鄭小會　鮑明

隨著時代的發(fā)展，兒童生存發(fā)展問題成為社會關(guān)注的焦點，重視兒童身心健康發(fā)展，特別是困境兒童及困境兒童家庭，成為當務(wù)之急。近年來，江蘇省沛縣在保障困境兒童的權(quán)益方面做了大量細致的工作，取得了初步成效。

一、困境兒童基本狀況

困境兒童，是指孤兒、流浪的未成年人或因監(jiān)護缺失而暫時失去生活依靠的未成年人，包括事實無人撫養(yǎng)兒童、受艾滋病影響的兒童、父母服刑或戒毒期間的兒童、貧困家庭患重病和罕見病兒童、失學輟學兒童、留守流動兒童等，是社會上最困難、最弱小的群體。

沛縣有18個鎮(zhèn)（街道、場）383個行政村。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全縣有困境兒童1997人，其中孤兒778人，監(jiān)護人缺失266人，監(jiān)護人無力履行職責85人，殘疾兒童178人，其他困境兒童（流浪兒童、吸毒家庭子女和受暴力侵害兒童）690人。困境兒童占全縣總?cè)丝诒壤秊?.16%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，困境兒童的數(shù)量很少，但這些困境兒童與其他兒童的生活質(zhì)量相比較，由于監(jiān)護人、家庭和社會等諸多方面的原因，他們的物質(zhì)生活和精神生活質(zhì)量較差。

總體來看，這些困境兒童具有以下特點：一是學習水平差。從調(diào)查情況看，55%以上的困境兒童學習成績一般較差，2%的兒童甚至沒有上學。二是生活質(zhì)量不高。困境兒童的父母（監(jiān)護人）90%以上都是需要并接受政府救助的貧困群體，家庭收入極低，家庭生活環(huán)境復雜困難，遠不能滿足兒童健康成長的需求，造成部分兒童營養(yǎng)嚴重不良，身體健康受到極大損害。三是心理發(fā)展不平衡。困境兒童處于社會的底層，父母和家庭的困境對其心理正常發(fā)展產(chǎn)生了較嚴重的負面影響。據(jù)調(diào)查， 80%以上的困境兒童不同程度地存在性格缺陷和心理障礙，內(nèi)心封閉、情感冷漠、行為孤僻，自卑心理嚴重，交往意愿和能力很低。

二、沛縣保障困境兒童權(quán)益的基本做法

（一）建立制度平臺。成立困境兒童未成年人保護工作領(lǐng)導小組，建立相關(guān)部門聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣困境兒童保障工作。政府相繼出臺了《困境兒童分類保障制度實施意見》、《未成年人社會保護工作實施方案》，并通過《愛心幫扶結(jié)對制度》、《兒童信息管理制度》、《兒童福利督導制度》等具體制度性文件的細化，構(gòu)建兒童成長的保障機制。

（二）營造社會氛圍。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，通過多種宣傳形式推動政策進社區(qū)、進學校、進家庭，廣泛開展以兒童優(yōu)先和未成年人權(quán)益保護為主題的宣傳教育活動，動員更多的社會團體和各界人士，積極為救助困境兒童獻愛心、做貢獻，營造了全社會共同關(guān)心兒童健康成長的濃厚氛圍。

（三）落實生活保障。落實困境兒童的基本生活保障制度，并建立自然增長機制，逐年提高保障標準。發(fā)放孤兒基本生活費，按社會散居孤兒基本生活費的80%發(fā)放監(jiān)護人監(jiān)護缺失兒童的生活費，按社會散居孤兒基本生活費標準的30%發(fā)放重殘重病、流浪兒童及其他需要幫助的兒童的基本生活費。并按照社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制，給予動態(tài)價格補貼。自2011年以來，全縣累計發(fā)放基本生活費及價格補貼1670萬元。

（四）強化機構(gòu)建設(shè)。政府投入資金500萬元，建設(shè)兒童福利指導中心，負責為困境兒童建檔、造冊，對孤兒養(yǎng)育狀況進行定期巡查和監(jiān)督評估，對監(jiān)護人進行指導和培訓。同時，負責代理困境兒童權(quán)益相關(guān)事務(wù)，協(xié)助民政部門與財政、衛(wèi)生、教育、人社等部門，落實醫(yī)療康復、教育、住房及成年后就業(yè)等相關(guān)優(yōu)惠政策，指導并負責基本生活費發(fā)放工作，為困境兒童成長提供必要的服務(wù)和支持。

（五）開展愛心牽手。2012年以來，政府為加大對困境兒童的幫扶力度，開展了“愛心父母牽手困境兒童志愿者行動”，采取助學、助困、助教的形式進行幫扶。助學，即從學習上幫扶，一年資助小學生400元，中學生600元，用于補貼困境兒童的學習生活費；助困，即從生活上幫扶，一年資助1500元，用于困境兒童家庭發(fā)展生產(chǎn)、改善生活環(huán)境；助教，即從情感上幫扶，以走訪、電話、書信等多種形式關(guān)心困境兒童的心理健康。目前愛心牽手1050名困境兒童，資助善款470萬余元。

三、困境兒童權(quán)益保障存在的問題

一是資金投入力度不足。近年來，中央陸續(xù)出臺了義務(wù)教育學?？冃ЧべY制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、政法經(jīng)費保障機制改革、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險等政策，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革即將實施。為落實這些政策，縣財政每年需配套資金上億元。由于縣級財政自有收入有限、財政依賴程度高，財政支出壓力很大，對困境兒童的保障投入普遍不足。沛縣2014年社會救助資金支出為1.46億元，僅占全年總支出的1.39%，而這筆微乎其微的社會救助支出，主要是對以家庭為單位的低保、重殘、大病的救助，而針對困境兒童的社會專項救助少之又少。

二是社會救助政策整合度低。對孤殘、流浪等困境兒童的保護，需要政府和社會多方資源的整合，目前尚無專門的兒童福利法律法規(guī)，相關(guān)政策整合度低，成“碎片化”、“條塊化”。目前，兒童教育歸教育部門，醫(yī)療歸衛(wèi)計部門，福利歸民政部門，康復歸殘聯(lián)部門，分散在眾多部門，這樣不僅使困境兒童保護工作得不到應(yīng)有的重視，而且造成資金分散，不能形成合力，制約了救助資金效力的發(fā)揮，大大影響了救助效果。

三是機構(gòu)建設(shè)和管理水平低。資料顯示，我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5萬名，收養(yǎng)主體目前有政府、個人、社會組織。其中，民政部門兒童福利機構(gòu)養(yǎng)育的孤兒有10.9萬名，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護人撫養(yǎng)和一些個人、民間機構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名。目前，省一級有獨立兒童福利機構(gòu)9家，市一級有獨立兒童福利機構(gòu)333家，縣一級有獨立兒童福利機構(gòu)64家，800多家社會福利機構(gòu)設(shè)立了兒童部。但多數(shù)縣（市、區(qū)）沒有專門的兒童社會福利機構(gòu)。雖然全國有2000個救助站，但只有130個兒童保護中心，且多數(shù)兒童保護中心和救助站是一套機構(gòu)、兩塊牌子，專業(yè)化水平較低、管理體制不健全等。

四、進一步保障困境兒童權(quán)益的建議

一是政府主導，加大投入。政府要把救助困境兒童提上重要議事日程，切實強化領(lǐng)導，加大政府投入，上級財政應(yīng)加大對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。困境兒童保障資金應(yīng)列入財政預(yù)算，逐年加大投入，為救助困境兒童提供強有力的物質(zhì)保障，逐步實現(xiàn)兒童福利制度由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

二是完善平臺，動態(tài)管理。應(yīng)建立專門的兒童工作機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兒童福利工作，加強部門協(xié)作，構(gòu)建困境兒童福利服務(wù)平臺，建立無縫銜接的兒童管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時，對困境兒童情況進行認真細致的調(diào)查摸底，詳細了解困境兒童的現(xiàn)狀，做好綜合分析，登記造冊，建立基礎(chǔ)信息資料庫，實現(xiàn)動態(tài)化管理，進而通過技術(shù)性的分析對不同的兒童實施分類保障。

三是多元參與，結(jié)對幫扶。隨著社會的進步，我國社會福利觀念也有較大的進步，由補缺型逐漸向普惠型轉(zhuǎn)變。全社會應(yīng)重視和關(guān)注兒童事業(yè)，樹立尊重兒童權(quán)利、提倡兒童優(yōu)先、兒童全面發(fā)展和兒童參與社會的發(fā)展理念。兒童福利僅僅靠政府是遠遠不夠的，需要家庭、社區(qū)、學校、企業(yè)、公益組織、個人等共同參與努力。一方面，政府需要充分調(diào)動社會資源，通過政府購買服務(wù)的方式促進專業(yè)的社會組織發(fā)展，暢通社會力量參與兒童福利領(lǐng)域的渠道；另一方面，應(yīng)建立困境兒童關(guān)愛幫扶制度，促進關(guān)愛幫扶困境兒童進入制度化、常態(tài)化的軌道，積極發(fā)動更多社會力量參與愛心接力。相關(guān)部門和社會公益組織應(yīng)通過組織困境兒童開展“手拉手”、“一幫一”城鄉(xiāng)幫扶或參加主題夏令營、戶外拓展、親子交流等活動，鼓勵其參與社會實踐，融入集體生活，促進身心健康。

四是創(chuàng)新制度，整合資源。孤兒和困境兒童的福利保障工作是一項綜合性的工作，在國家沒有出臺社會救助法，以及我國社會救助制度“碎片化”、“條塊化”、不完善、落實不力的情況下，需多部門參與，形成上下聯(lián)動，分工負責，做好信息通報和交流，調(diào)查收集困境兒童保障工作中的成功經(jīng)驗和存在的困難問題，研究制定孤兒和困境兒童保障政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決孤兒和困境兒童保障問題。要加強部門協(xié)作，建立長效機制，切實維護困境兒童合法權(quán)益。

（作者單位：江蘇省沛縣財政局）

責任編輯：欣聞