□覃芳婷

☆公共行政☆

公共危機治理中的地方政府公信力缺失及對策

□覃芳婷

當(dāng)前，我國正處在危機多發(fā)的動蕩時期，頻頻爆發(fā)的危機事件不僅嚴(yán)重威脅社會的安定與發(fā)展，而且也考驗著政府的危機管理能力。在這種形勢下，地方政府作為危機管理的主體，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行有效的管理，以最快的行動來應(yīng)對并加以控制，阻止事態(tài)的影響擴大。

一、我國公共危機治理中的地方政府公信力缺失的表現(xiàn)

公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài)[1]。公共危機發(fā)生的時間、地點和導(dǎo)致的后果等諸多的因素都是很難做出正確的判斷。所謂政府公信力，是指政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力[2]。我國關(guān)于政府公信力的研究起步較晚，最早始于2002年，何顯明等從學(xué)習(xí)十六大精神出發(fā)，首先發(fā)文對政府公信力和政府運作成本之間的關(guān)系進(jìn)行探討，指出地方政府公信力弱化現(xiàn)象已經(jīng)成為制約政府效率和行政成本的重要因素[3]。一場公共危機的發(fā)生將全面考驗著政府的執(zhí)政水平、執(zhí)政能力和執(zhí)政效率。公共危機事件多數(shù)都是負(fù)面事件，若處理不當(dāng)，會擴大危機事件的影響范圍，很有可能引起社會的廣泛不滿，影響社會的穩(wěn)定，嚴(yán)重制約政府的公信力。但換個角度看，公共危機的發(fā)生也蘊含著新的契機，若政府處理得當(dāng)，往往會起到事半功倍的作用，是政府重塑公信力新契機。

近年來，在危機事件頻發(fā)的環(huán)境下，盡管我國地方政府嚴(yán)格履行政府職責(zé)，為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。但總體上來看，我國地方政府在應(yīng)對危機事件的處理上還存在著問題，各種矛盾不斷深化，不利于危機事件的處理，更不利于地方政府公信力的提升。

（一）社會公眾質(zhì)疑政府行為

現(xiàn)實生活中，每當(dāng)出現(xiàn)某個公共危機事件或某項政府公共政策遭到公眾質(zhì)疑和社會議論，我們會看到一些地方政府把對自身有積極影響的信息宣傳公開，而對自己不利的信息則是謊報瞞報，對公眾造成誤導(dǎo)。政府信息公開不透明化或者滯后公開必然會導(dǎo)致謠言蔓延，而政府的信息引導(dǎo)能力不夠又致使謠言滿天飛，使得事態(tài)嚴(yán)重惡化，進(jìn)而造成政府的信任危機。

（二）地方政府應(yīng)急管理脫節(jié)

目前，我國的政府公共危機管理體系，主要是依靠各級地方政府現(xiàn)有的行政機構(gòu)，缺乏專業(yè)的管理人員和專門的機構(gòu)設(shè)置。在公共危機事件發(fā)生后，地方政府多是采取組建臨時性的指揮中心或者領(lǐng)導(dǎo)小組的處理方式，這樣不利于科學(xué)有效地開展公共危機管理工作，從而影響了公共危機管理的效率。另一方面，由于我國公共危機管理體系缺乏一個整合性和常規(guī)性的協(xié)調(diào)機構(gòu)。公共危機事件發(fā)生后，所造成的社會危害往往涉及多個方面，而政府的各部門缺乏統(tǒng)一有效的相互協(xié)調(diào)措施，造成部門之間的責(zé)任不清、相互推諉，因而難以形成公共危機管理的整體乏力，發(fā)揮整體優(yōu)勢。

（三）地方政府服務(wù)理念淡薄

雖然“以人為本”是我國堅持的核心理念，但是在實際的實踐當(dāng)中地方政府考慮更多的是自身的局部利益不受影響和如何避免事態(tài)負(fù)面影響的擴大，從而確保當(dāng)?shù)卣男蜗?。由于政府官員的晉升與其政績有著直接密切的關(guān)系。不少地方政府一把手和官員為了快速提升自身的政績，從而獲得晉升的機會，不惜上馬建設(shè)一些嚴(yán)重影響和破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的項目，盡管這些項目的建成會促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展和帶動當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，但從長遠(yuǎn)來看，這些重度污染的項目，不僅會嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且也會嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)卣墓帕Α?/p>

二、公共危機治理中的地方政府公信力缺失的原因分析

地方政府公信力的高低取決于當(dāng)?shù)厣鐣妼Φ胤秸参C治理能力的評判，而地方政府對危機事件處理能力不足則會嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)毓妼φ牟恍湃?，從而直接引發(fā)地方政府公信力危機。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）地方政府自利性行為的擴張

利己性是任何組織和個人的本質(zhì)特征，代表公共利益的地方政府同樣也追求自己利益。地方政府及政府部門在其職能范圍之內(nèi)不斷擴大自身利益，與此同時便形成了部門的本位主義，以部門實際利益作為最根本的做事準(zhǔn)繩?！坝欣麆t上，無利則讓”。當(dāng)公共危機發(fā)生時，政府部門權(quán)力利益化的結(jié)果導(dǎo)致政府在回應(yīng)危機或民眾時嚴(yán)重偏離了社會公共利益的目標(biāo)，在民眾訴求面前只考慮狹隘的自身利益，造成民眾利益受損，長此以往，勢必會造成政府和民眾更深的矛盾，政府的公信力將會大大地弱化。

（二）地方政府官員權(quán)力腐敗

我國地方政府官員權(quán)力腐敗是政府公信力下降的最為主要原因。根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，腐敗己經(jīng)成為了中國公眾最為密切關(guān)注的熱點議題之一。政府某些官員利用自己手中掌握的權(quán)力便利，進(jìn)行權(quán)錢交易，謀取自己或者小團(tuán)體的利益，把公共利益置之不顧。這種行為嚴(yán)重侵蝕公共權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卣诠裥闹械牧己眯蜗?，更?yán)重影響我國地方政府的信譽和地位。

（三）我國公共危機管理法律體系落后

當(dāng)前我國的公共應(yīng)急法治體系極其不健全。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，因為公共危機應(yīng)急管理法律本身具有較強的獨立性，帶有濃重的部門管理色彩，故而在處理突發(fā)性公共危機事件過程中極易產(chǎn)生溝通配合不暢、責(zé)任不明等相關(guān)問題。其二，公共危機管理過程中還存在違法行政、權(quán)力的濫用、程序混亂等行為，進(jìn)而給應(yīng)急決策帶來失誤，地方政府的信用度急劇下降。

（四）地方政府信息披露滯后

當(dāng)今的中國已經(jīng)進(jìn)入信息化時代，信息是處理公共危機的支柱。公共危機發(fā)生后，公眾高度關(guān)注危機的有關(guān)信息，地方政府因其危機信息公開不夠透明、及時，則容易造成信息阻塞，影響當(dāng)?shù)毓妼κ聭B(tài)的真實了解，從而帶來一連串的消極連鎖反應(yīng)，進(jìn)而容易滋生謠言，甚至造成社會恐慌。地方政府信息公開不透明或者滯后必然造成人們的恐慌，導(dǎo)致謠言滿天飛，使事態(tài)惡化到難以挽回的局面。地方政府信息的不公開一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)?shù)毓妼φ牟恍湃?，正是由于缺乏真實了解政府工作的信息，公眾才難以判斷其真實度以及責(zé)任感。

（五）地方政府的危機管理機制不健全

公共危機管理是一個系統(tǒng)的大項目，涉及到很多的職能部門。地方政府作為危機管理的載體，理所當(dāng)然的是應(yīng)對危機的主導(dǎo)力量。但目前我國地方政府的應(yīng)急管理模式還是“分兵把守”式的應(yīng)急管理。在應(yīng)對危機管理過程中設(shè)置臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，危機管理的組織化程度較低，這會對整合地方政府各職能部門、社會各階層的有效力量產(chǎn)生不良影響，從而影響危機處理的最佳時機。此外，公共危機預(yù)警機制嚴(yán)重落后，只一味依賴于“兵來將擋，水來土淹”的被動型應(yīng)急模式。沒有健全完善的危機應(yīng)急預(yù)警方案，容易造成“依葫蘆畫瓢”流于形式化、官僚化，沒有真正做到公共危機管理一貫到底的整合機制。

三、公共危機治理中的地方政府公信力缺失的提升措施

公共危機處理的好壞嚴(yán)重影響地方政府的公信力。因此，地方政府必須提高自身的警惕性，努力做到居安思危，未雨綢繆。從理念上、體制上、機制上和法制上等方面做好充分的準(zhǔn)備，回應(yīng)不期而至的各種公共危機，遏制和化解各種危機，從而提升地方政府的公信力。

（一）轉(zhuǎn)變理念、完善行政問責(zé)制

行政問責(zé)意味著政府的一切權(quán)力來源于人民，其基本要求是政府必須回應(yīng)社會訴求，切實履行社會義務(wù)與職責(zé)。在公共危機管理中融入行政問責(zé)制，對于劃清權(quán)責(zé)、合理使用權(quán)力有著重要作用。對于權(quán)力擁有者來說，只有通過法律的途徑來加以規(guī)范自身的權(quán)力，才能保證其實施的客觀性和有效性。地方政府只有真正地成為一名合格的公共利益代表之后，才能夠得到當(dāng)?shù)厣鐣恼J(rèn)可，當(dāng)?shù)毓姴艜刨嚭椭С值胤秸瑥亩沟玫胤秸墓哦鹊靡蕴嵘?/p>

（二）健全危機管理法治體系

健全公共危機管理法制。公共危機管理要求地方政府必須確保其行使的行政行為都必須符合憲法和法律的規(guī)定，其行政行為的運作必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，決不允許出現(xiàn)凌駕于憲法和法律之上的違法行為。地方政府是否有誠信和公信力，就看其能不能依法行政，能不能始終做到依法行政。嚴(yán)肅追究執(zhí)法過錯的主體的責(zé)任，用法律的力量來維護(hù)社會的良好秩序和穩(wěn)定和諧。

加強法制監(jiān)督，實現(xiàn)制度反腐。在公共危機爆發(fā)時，地方政府官員權(quán)力的擴大，在這種條件下很容易滋生腐敗行為。官員腐敗是造成地方政府公信力急劇下降的的根源，特別是在危機爆發(fā)時期，公眾對腐敗更為敏感。因此，要提升地方政府公信力，地方政府必須首先要努力改善自身在社會公眾中的形象，根除官員濫用權(quán)力，杜絕政府人員的“官本位”觀念。

（三）建立信息公開通報制度

在網(wǎng)絡(luò)化媒體的時代背景下，突發(fā)性公共危機事件的信息公開制度，對于順利處理突發(fā)性公共事件、安定人心和保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全有著舉足輕重的作用。只有信息的整合與共享，避免出現(xiàn)“信息孤島”，才能提高處理危機的效率，才能整合各方的資源，順利解決公共危機。例如，汶川大地震發(fā)生30分鐘后，我國中央電視臺立即做出決定，中斷正常播放的節(jié)目，換之以滾動新聞的方式向社會播放災(zāi)區(qū)的最新消息。這種客觀、及時、連續(xù)的震情信息發(fā)布，使公眾在很短的時間內(nèi)對汶川的災(zāi)情有了直觀深入的了解。在公共危機狀態(tài)下，信息的公開制度有助于政府與公眾之間建立互信，這種互信是解決公共危機事件的必要條件。

（四）健全危機治理機制

構(gòu)建預(yù)警監(jiān)測機。危機預(yù)警監(jiān)測是治理公共危機的第一道防護(hù)線，建立預(yù)警機制，就是要對各種可能發(fā)生的公共危機，事先進(jìn)行充分地預(yù)測，提前做好相應(yīng)的應(yīng)對措施，使損失降到最低限度。就目前我國政府而言，當(dāng)公共危機事件爆發(fā)時，絕大多數(shù)情況下都是“兵來將擋，水來土淹”的思想。因此政府要預(yù)測危機發(fā)生后可能出現(xiàn)的態(tài)勢，并提出相應(yīng)的解決措施和方案，為將來真正發(fā)生時提供可供選擇的方案。

建立應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機制。公共危機管理過程應(yīng)包括建立應(yīng)急決策機制、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制、應(yīng)急聯(lián)動機制，這三者都應(yīng)納入政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體框架，進(jìn)行“三位一體”的戰(zhàn)略治理。第一時間的緊急啟動預(yù)案、現(xiàn)場有序的指揮、資源的合理調(diào)配、專家積極參與、快速評估體系。應(yīng)急聯(lián)動機制包含整合資源而后得以形成全過程的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)和綜合管理體系、加強多部門協(xié)調(diào)互助和合作。

建立恢復(fù)與重建機制。當(dāng)危機事件被控制并加以解決之后，往往很多時候被政府級相關(guān)部門忽視，認(rèn)為危機已經(jīng)得到了根本上的解決。但事實上，危機事件會對社會和人們造成混亂和失衡。特別是一些大規(guī)模的自然災(zāi)害而引發(fā)的突發(fā)性危機事件，嚴(yán)重影響社會正常的生產(chǎn)、生活，導(dǎo)致社會出現(xiàn)一種十分不穩(wěn)定的失衡狀態(tài)，并且會持續(xù)很長時間。因此，地方政府要高度重視危機管理后期的恢復(fù)工作，這樣才能保證危機事件的根本解決。

我國目前正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，對地方政府公信力的研究是當(dāng)今社會的一個熱點話題，在公共危機視角下來探索地方政府公信力更是具有劃時代的重要意義。地方政府能否及時有效地處理公共危機，是衡量其的治理能力和管理水平的重要標(biāo)志，進(jìn)而又會影響著地方政府公信力的強弱。因此，地方政府必須有效及時地應(yīng)對公共危機進(jìn)而降低危機帶來的損失，以求最大限度地滿足社會公眾對政府在社會公共安全等方面的需求。進(jìn)而可以提高當(dāng)?shù)厣鐣M意度和社會信任度，最大程度的獲得當(dāng)?shù)厣鐣癖姷恼J(rèn)同，最終塑造地方政府較高的公信力，鞏固地方政府的政治合法性基礎(chǔ)。

本文系重慶市高等學(xué)校青年骨干教師資助項目（[2011] 65）階段性成果。

[1]R.J.斯蒂爾曼.公共行政學(xué)[M].中國社會科學(xué)出版社，1988,144.

[2]劉利敏.影響政府公信力的要素及提升途徑[J].合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，（4），36-40.

[3]何顯明，汪水波.地方政府公信力與政府運作成本相關(guān)性的制度分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2002，（sl）：45-47.

[4]吳江主編.公共危機管理能力[M].國家行政學(xué)院出版社,2005年版.

[5]王茂濤.危機管理中政府公信力重塑[J].行政論壇，2005（6），23.

[6]張旭霞.試論政府公信力的提升途徑[J].南京社會科學(xué)，2006（7），12.

[7]周紅,艾太強.公共危機管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑[J].西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版),2011,04：107-110.

[8]孟楨,舒雋.論公共危機管理狀態(tài)下地方政府公信力的提升[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2013,06：101-104.

西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波