到一定干預(yù)，結(jié)果導(dǎo)致它們靈活性、獨(dú)立性較差，資源利用效率不高。因此從全局來(lái)看，具有相當(dāng)社會(huì)動(dòng)員力和公共服務(wù)提供能力的非政府組織數(shù)量是亟待增加的。

（四）非政府組織發(fā)展的先天不足

我國(guó)歷來(lái)就有“奉獻(xiàn)”、“自主”和“互助的傳統(tǒng)，民間自發(fā)組織團(tuán)體活動(dòng)的歷史十分悠久，但與此相伴的是，我國(guó)的一些傳統(tǒng)觀念在很大程度上影響了民間組織的形成和發(fā)展。因此在我國(guó)事實(shí)上并不存在適合非政府組織成長(zhǎng)的歷史土壤。此外，“在客觀上，由于資源、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡等原因，為了緩解社會(huì)利益矛盾，政府作為社會(huì)權(quán)力的中心，掌握社會(huì)中絕大部分資源的控制與配置權(quán)這些因素使我國(guó)民眾在社會(huì)價(jià)值觀上具有較強(qiáng)烈的政府崇拜意識(shí)，對(duì)非政府組織缺乏社會(huì)認(rèn)同感和支持”[4]。

三、我國(guó)NGO發(fā)展的出路探析

由于上述問(wèn)題已經(jīng)在一定程度上阻礙了我國(guó)NGO的有序健康發(fā)展。因此，我們必須花大力氣、下大決心、采取積極有效的措施來(lái)解決我國(guó)NGO發(fā)展中存在的這些問(wèn)題，只有這樣我們才能擺脫困境，推動(dòng)我國(guó)NGO的成長(zhǎng)。

（一）加強(qiáng)NGO自身能力建設(shè)

NGO在發(fā)展、壯大的過(guò)程中還應(yīng)該堅(jiān)持毫不動(dòng)搖的大力提升自身的能力例如：在主客觀條件允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新人事工作；不斷加強(qiáng)對(duì)其工作人員和志愿人員的專業(yè)知識(shí)等方面的培訓(xùn)；著力提升管理人員的組織管理技能；探索建立依靠NGO解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)治理模式，著力全面提升NGO適應(yīng)社會(huì)要求的能力，發(fā)揮NGO對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)作用。

（二）通過(guò)綜合手段加大NGO的支持力度

相關(guān)部門(mén)應(yīng)該把促進(jìn)NGO有序、健康發(fā)展擺在更加重要的位置，在各個(gè)方面都要提供支持和幫助。首先，由NGO承擔(dān)那些相關(guān)部門(mén)難以發(fā)揮作用的“準(zhǔn)社會(huì)公共服務(wù)職能”。這既是加快推進(jìn)政府行政體制、運(yùn)行機(jī)制改革的契機(jī)，又是推動(dòng)NGO健康成長(zhǎng)的重要舉措。其次，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該大力推動(dòng)“NGO運(yùn)作獨(dú)立化”，相關(guān)部門(mén)要盡可能減少NGO運(yùn)行中的具體事務(wù)的干涉，讓非政府組織通過(guò)不斷完善自我管理、自我約束的組織制度實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行。最后，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該為NGO的合理、有序發(fā)展提供更多的資金支持。從西方國(guó)家非政府組織的資金來(lái)源情況看，政府對(duì)非政府組織提供的資金占了絕大比例。“如美國(guó)霍布金斯大學(xué)在42個(gè)國(guó)家進(jìn)行的非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，非營(yíng)利組織的平均收入來(lái)源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費(fèi)49%、政府資助40%和慈善所得11%，其中保健（55%）、教育（47%）和社會(huì)服務(wù)（45%）領(lǐng)域政府的資助尤其顯著”[5]。這說(shuō)明一定的資金援助是非政府組織得以持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，政府可以通過(guò)直接補(bǔ)貼、合同采購(gòu)、減免稅收等符合國(guó)際慣例又適用我國(guó)國(guó)情的方式向NGO提供資金支持。

（三）加快推進(jìn)NGO自主運(yùn)作的進(jìn)程

非政府性、自治性是非政府組織本身固有的特點(diǎn)。但現(xiàn)階段在我國(guó)很多NGO要么本身就是從政府機(jī)構(gòu)脫離出來(lái)的，要么與政府有著“藕斷絲連”的關(guān)系，這導(dǎo)致很多非政府組織具自治化水平不高，運(yùn)作效率低下。因此加快非政府組織自治化進(jìn)程的關(guān)鍵就在于我國(guó)能否拿出壯士斷腕的勇氣和魄力克服慣性、利益的誘惑加快處理和非政府組織間的關(guān)系，另外政府對(duì)微觀社會(huì)領(lǐng)域的干涉過(guò)多會(huì)使得很多微觀社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)處于無(wú)序狀態(tài)。因此，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府和企業(yè)之間的關(guān)系得到比較妥善的處理后，社會(huì)領(lǐng)域的政府和社會(huì)之間的關(guān)系也亟待捋順?？偟闹笇?dǎo)方針應(yīng)該是“如果社會(huì)能做好事，就要放手讓社會(huì)做”，有理由相信如果這個(gè)信條在被全社會(huì)認(rèn)可后，非政府組織的自治化進(jìn)程一定會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。

（四）逐漸放松對(duì)NGO的管制

當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)該加快改革監(jiān)管NGO成立、運(yùn)行全過(guò)程的體制，例如：在非政府組織成立時(shí)簡(jiǎn)化其審批流程、根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體制允許的范圍和非政府組織發(fā)展的實(shí)際狀況，適當(dāng)降低非政府組織取得合法存在手續(xù)的條件、簡(jiǎn)化其登記手續(xù)；改變現(xiàn)有的針對(duì)非政府組織的“嚴(yán)苛”的管理體制等措施。在這些措施基礎(chǔ)上可以考慮將非政府組織的管理機(jī)關(guān)由單部門(mén)管理向多部門(mén)聯(lián)合管理轉(zhuǎn)變，以便發(fā)揮各部門(mén)的特長(zhǎng)從而優(yōu)化對(duì)對(duì)非政府組織的管理，在保證達(dá)到應(yīng)管盡管的效果的同時(shí)，給非政府組織更廣闊的自由活動(dòng)空間、更大的自主管理權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)非政府組織的合理、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]唐興霖，周幼平.中國(guó)非政府組織研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J].學(xué)習(xí)論壇.2010（01）.

[2]陳曉春，張彪.非營(yíng)利組織準(zhǔn)公共產(chǎn)品初論[J].長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（3）.

[3]李紅艷.我國(guó)非政府組織發(fā)展的困境與建議[J].社會(huì)科學(xué)輯刊.2007（06）.

[4]季燕霞，袁曉濤.非政府組織的發(fā)展與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的民主化[J].學(xué)術(shù)論壇.2006（04）.

[5]Salomon，Laster M，An heir，Helmut K.Global Civil Society：Dimensions oftheNonprofitSector[M].Balti more：TheJohnsHopkinsUniversityMaryland，1999.27-33.

[作者簡(jiǎn)介]付楊冉（1989-），廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：非政府組織；滕志勇（1990-），廣西大學(xué)公共管理管理學(xué)院，研究方向：人才測(cè)評(píng)。