在山東濟(jì)南，改革后的半個(gè)月內(nèi)，行政案件立案數(shù)量比去年同期增長(zhǎng)了10倍多?？梢韵胂?，一些多年來(lái)都立不上的陳年老案應(yīng)該占了相當(dāng)比例。

“至少有個(gè)案子在這兒，行政機(jī)關(guān)就不能不理你了。慢慢的，政府的法律意識(shí)，法院的權(quán)威也可能會(huì)發(fā)生變化，可能法院就能直接判了。”

南方周末記者 任重遠(yuǎn) 習(xí)宜豪

南方周末實(shí)習(xí)生 黃子懿

發(fā)自北京

當(dāng)事人：法官，我來(lái)立個(gè)案可不可以？

法官：可以??！

當(dāng)事人：我沒(méi)得工作掙不到錢，想找你們出個(gè)主意。

法官：你是不是遇到什么煩心事了？

當(dāng)事人：我就是想告自己，立案了，你們就得開(kāi)庭，總得給我個(gè)說(shuō)法，幫我想出路噻。

法官：……

2015年5月1日全面實(shí)施立案登記制后，上述段子在法官圈中熱傳。

這項(xiàng)始于十八屆四中全會(huì)文件的改革讓老百姓立案終于變得容易了，特別是常被擋在法院門外的“民告官”行政案件，一些地方增幅竟達(dá)十倍之巨。

對(duì)一些案件原本就呈飽和狀態(tài)的法院來(lái)說(shuō)，這意味著空前的工作壓力。難立的案子進(jìn)來(lái)了，憑法院現(xiàn)有的資源能否審好？一些法官表示謹(jǐn)慎樂(lè)觀。

取消立案審查制

立案登記制度的確立，宣告了中國(guó)法院實(shí)施多年的立案審查制被取消。

當(dāng)事人的主體資格是不是合適，訴訟請(qǐng)求是不是合理，證據(jù)提交得全不全，這些原本可以在進(jìn)入訴訟程序后由法官們審查的問(wèn)題，要先在立案庭審一道，都符合條件了才給立案，然后轉(zhuǎn)交具體審案的法官。

“其它國(guó)家都沒(méi)這項(xiàng)制度，學(xué)界已經(jīng)呼吁了好多年了。有時(shí)候材料不齊的，當(dāng)事人要跑好多趟，這次補(bǔ)這個(gè)，下次補(bǔ)那個(gè)，跟醫(yī)院似的，看一次病掛好幾次號(hào)?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授王亞新說(shuō)。

在這位民事訴訟法學(xué)者看來(lái)，法院通過(guò)立案審查提高訴訟門檻，和中國(guó)法院案件量的急速增長(zhǎng)有關(guān)。

上世紀(jì)80年代中期，全國(guó)一審民事案件受案量突破百萬(wàn)大關(guān)，1996年增長(zhǎng)到300萬(wàn)件，還算比較平緩；1999年是個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，突破500萬(wàn)大關(guān)，此后，立案標(biāo)準(zhǔn)就卡得嚴(yán)了些，基本處于緩慢下降趨勢(shì)，穩(wěn)定在每年400多萬(wàn)件。

直到2007年后，隨著物權(quán)法、勞動(dòng)合同法、侵權(quán)責(zé)任法等法律的出臺(tái)，加上訴訟費(fèi)用降低，案件又有了迅猛增長(zhǎng)。2012年已超過(guò)700萬(wàn)件。

王亞新分析，最早的時(shí)候，法院是愿意收案子的?！澳菚r(shí)候案子少，可以增加訴訟費(fèi)，也是個(gè)政績(jī)，有利于提高自己的地位。但后來(lái)數(shù)量一上來(lái)，難以應(yīng)對(duì)了，就開(kāi)始卡?！?/p>

立案尺度松緊上的掌握，和法律的變化基本沒(méi)有關(guān)系——在各級(jí)法院普遍提高收案門檻的那些年間，無(wú)論是行政訴訟法還是民事訴訟法，在立案標(biāo)準(zhǔn)上都沒(méi)有變得更加嚴(yán)格。

特別是“民告官”的行政訴訟，很多時(shí)候不立案也不給理由，不出駁回或不予受理的裁定。即便是在北京，2014年法院行政訴訟的立案率也只有30%。其他地方的一些基層法院，有的甚至幾年沒(méi)有行政案件。

多名律師告訴南方周末記者，最怕的就是法院不收材料，也不出具法律文書——駁回了至少還可以上訴。

例如2007年遭遇強(qiáng)拆的貴州農(nóng)婦顧光英，曾針對(duì)政府拆遷的信息向法院申請(qǐng)信息公開(kāi)，但從基層法院、州中院到省高院，始終沒(méi)有受理。代理律師最后不得不到北京，就這樣一起簡(jiǎn)單的案件，向最高法院提起一審訴訟。

這次的立案登記改革即針對(duì)上述問(wèn)題而展開(kāi)。

最高法院要求，符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請(qǐng)，一律接收訴狀，當(dāng)場(chǎng)登記立案。材料不符合形式的，要及時(shí)釋明，以書面形式一次性全面告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。7天內(nèi)無(wú)法判定的，應(yīng)當(dāng)先行立案。

很多省份的高級(jí)法院都向下級(jí)法院派了督導(dǎo)組，監(jiān)督當(dāng)場(chǎng)立案的情況。一些法院開(kāi)設(shè)了咨詢窗口、拿號(hào)機(jī)等便民措施。

案子多了怎么消化

如先前人們所料，全國(guó)各級(jí)法院的受案量都有不同程度的增加。2015年5月，遼寧省全省受理案件比去年同期增加了53.85%。

在山東濟(jì)南，改革后的半個(gè)月內(nèi)，行政案件立案數(shù)量比去年同期增長(zhǎng)了10倍多?？梢韵胂?，一些多年來(lái)都立不上的陳年老案應(yīng)該占了相當(dāng)比例。

多位學(xué)者和法院人士告訴南方周末記者，四中全會(huì)提出立案登記制前，大家都沒(méi)想過(guò)會(huì)這么改，而且改得這么快。怎么應(yīng)對(duì)突然增加的案件量？目前還沒(méi)有成熟的方案。

“學(xué)界是一直在提。但從立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的反饋來(lái)看，沒(méi)覺(jué)得會(huì)真動(dòng)，也就沒(méi)特別研究應(yīng)對(duì)措施。結(jié)果中央一決定，很快就全面推開(kāi)了。”王亞新說(shuō)。

增加的案件主要是民事訴訟。行政訴訟雖然增幅比例大，但整體基數(shù)較小，2014年，全國(guó)法院受理的一審行政案件只有15.1萬(wàn)件，不到民事案件的三十分之一。

針對(duì)民事案件，王亞新認(rèn)為，除了法院內(nèi)部挖掘潛力，技術(shù)上的應(yīng)對(duì)措施也有一些。

例如物業(yè)、供暖等合同糾紛，常常是一個(gè)公司對(duì)幾百上千的業(yè)主和消費(fèi)者，可以合并審理。

“原來(lái)盡量不讓并案。因?yàn)檫@樣就有了數(shù)據(jù)上的運(yùn)作空間。分成幾百個(gè)案子，結(jié)案率、調(diào)解率什么的就都上去了，也是個(gè)業(yè)績(jī)。”王亞新說(shuō)。?下轉(zhuǎn)第4版

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這意味著，現(xiàn)有的審限制度可能也需要改革。對(duì)于復(fù)雜的群體訴訟等案件，應(yīng)當(dāng)給予更長(zhǎng)的審限。

小額訴訟程序，多元糾紛解決機(jī)制，也可以得到更廣泛的應(yīng)用。據(jù)估算，如果法官使用小額訴訟程序，預(yù)計(jì)可使百分之二十左右的案件得到迅速的處理。

在王亞新看來(lái)，需要對(duì)法院現(xiàn)有的一些考核指標(biāo)進(jìn)行改革。“過(guò)去有調(diào)解率的要求，法院為了要訴前調(diào)解的指標(biāo)，踢皮球式地讓你先走一遍多元糾紛程序，老百姓的體驗(yàn)并不好。以后就應(yīng)該不看這些。真的繁簡(jiǎn)分流，把這些措施用起來(lái)?！?/p>

據(jù)接受采訪的法官們介紹，目前除了立案和加班多了些外，急劇增長(zhǎng)的案件對(duì)法院產(chǎn)生了哪些影響，“大概要過(guò)一個(gè)審限周期后，才看得出來(lái)”。

發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市的法院，壓力感來(lái)得更快更直接。

本輪司法改革的一大重頭戲，降低法官數(shù)量、提高法官權(quán)力、待遇和責(zé)任的員額制目前還沒(méi)推開(kāi)，已經(jīng)讓不少城市基層法院的年輕一線法官感到壓力，甚至有了離職的打算，以至于北京市不少基層法院紛紛出臺(tái)文件限制法官離職。

立案登記制改革后，工作量增加最多的恰恰也是他們。法官們呼吁，希望盡快出臺(tái)保障措施穩(wěn)定軍心。

“兩項(xiàng)改革的方向都是對(duì)的。但放在一起出，對(duì)一線法官們的壓力還是太大了?，F(xiàn)在漲工資沒(méi)怎么見(jiàn)著，責(zé)任越來(lái)越重?！鄙虾Ｄ撤ㄔ焊蓖ラL(zhǎng)說(shuō)。

王亞新的擔(dān)心也與之類似，“不能讓法官們成為司法民工”。

“民告官”還是 老大難

如果說(shuō)民事案件立案門檻的卡緊主要因?yàn)榘付嗳松?，開(kāi)門后可以通過(guò)法院內(nèi)部挖掘工作潛力來(lái)應(yīng)對(duì)；行政訴訟則涉及整個(gè)社會(huì)的權(quán)力生態(tài)，案子立上以后，法院的難題才剛剛開(kāi)始。

6月1日的《人民法院報(bào)》刊登了一篇《怎樣正確理解立案登記制》的評(píng)論，認(rèn)為行政訴訟行政權(quán)力干預(yù)司法、社會(huì)轉(zhuǎn)型法律規(guī)定不明確等原因，也導(dǎo)致有的法院有時(shí)選擇性立案，將一些棘手案件拒之門外。

在一位上?；鶎臃ㄔ焊蓖ラL(zhǎng)看來(lái)，現(xiàn)有的行政體制下，很多案件其實(shí)超過(guò)了法院的解決能力。

“雖然這輪司法改革的精神是要樹(shù)立法院的權(quán)威，讓審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)。但一些復(fù)雜的案件，涉及當(dāng)?shù)睾荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的重要政策，有很多的歷史問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題在里面，光強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威，讓年輕的法官就那么直接去判，是不現(xiàn)實(shí)的。法院也沒(méi)有那么多的社會(huì)資源來(lái)解決這些問(wèn)題?！彼f(shuō)。

比較典型的，是近期一審宣判的安徽花炮企業(yè)整體關(guān)停案。2013年12月27日，安徽省政府發(fā)布45號(hào)通知，要求全省75家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)必須于2014年底前整體退出，并規(guī)定限期吊銷和注銷企業(yè)的相關(guān)證照。（詳見(jiàn)南方周末2014年11月13日《政府一紙令下 安徽再無(wú)花炮廠？》）

24家花炮企業(yè)后來(lái)聯(lián)合起訴省政府，2015年4月，合肥市中級(jí)法院做出一審判決，認(rèn)為省政府證明45號(hào)通知合法性的主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。

然而判決同時(shí)認(rèn)為，45號(hào)通知決定煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出有利于國(guó)家、社會(huì)，如撤銷會(huì)給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成重大損失，因此不予撤銷。法院雖然確認(rèn)45號(hào)通知的行為違法，但只是要求安徽省政府于判決生效后60日內(nèi)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

在案件代理律師、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授涂四益看來(lái)，法院的判決是自相矛盾的，“既然確認(rèn)了文件違法，賠償損失就是順理成章的。法院只判決省政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，缺乏可執(zhí)行性。”

涂四益告訴南方周末記者，這個(gè)案件當(dāng)初立起來(lái)就很不容易。合肥中院經(jīng)過(guò)三個(gè)月的溝通協(xié)調(diào)后才決定立案，目前，雙方都已經(jīng)提起上訴。

這段時(shí)間，地方政府也在做企業(yè)的工作，希望他們撤訴?！暗胤缴献銎髽I(yè)的，多多少少都有些問(wèn)題，有三家企業(yè)一度想和政府簽了協(xié)議?！蓖克囊嬲f(shuō)。

即便難如人意，在全國(guó)行政案件勝訴率不足百分之十的背景下，判決省政府?dāng)≡V的結(jié)果已經(jīng)非常罕見(jiàn)。

“過(guò)去你告省政府基本不立案，撤訴的也比較多?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授何海波說(shuō)。他曾專門研究過(guò)行政案件的撤訴問(wèn)題，很擔(dān)心現(xiàn)在會(huì)重復(fù)昨天的故事。

“1990年代中后期的時(shí)候，行政案件很少，平均一個(gè)庭一年不到10個(gè)案子，后來(lái)就抓立案數(shù)。數(shù)字上去后，發(fā)現(xiàn)判不出去。當(dāng)時(shí)又沒(méi)有調(diào)解，只好動(dòng)員撤訴，最高的時(shí)候到了57.4%，后來(lái)最高法院說(shuō)太高了，不能無(wú)條件地動(dòng)員撤訴。那判不出去怎么辦？下面就開(kāi)始卡立案，立案數(shù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭基本就停滯了。”

何海波認(rèn)為，在整個(gè)司法能力有限的情況下，很難指望法院倒轉(zhuǎn)乾坤。立案登記改革后，行政案件肯定會(huì)大幅增加。但最終的結(jié)果，駁回起訴、調(diào)解、撤訴的估計(jì)會(huì)占很大比例。

“法院對(duì)案子做實(shí)質(zhì)性判決的比例不會(huì)很高?！?/p>

但在前述上海某法院副庭長(zhǎng)看來(lái)，案子能立上仍是個(gè)積極的變化?！爸辽儆袀€(gè)案子在這兒，行政機(jī)關(guān)就不能不理你了?，F(xiàn)在雖然還是要靠溝通協(xié)調(diào)，但慢慢的，政府的法律意識(shí)，法院的權(quán)威也可能會(huì)發(fā)生變化。”