董慧珠

摘要：美國(guó)國(guó)家檔案與文件署歷來(lái)有制定戰(zhàn)略規(guī)劃的傳統(tǒng)，且規(guī)劃的內(nèi)容一直在發(fā)生變化，其中有關(guān)利用服務(wù)、檔案經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮、電子文件的變化正逐漸被納入到規(guī)劃中。本文對(duì)美國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行闡述，并在此基礎(chǔ)上分析其成因，從而為我國(guó)制定檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提供啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)國(guó)家檔案與文件署 檔案事業(yè) 戰(zhàn)略規(guī)劃

2014年3月，美國(guó)國(guó)家檔案與文件署（NARA）頒布了《NARA 2014-2018財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》（U.S.Na-tional Archives and Records Administration FISCALYEAR 2014-2018 STRATEGIC PLAN），該規(guī)劃包括三個(gè)部分，即背景、任務(wù)和愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)。其指出2014年至2018年NARA的前進(jìn)方向，是指導(dǎo)NARA調(diào)整工作重心及分配資源的依據(jù)。事實(shí)上，NARA早有制訂未來(lái)工作計(jì)劃的傳統(tǒng)，1997年，NARA就向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)及美國(guó)公眾提交了《NARA 1997-2007年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，該規(guī)劃于2000年進(jìn)行了第一次修改，2003年進(jìn)行了第二次修改。2006年，NARA又制訂了《NARA 2006-2016年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，并于2009年做出修改?？梢?jiàn)，NARA一直在根據(jù)時(shí)代的變化對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行修改，其內(nèi)容也發(fā)生著變化。在這種情況下，對(duì)走在世界前列的美國(guó)檔案事業(yè)進(jìn)行研究，特別是研究其檔案事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展變化，對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的制定有較大的借鑒意義。

一、美國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的變化

（一）利用服務(wù)的對(duì)象、范圍和方式有所擴(kuò)展

利用服務(wù)是美國(guó)國(guó)家檔案館的核心任務(wù)。盡管如此，在不同時(shí)期，NARA的戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)“利用服務(wù)”核心任務(wù)提法的不同，使其利用服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)亦有所不同，利用服務(wù)的對(duì)象、范圍在不斷發(fā)生變化和擴(kuò)展，利用服務(wù)的方式也在不斷改進(jìn)。

1.第一階段（1997～2005年），NARA的任務(wù)是“保障民眾、公務(wù)人員、總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和法院對(duì)重要證據(jù)的及時(shí)獲取。”在該階段，NARA利用服務(wù)的對(duì)象和范圍都有一定的局限性。服務(wù)對(duì)象側(cè)重于民眾、公務(wù)員、總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和法院，對(duì)其他組織和機(jī)構(gòu)的利用服務(wù)少有提及；服務(wù)范圍則傾向于提供檔案的證據(jù)價(jià)值，而忽略了檔案情報(bào)價(jià)值。在第一階段，NARA過(guò)于強(qiáng)調(diào)檔案的證據(jù)價(jià)值，而忽略情報(bào)價(jià)值，且對(duì)檔案用戶的認(rèn)識(shí)較為狹隘。究其原因，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)檔案工作者與社會(huì)往往比較重視檔案的證據(jù)價(jià)值，對(duì)其情報(bào)價(jià)值有所忽視。在發(fā)揮檔案作用中，有些本屬情報(bào)價(jià)值的，人們也一概稱為憑證作用，掩蓋了檔案的情報(bào)價(jià)值。這也導(dǎo)致NARA過(guò)于關(guān)注檔案憑證價(jià)值的利用者，如公務(wù)員、國(guó)會(huì)和法院，而忽略了檔案情報(bào)價(jià)值的用戶，如企業(yè)。

2.第二階段（2006～2013年），NARA提出“提供用戶對(duì)館藏檔案的快速、簡(jiǎn)便、安全的獲取”；對(duì)利用服務(wù)對(duì)象不再加以限制，而擴(kuò)展為所有用戶；提供利用的內(nèi)容為館藏檔案，不再片面強(qiáng)調(diào)檔案的憑證價(jià)值。除此之外，這一時(shí)期，由于用戶對(duì)方便獲取檔案有了更高的需求，因此NARA開(kāi)始關(guān)注用戶獲取檔案的方式，以實(shí)現(xiàn)用戶對(duì)館藏檔案的快速、簡(jiǎn)便和安全的獲取。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，NARA從以下幾個(gè)方面做出了努力：第一，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的管理和提供利用；第二，將那些利用頻繁的傳統(tǒng)形式的檔案優(yōu)先進(jìn)行數(shù)字化，并對(duì)所有館藏檔案進(jìn)行在線著錄；第三，對(duì)那些有深層挖掘檔案信息需求的研究者，NARA繼續(xù)為其提供研究室和專家咨詢服務(wù)。這些舉措保證了用戶對(duì)NARA館藏檔案的快速、簡(jiǎn)便、安全的獲取。

3.第三階段（2014年至今），NARA對(duì)利用服務(wù)提出了新要求。在《NARA 2014-2018財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中確立了四項(xiàng)目標(biāo)，其首要目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)檔案的獲取”?！斑@一目標(biāo)的確立也標(biāo)志著NARA在戰(zhàn)略和目的方面的重要轉(zhuǎn)變：NARA超越將檔案提供利用的傳統(tǒng)角色，轉(zhuǎn)而通過(guò)靈活的工具和促進(jìn)公眾參與的可獲取的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)用戶對(duì)檔案的獲取?！痹谶@一時(shí)期，NARA主要通過(guò)數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)用戶對(duì)所有文件的可獲取性，從而保障任何人都可以獲取到NARA的館藏，并從中有所發(fā)現(xiàn)和了解。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，NARA采取了相應(yīng)的措施：繼續(xù)對(duì)館藏檔案進(jìn)行在線著錄，加速模擬檔案向數(shù)字檔案轉(zhuǎn)化，以確保用戶可以獲取到更豐富的資源。不難看出，NARA在第三階段的利用服務(wù)工作是在第二階段的基礎(chǔ)上開(kāi)展的，許多工作在第二階段就已經(jīng)著手在做，經(jīng)過(guò)近十年的努力，NARA在不斷“實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)檔案的獲取”，提高其利用服務(wù)水平。

（二）重視檔案經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮和新技術(shù)的應(yīng)用

檔案在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要作用，檔案信息資源的開(kāi)發(fā)利用可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。檔案作為發(fā)展生產(chǎn)力的重要因素，是加快知識(shí)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的重要條件，也是提高經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要保證。基于此，NARA十分重視檔案經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮。

“實(shí)現(xiàn)NARA價(jià)值的最大化”是《NARA 2014-2018財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》新增的內(nèi)容，在以往的任何規(guī)劃中都不曾提及，這說(shuō)明NARA開(kāi)始發(fā)現(xiàn)并重視檔案價(jià)值的擴(kuò)展。NARA將政府信息提供給民眾利用并從中創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這是對(duì)檔案文化價(jià)值和歷史價(jià)值的極大補(bǔ)充。為此，NARA確立了兩個(gè)分目標(biāo)：第一，通過(guò)改革使文件管理政策和實(shí)踐現(xiàn)代化，更有效地支持聯(lián)邦政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)變。為支持聯(lián)邦政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)變，NARA發(fā)布對(duì)各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理具有永久保存價(jià)值的電子文件的要求；同時(shí)為了減輕電子文件管理的負(fù)擔(dān)，NARA將加大在應(yīng)用研究方面的投資。第二，以促進(jìn)公眾和商業(yè)對(duì)政府文件的利用，來(lái)創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。NARA將以機(jī)器可讀的形式來(lái)提供對(duì)電子文件數(shù)據(jù)的直接利用，以保證對(duì)館藏信息的有效獲取。從《NARA 2014-2018財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中可以看出，NARA通過(guò)加快對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用來(lái)提供對(duì)電子文件數(shù)據(jù)的直接利用，保證用戶對(duì)館藏信息的有效獲取，從而以促進(jìn)公眾和商業(yè)對(duì)電子文件的利用，來(lái)創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

新技術(shù)是挖掘檔案經(jīng)濟(jì)價(jià)值的手段和支撐，可以通過(guò)兩個(gè)方面促進(jìn)檔案經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)：第一，通過(guò)信息技術(shù)的應(yīng)用來(lái)提供用戶對(duì)檔案的直接利用，保證用戶方便、快捷地獲取檔案信息，減少不必要的時(shí)間浪費(fèi)，加快檔案轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益的步伐。這正是NARA所采取的措施。第二，通過(guò)采用新技術(shù)，積極開(kāi)發(fā)檔案信息資源，挖掘其中蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的、實(shí)在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前，主要通過(guò)國(guó)家檔案館目錄實(shí)現(xiàn)。國(guó)家檔案館目錄（National Archives Catalog）是NARA為了便于用戶利用檔案而開(kāi)發(fā)的文件信息在線利用門(mén)戶，獨(dú)家提供了超過(guò)200萬(wàn)份ERA電子文件的在線利用。該目錄是在檔案研究目錄（ARC）和在線公共獲取系統(tǒng)（OPA）的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。ARC在2013年8月份退役并被OPA系統(tǒng)所取代，如今OPA系統(tǒng)已為新的改良版本——國(guó)家檔案館目錄所取代。

（三）將繼續(xù)迎接電子文件的挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，電子文件的管理逐漸成為NARA關(guān)注的重點(diǎn)，NARA開(kāi)始迎接電子文件的挑戰(zhàn)。在20世紀(jì)末21世紀(jì)初，NARA逐漸開(kāi)始關(guān)注電子文件，認(rèn)識(shí)到檔案工作處于電子文件的環(huán)境中。

在《NARA 1997-2007年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出：“NARA必須解決電子文件的管理、保存、利用問(wèn)題，這些電子文件涉及數(shù)字聲音、地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)站及其他電子文件格式?！?006年以前，NARA處于電子文件挑戰(zhàn)認(rèn)識(shí)的萌芽階段，剛開(kāi)始認(rèn)識(shí)到電子文件對(duì)檔案管理的影響；而在2006年以后，電子文件呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，NARA已經(jīng)明確了“有能力發(fā)現(xiàn)、管理、利用、共享和適當(dāng)處理電子文件對(duì)聯(lián)邦政府職能的發(fā)揮至關(guān)重要?！笨梢哉f(shuō)，2006年以后，NARA將“迎接電子文件的挑戰(zhàn)來(lái)確保實(shí)現(xiàn)NARA在數(shù)字時(shí)代的任務(wù)”作為一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)推進(jìn)，并提出應(yīng)對(duì)電子文件挑戰(zhàn)的具體策略。另外，為了制定《NARA 2014-2018年度戰(zhàn)略規(guī)劃》，NARA在2012年至2013年開(kāi)展了背景調(diào)查活動(dòng)。在該項(xiàng)調(diào)查中，NARA發(fā)現(xiàn)其外部挑戰(zhàn)主要有電子文件的激增、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、開(kāi)放數(shù)據(jù)和數(shù)字政府等挑戰(zhàn)，通過(guò)這些外部挑戰(zhàn)，不難看出未來(lái)仍將面臨電子文件的挑戰(zhàn)。

電子文件檔案館（ERA）是NARA解決電子文件管理問(wèn)題的重要舉措。ERA的目的是保管美國(guó)政府生成的具有獨(dú)特價(jià)值的電子文件，并提供長(zhǎng)期利用；同時(shí)把所有政府文件的生命周期管理納入到電子政府框架中。ERA有多個(gè)組成部分，這些部分發(fā)揮著不同的功能并管理著不同法律框架下的電子文件，其功能主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：第一，移交功能（Submission），政府部門(mén)利用移交功能將電子文件和元數(shù)據(jù)移交給ERA。第二，貯藏功能（Repository），保存和評(píng)估電子文件的功能。第三，元數(shù)據(jù)功能（Metadata），即描述電子文件的數(shù)據(jù)，包括電子文件的創(chuàng)建者、創(chuàng)建原因、處理程序等數(shù)據(jù)。第四，存取功能（Access），用戶通過(guò)該功能實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的獲取。ERA項(xiàng)目的啟動(dòng)保存了美國(guó)歷史，提高了政府的工作效率，改善了電子文件管理活動(dòng)，使獲取總統(tǒng)文件變得更加便利，方便了公眾對(duì)檔案的獲取。但是，ERA也有亟需完善之處：目前ERA不能提供將電子文件遷移到國(guó)家檔案館目錄的全自動(dòng)工具，這限制了國(guó)家檔案館目錄中可利用電子文件的數(shù)量；ERA只提供了對(duì)電子文件相關(guān)的元數(shù)據(jù)的研究，對(duì)電子文件基于內(nèi)容的研究尚未進(jìn)行；ERA的保存處理功能尚未開(kāi)通運(yùn)行；ERA中對(duì)聯(lián)邦文件利用限制審查和編輯功能尚未運(yùn)行。

二、啟示

（一）轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)

美國(guó)國(guó)家檔案館一直將利用服務(wù)作為其核心任務(wù)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷提出新的內(nèi)容。在我國(guó)，利用服務(wù)也早已被提上議事日程，例如《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對(duì)于利用服務(wù)也有提及，其中“十一五”規(guī)劃將檔案信息利用與社會(huì)服務(wù)作為一項(xiàng)任務(wù)，“十二五”規(guī)劃也提到“加快檔案整理鑒定的進(jìn)度，依法開(kāi)放應(yīng)開(kāi)放的檔案，利用先進(jìn)技術(shù)，為社會(huì)各界提供快捷、便利的檔案利用服務(wù)”。盡管如此，目前我國(guó)檔案利用服務(wù)水平仍然不高，在檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中這方面的內(nèi)容仍需強(qiáng)化。

美國(guó)國(guó)家檔案館的利用服務(wù)在日常工作中堅(jiān)持公民有權(quán)查看、審查、了解聯(lián)邦政府文件的理念。美國(guó)檔案工作者也都認(rèn)同利用館藏檔案是美國(guó)公民的權(quán)利，自身工作的意義和價(jià)值在于為民眾利用檔案提供服務(wù)。而在我國(guó)，雖然近些年來(lái)檔案工作者努力改變過(guò)去“重藏輕用”的思想和局面，但是由于歷史及傳統(tǒng)等原因，服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻荛L(zhǎng)的一段路要走。因此，在未來(lái)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃制定的過(guò)程中，必須強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。

沒(méi)有檔案信息資源建設(shè)做鋪墊，利用服務(wù)就無(wú)從談起。美國(guó)國(guó)家檔案館之所以強(qiáng)調(diào)利用服務(wù)，是因?yàn)槠錂n案信息資源建設(shè)已經(jīng)基本完成，不僅館藏內(nèi)容極大豐富，而且館藏形式較為多樣。就我國(guó)而言，館藏內(nèi)容仍不太豐富、結(jié)構(gòu)不夠合理，檔案信息資源問(wèn)題仍是檔案事業(yè)發(fā)展的短板。因此，我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行檔案信息資源建設(shè)，提高檔案信息資源的質(zhì)量和水平，為檔案利用服務(wù)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）挖掘檔案信息資源，充分發(fā)揮檔案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

檔案作為國(guó)家、社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中形成的原始記錄，除了可以為政府、企業(yè)以及個(gè)人提供生產(chǎn)、生活服務(wù)以外，還可以利用檔案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。在我國(guó)，檔案是現(xiàn)代化建設(shè)的寶貴財(cái)富，作為國(guó)家資產(chǎn)的重要組成部分，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制中，應(yīng)該突出檔案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。首先，積極開(kāi)發(fā)檔案信息資源，挖掘其中隱藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過(guò)開(kāi)發(fā)檔案文化產(chǎn)品或融入企業(yè)生產(chǎn)等形式生成巨大的經(jīng)濟(jì)效益，為國(guó)家、為地方、為企業(yè)等創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)為檔案部門(mén)帶來(lái)生機(jī)。其次，采用新技術(shù)，創(chuàng)新利用服務(wù)方式，充分利用新興社交媒體平臺(tái)，豐富和深化檔案利用服務(wù)，縮短檔案轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益的時(shí)間，最大限度地發(fā)揮檔案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（三）迎接電子文件的挑戰(zhàn)，制定全面詳盡的發(fā)展規(guī)劃

與美國(guó)一樣，我國(guó)同樣面臨電子文件的挑戰(zhàn)。雖然自1996年起國(guó)家和地方檔案部門(mén)開(kāi)始著手電子文件管理的研究，并取得了一定的成果，但對(duì)比國(guó)外一些電子文件管理先進(jìn)的國(guó)家以及國(guó)內(nèi)的實(shí)際管理需求看，電子文件管理遠(yuǎn)未達(dá)到理想的目標(biāo)。在我國(guó)《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對(duì)電子文件管理實(shí)踐都有一定的計(jì)劃：“十一五”規(guī)劃中設(shè)立了“建立一批電子文件中心和數(shù)字檔案館，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源社會(huì)共享”的目標(biāo)；“十二五”規(guī)劃中更是將電子文件管理作為一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，我國(guó)在電子文件管理實(shí)踐中仍面臨著缺乏制度規(guī)范、電子文件管理系統(tǒng)功能不完善、電子文件質(zhì)量難以保障、電子文件真實(shí)性難以維護(hù)等問(wèn)題。因此，在即將制定的檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，對(duì)電子文件管理仍需有一個(gè)全面詳盡的計(jì)劃，以解決上述問(wèn)題。