摘 要：地方政府自主發(fā)行債券已經(jīng)被眾多學者和專家認可，旨在最大限度地發(fā)揮地方政府的職能，提高地方政府工作效率，合理利用地方政府的職權(quán)，創(chuàng)造最大的地方價值。而這一發(fā)行債券的方式對地方政府的能力與信用管理機制提出了更高的要求，文章從江蘇省地方政府應具備的獨立發(fā)行債券能力與信用機制構(gòu)建角度進行分析并提出解決措施。

關鍵詞：地方政府債券 能力 信用

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-193-03

經(jīng)國務院批準，2014年上海、江蘇等10?。▍^(qū)、市）進行地方債自發(fā)自還改革試點。江蘇省正式步入了自主發(fā)債的行列，并于2014年7月24日成功招標發(fā)行政府債券，計劃發(fā)行額174億元全部募滿，較上年增加21億元，總量居全國前列。

募集速度之快、募集資金之多是大多數(shù)學者都意料到的，但隱藏在背后的風險與矛盾是很多學者意識到，但沒有提出的問題。風險是地方政府到期卻無力償還的風險，矛盾是地方政府多達174億元的負債與能承受負債的能力是否相符。這些問題是我們應該研究的重中之重，分析政府獨自發(fā)行債券應具備的能力與相應的信用機制的構(gòu)建。

一、江蘇省地方政府大力發(fā)行債券的動因

1.城鎮(zhèn)化建設。2013年底江蘇城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.1%，遠遠高于其他城市。隨著城鎮(zhèn)化進程的日趨加速，地方政府大力啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設工作，公共設施建設、道路、環(huán)境污染等建設并與工業(yè)化、信息化建設并駕齊驅(qū)。如此多的生產(chǎn)、生活需要量，需要地方政府做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城市化建設跟上人員的需要。據(jù)估算城鎮(zhèn)化建設未來將拉動40萬億元投資，可見，地方政府僅僅依靠國家的撥款根本無力支撐大額的經(jīng)濟建設開支，還需要依靠地方政府自籌負債，來彌補資金需要量的不足。

2.政府政績工程。另一方面，有些政府領導為了干部考核指標，不惜大力投入本不該建設的項目，只為自己的政績美觀，年度總結(jié)報告中有可寫的內(nèi)容。道路修了挖、挖了修，造成無端浪費。這樣貼金的政績工程，再多的金都不夠。為了彌補資金的缺口，地方政府不得不大力發(fā)行債券，以解燃眉之急，然而留下的是無端的后患與矛盾的越演越烈。

二、江蘇省地方政府發(fā)行債券的必要性

1.土地財政時代已過。政府資金在過去的十幾年主要依靠出讓土地，稀缺的土地資源導致開發(fā)商開出高價獲得土地。表面上是開發(fā)商付出的高價，實際上都轉(zhuǎn)嫁到消費者的身上，導致房價不斷增高，不利于國民經(jīng)濟朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。國家不斷出臺相應的限制政策，推進房地產(chǎn)市場的調(diào)控。因此，地方政府的這個融資渠道受到了嚴重的限制，融資金額逐年下降。為了跟上經(jīng)濟建設資金的需要量，地方政府只有另外尋找合理有效的融資手段，地方政府發(fā)行債券是經(jīng)過國務院批準的，是切實可行的。

2.市政建設的需要。江蘇省地處經(jīng)濟發(fā)達的長三角地區(qū)，人口比較密集，所需建設的公共項目較多，主要包括行政區(qū)域內(nèi)新建、擴建和改建的建筑與裝飾、安裝、市政、仿古建筑及園林綠化、房屋修繕、城市軌道交通工程等。據(jù)統(tǒng)計，僅僅一項建設交通基礎設施2014年江蘇將預計投資690億元。隨著江蘇各地區(qū)的市政工程的大力實施，稅收的收入已經(jīng)遠遠不能滿足市政建設的需要，地方政府通過其他方式籌集大量資金。地方政府自主發(fā)行債券，用負債的形式籌資所需資金能滿足優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、降低融資成本的要求。

3.解決地方政府債務問題。改革開放以來，江蘇省經(jīng)濟發(fā)展迅速，各項經(jīng)濟指標一直處于全國前列，財政收入與財政支出都處于高水平位置。負債規(guī)模大并且包含了各種類型的債務類型，債務到期都是需要償還的，這就是所謂的債務風險。目前政府面對既要建設又要償債的雙重壓力，發(fā)行債券是解決當前問題的可選途徑之一。

三、江蘇省地方政府發(fā)行債券應具備的能力

1.具有嚴格的運行機制。地方政府發(fā)行債券的需要提前設計好一套整體的運行機制，才能保證政府債券朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。運行機制應該著重涉及以下幾方面的內(nèi)容。

地方政府自主發(fā)行債券之前，應就預計發(fā)行數(shù)額、發(fā)行主體、發(fā)行方式、發(fā)行期限、利率進行充分研究、論證。不能沒有規(guī)劃無限制地發(fā)行，認為籌資數(shù)額越大越好，這樣只會加大政府債券風險，阻礙政府債券的健康發(fā)展。發(fā)行主體可以本著先從經(jīng)濟比較發(fā)達的市開始發(fā)行，比如先選擇南京、蘇州、常州作為試點發(fā)行市，成功發(fā)行后再推廣到其他省市。因為各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不一樣，償債能力也會因此有很大的差別，如果全省沒有主次的同時發(fā)行，容易造成有些落后的市區(qū)無力償債，影響人民群眾對政府的信任度，阻礙政府債券的發(fā)展。

2.制定完善的資金管理制度。需要明確債券的資金用途，資金是用于公共物品的建設還是基礎設施建設，地方政府在使用籌集的資金時，應該嚴格按照編制的預算支出使用資金，建立資金的運用與管理制度，將發(fā)行債券籌集的資金按步驟按計劃地應用到相應項目中。

3.地方政府具備足夠的償債能力。地方政府在發(fā)行債券時，需要嚴格控制發(fā)行數(shù)量。并不是籌資數(shù)額越大越好，籌資數(shù)量過大會加重財政風險，政府在發(fā)行債券是應該充分考慮償債能力。在合理的數(shù)量范圍內(nèi)籌集資金。償債能力決定負債能力，過低的償債能力必然導致債務逾期率高，借新債還舊債現(xiàn)象十分普遍。而債務逾期率過高，也會導致政府無法按期履行還債責任，影響政府聲譽，使地方財政財務狀況更趨惡化。

結(jié)合債務償還期限，財務分析上一般采用負債率、債務率、償債率等指標來分析地方政府的償債能力。負債率=債務余額/當年地區(qū)生產(chǎn)總值；債務率=債務余額/當年可支配財力；償債率=年度還本付息額/當年可支配財力。按照省政府5號令要求，各地應將負債率控制在10%以內(nèi)，債務率控制在100%以內(nèi)，償債率控制在15%以內(nèi)。

4.設立專門的債券管理機構(gòu)。目前地方政府沒有設立專門的地方債券管理機構(gòu)對債券進行管理。隨著舉債數(shù)額的逐漸增大，地方政府應該考慮增設專門的職能部門負責發(fā)行債券涉及的全過程，并對整個過程進行分析總結(jié)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，為政府債券的持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎。

5.社會公眾具備充分的應債能力。地方政府發(fā)行債券應具備的能力不僅僅包含政府的能力，還應該包括廣大居民的應債能力。不同地區(qū)的居民的理財觀念會有很大的區(qū)別，例如，有些居民愿意把多余的資金存在銀行，認為這樣最安全、保險，而且隨時都可以使用。有些居民喜好把錢投入股票證券市場，認為收益勝于一切。還有些居民喜歡買國債，國債風險低，收益比銀行高。那么地方政府發(fā)行債券是否會被居民接受，取決于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力開展信用建設，只有信用體系跟上去，居民才會放心購買地方債券，社會應債能力必然提高。

四、江蘇省地方政府發(fā)行債券應構(gòu)建信用管理機制

1.嚴格管理信用評級。地方政府發(fā)行債券有必要進行信用評級，是對于購買者是否購買提供信息參考。該評級是針對于發(fā)行方能否按期還本付息的可靠程度進行評估，并標示其信用程度等級。

對于投資者來說，在購買前了解債券的信用等級，可以幫助投資者對于債券的可靠度進行了解，從而進行合理的投資決策。對于地方政府而言，信用評級可以減少籌資成本，因為等級高的債券容易得到居民的青睞，能夠以低的發(fā)行利率發(fā)售。居民總是在收益與風險間進行抉擇。信用評級高意味著居民所要承擔的風險低，因此居民愿意以較低的收益購進債券。

為了增強公信力，地方政府需要嚴格管理信用評級機構(gòu)，規(guī)范評級機構(gòu)的評級方式、運行機制，設置全面的評級指標體系，確保評級的準確性。

2.構(gòu)建信用管理平臺進行信息披露。地方政府設立相應的信息平臺，進行債券信息的披露，包括發(fā)行前的計劃、預算；發(fā)行過程中的進程、籌資數(shù)額、提前贖回等事項的披露；發(fā)行后的資金使用情況、政府財務現(xiàn)狀、建設狀況進行信息公開。必要時政府應該考慮設立對居民開放的網(wǎng)絡公共空間，居民有任何疑問可以隨時提問，并幫助居民解答。

基于上述的能力與信用管理機制的構(gòu)建，地方政府債券必然能順利進行，并且健康穩(wěn)定發(fā)展。我們教育工作者也需要不斷深入研究，為構(gòu)建地方政府債務管理機制獻計獻策。

[課題來源：江蘇省教育廳社科項目，探索江蘇省自主發(fā)行地方政府債券機制，課題編號：2011SJD790020；江蘇省高校哲學社會科學基金項目，課題編號：2013SJD630100；江蘇省高等學校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，課題編號：201411054009Y。]

參考文獻：

[1] 李九領.我國地方政府發(fā)行債券的能力和素質(zhì)分析[J].財政管理，2007（3）

[2] 劉志彪.江蘇城鎮(zhèn)化建設中的市政債體系研究[J].南京郵電大學學報，2014（3）

（作者單位：蘇州市職業(yè)大學商學院 江蘇蘇州 215104；作者簡介：張軍，蘇州市職業(yè)大學商學院副教授，碩士，研究方向為財務管理、企業(yè)信息化、企業(yè)信用管理。）

（責編：賈偉）