喬婕蕓

【摘要】我國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，耕地面積円益銳減，嚴(yán)重威脅到國(guó)家糧食安全。由于宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式，被大部分農(nóng)民視為最后一道生存保障屏障。然而，在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施過程中，農(nóng)民作為宅基地退出的主體，其權(quán)益并沒有得到有效的保護(hù)，農(nóng)民在各地方政府推進(jìn)的農(nóng)村宅基地退出中權(quán)益受損問題普遍存在。本文分析了當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀及對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響，從不同主體的利益博弈、我國(guó)宅基地產(chǎn)權(quán)制度等視角闡述了農(nóng)民土地權(quán)益受損的經(jīng)濟(jì)和制度原因，從完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度、轉(zhuǎn)變政府角色與規(guī)范政府行為、提升農(nóng)民主體地位等方面提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】土地 宅基地 農(nóng)民權(quán)益

“三農(nóng)”問題是當(dāng)今我國(guó)的重大問題。土地是農(nóng)民賴以生存的重要資源，當(dāng)農(nóng)民的土地不能解決農(nóng)民的生存問題時(shí)，土地問題就成了社會(huì)動(dòng)蕩的根源，據(jù)統(tǒng)計(jì)近年來農(nóng)村的上訪案件，其中60%左右都是因?yàn)檗r(nóng)民土地權(quán)益受損而引起的。對(duì)農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行研究有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也有利于推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，更是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，有關(guān)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的法律、法規(guī)己經(jīng)呈現(xiàn)理論比實(shí)踐滯后的狀況。通過對(duì)制度創(chuàng)新過程中新現(xiàn)象、新問題的研究為地方政府和中央政府出臺(tái)規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策提供幫助，為推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新做有益的理論準(zhǔn)備。此外，有望彌補(bǔ)當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)研究領(lǐng)域關(guān)于土地退出專項(xiàng)研究的不足。

1.農(nóng)村宅基地相關(guān)概念

"宅基地”作為專業(yè)法律術(shù)語最早出現(xiàn)于1962年中共八屆中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中第四章二十一條的規(guī)定，迄今為止，“宅基地”的概念一直在法律文件中被沿用。但對(duì)于“宅基地”這一概念法律未作出明確的界定。1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》從土地屬性做出了規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家集體所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第五章關(guān)于建設(shè)用地相關(guān)規(guī)定來看，宅基地屬于建設(shè)用地的范疇。作為定紛止?fàn)幍摹段餀?quán)法》，則分別在第十二章和十三章分別來規(guī)定建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，并將建設(shè)用地的范疇界定在國(guó)有土地的范圍，而將宅基地規(guī)定為屬于集體所有的住宅及其附屬設(shè)施。

對(duì)于宅基地的內(nèi)涵學(xué)術(shù)界也從不同角度進(jìn)行了闡釋。陳士銀等（2007）認(rèn)為宅基地是指己建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型；也有學(xué)者認(rèn)為宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障農(nóng)民生活需要撥給農(nóng)戶建造房屋的土地，包括住房用地、倉庫、庭院、廁所、蓄圈等（楊亞楠，2008）。陳洪博（1992）認(rèn)為宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織劃撥給其成員用以建造房舍的土地。包括住房、輔助用房（如廚房、廁所、禽畜舍等）、招氣池和小庭院用地及房前屋后少量的綠化用地；王利明（2005）主持起草的《物權(quán)法草案》第892條規(guī)定：“所謂宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法批準(zhǔn)用以建造個(gè)人住宅的農(nóng)民集體所有的土地”。楊杰（2007）認(rèn)為農(nóng)村宅基地不僅是一項(xiàng)土地制度，也是一項(xiàng)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，其集農(nóng)村居民的居住權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)于一體，是農(nóng)村人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.農(nóng)村宅基地退出對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響

2.1對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的影響

宅基地退出實(shí)行集中居住對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益影響主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：首先，宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)讓渡的補(bǔ)償問題。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于土地與房屋補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)有《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，其中后兩個(gè)法律是針對(duì)國(guó)有土地和城市房屋而言，農(nóng)村土地和房屋的補(bǔ)償不屬于上述法律的適用范圍，而《土地管理法》中規(guī)定征收土地應(yīng)按其原有用途補(bǔ)償，也就是征收農(nóng)村土地只能按照農(nóng)用地用途的價(jià)值補(bǔ)償，并且對(duì)于農(nóng)村土地地上房屋價(jià)值的補(bǔ)償規(guī)定是空白的。從各地退出實(shí)踐分析，宅基地退出補(bǔ)償存在以下問題：一是農(nóng)村宅基地退出以很低的價(jià)格支付農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償且補(bǔ)償普遍不足；二是對(duì)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)根本不給予任何補(bǔ)償（高圣平，2010）。其次，因生活方式改變導(dǎo)致生活成本急劇增加。通過農(nóng)民集中居住，居住方式由分散的“一戶一宅”向城鎮(zhèn)地區(qū)的“多戶一宅”轉(zhuǎn)變，改變了農(nóng)民居住形態(tài)和生產(chǎn)生活方式。農(nóng)民到中心村（鎮(zhèn)）集中居住后，對(duì)其生產(chǎn)和生活會(huì)產(chǎn)生一定程度的影響，喪失了在宅基地進(jìn)行農(nóng)作物耕種的權(quán)力，之伴隨的則是失去了原有的熟悉的生活環(huán)境與較低的生活成本。宅地基退出后，地方建筑物的所有權(quán)也便不屬于村民所有，其所帶來的流轉(zhuǎn)收益也消失了，減少了村民的收入來源。

2.2對(duì)農(nóng)民政治權(quán)益的影響

由于我國(guó)一直限制農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地退出主要是政府主導(dǎo)下的集體行動(dòng)，政府承擔(dān)和控制著整個(gè)宅基地退出的運(yùn)作過程，包括宅基地空間布局、退出決策、退出具體補(bǔ)償?shù)闹贫ǖ?。宅基地的退出關(guān)系到農(nóng)民切身利益，關(guān)系到農(nóng)民生存保障等方面的問題。按照相關(guān)政策的規(guī)定，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和意愿權(quán)。如果從實(shí)踐層面上來進(jìn)行考察，盡管各地在制度推行中比較強(qiáng)調(diào)“自愿”的原則，但一旦農(nóng)民的意愿不能服從地方政府時(shí)，農(nóng)民的意愿能否會(huì)受到行政力量的干預(yù)就不得而知。此外，對(duì)于農(nóng)村宅基地退出過程中的拆遷、補(bǔ)償和安置政策的制定，并沒有權(quán)威的法律法規(guī)加以規(guī)范，基本上取決于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)決策，其中的規(guī)范性、合理性等都不同程度地存在問題，是構(gòu)成對(duì)農(nóng)民土地民主權(quán)益侵犯的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.3對(duì)農(nóng)民社會(huì)權(quán)益的影響

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是依法審批后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給其成員，用于建造住宅的、無限期的集體建設(shè)用地使用權(quán)。由此可以看出，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的一項(xiàng)無償、無期限的福利性待遇，是農(nóng)民不可剝奪的既得利益。在農(nóng)村社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀條件下，宅基地作為農(nóng)民免費(fèi)享用的一項(xiàng)福利待遇，在一定程度上承擔(dān)著農(nóng)民住房保障和養(yǎng)老保障的功能。對(duì)于因?yàn)檎赝顺龆g接失去耕地的農(nóng)民而言，由于普遍缺乏文化和其他技能，就業(yè)就成為了一大難題。此外，農(nóng)民宅基地退出后從獨(dú)家小院搬到高層公寓，這種表面形式上的改變能在較短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)，最大的改變是價(jià)值體系和生活觀念的改變。

3.宅基地退出對(duì)農(nóng)民權(quán)益影響的原因分析

3.1宅基地所有權(quán)主體模糊

雖然我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)民集體為農(nóng)村宅基地的所有權(quán)主體，但在不同法律中對(duì)農(nóng)民集體的規(guī)定并不一致?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l將農(nóng)民集體規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村小組三級(jí)。而《民法則》則將農(nóng)民集體規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)?！掇r(nóng)業(yè)法》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)所有。不同的法律對(duì)于宅基地所有權(quán)主體都有不同的規(guī)定，上述法律規(guī)定的關(guān)于所有權(quán)的主體在農(nóng)村地區(qū)土地管理中都存在。這就導(dǎo)致宅基地所有權(quán)主體模糊的局面。這種模糊的局面使宅基地所有權(quán)邊界的不清晰，必將導(dǎo)致部分產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域，使參與主體便會(huì)爭(zhēng)相逐利。

3.2農(nóng)村宅基地使用權(quán)的處分權(quán)受限

宅基地處分權(quán)的權(quán)利主體包括國(guó)家、農(nóng)民和集體。在我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度下，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)、國(guó)家享有宅基地管理權(quán)、農(nóng)村集體享有宅基地所有權(quán)?！段餀?quán)法》將農(nóng)民宅基地使用權(quán)規(guī)定了一種用益物權(quán)，按照物權(quán)理論，理應(yīng)享有轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股等完整的處置權(quán)。由于宅基地承擔(dān)著一定的社會(huì)保障作用，我國(guó)《土地管理法》、《民法通則》、《擔(dān)保法》對(duì)農(nóng)民和集體的處分權(quán)做出很大程度的限制，農(nóng)民僅擁有有限的宅基地處分權(quán)。但在我國(guó)現(xiàn)實(shí)制度約束下，一方面，處分權(quán)的缺失剝奪了農(nóng)民對(duì)宅基地的自由交易權(quán)，使農(nóng)民無法通過市場(chǎng)途徑轉(zhuǎn)讓宅基地及之上的房屋使用權(quán)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)收益。另一方面，宅基地的處分權(quán)受限導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費(fèi)，各地方政府逐漸將介入到對(duì)農(nóng)民宅基地資源的掠奪中來，在政府介入中，盡管有部分農(nóng)民不情愿或存有異議，但是又不得不退出，農(nóng)民失去了自主權(quán)，農(nóng)民可能被迫接受不公平的補(bǔ)償安置。政府通過這種行政強(qiáng)制性干預(yù)手段導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪。

3.3 土地發(fā)展權(quán)制度缺失

當(dāng)前政府通過引導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出的過程在實(shí)際上是農(nóng)村宅基地資源要素被重新配置的過程，這一過程必然也是利益格局重新調(diào)整的過程。地方政府并不是真正需要農(nóng)民的宅基地，而通過宅基地退整理復(fù)墾，而是獲得宅基地整理復(fù)墾后在另一個(gè)區(qū)位占用耕地的權(quán)利，整個(gè)過程就是政府通過一系列的過程最終是獲取復(fù)墾地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)然后在城鎮(zhèn)周邊交揚(yáng)發(fā)展權(quán)的過程。

4.政策與建議

4.1完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)能

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地退出中出現(xiàn)的農(nóng)民權(quán)益受損，其根源主要是農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的不完善。首先是明確宅基地所有權(quán)主體，在我國(guó)集體所有制不變的制度框架下，以法律的形式明確對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)主體作出規(guī)定。其次，明晰宅基地使用權(quán)權(quán)能。《物權(quán)法》的頒布，明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)， 確認(rèn)了宅基地使用權(quán)人的權(quán)利。最后，明晰宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，一方面通過確權(quán)核資和界定成員資格使宅基地使用權(quán)主體必須依法確定。另一方面宅基地面積必須明確。對(duì)宅基地確權(quán)頒證，可避免相關(guān)法律上關(guān)于宅基地利益分配問題上的矛盾，也可促使地方政府對(duì)農(nóng)民宅基地補(bǔ)償具有憑證，從而保障農(nóng)民宅基地退出收益的實(shí)現(xiàn)。

4.2轉(zhuǎn)變政府職能

在目前宅基地管理制度下，農(nóng)民集體和農(nóng)民都缺乏農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力，政府需要介入到宅基地退出中。政府具有雙重身份屬性：一方面作為社會(huì)公共的代表，從公共利益的保護(hù)出發(fā)，在宅基地的產(chǎn)權(quán)界定、保護(hù)以及產(chǎn)權(quán)限制等方面處于管理者的法律地位；另一方面，在宅基地退出中，政府作為直接的參與主體而存在，政府處在“交易”相對(duì)人的地位。為保障農(nóng)民利益，政府的職能定位是非常重要的。一方面是政府必須參與到宅基地退出的過程中；另一方面又要防止政府在宅基地退出中過強(qiáng)的行政權(quán)利侵犯農(nóng)民權(quán)益。實(shí)踐中地方政府往往過分追求建設(shè)用地指標(biāo)成為了宅基地退出中的直接參與者和謀利者，出現(xiàn)越位、錯(cuò)位，不少地方在宅基地退出問題上演變成了趕農(nóng)民上樓，大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

4.3提升農(nóng)民主體地位

從農(nóng)民與政府的利益博棄中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)民之所以在宅基地退出中權(quán)益受到侵害，一方面是由于地方政府的強(qiáng)大的政治和勢(shì)力之外，更重要的是農(nóng)民群眾缺乏一個(gè)自身的代言組織，農(nóng)民的話語權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。盡管農(nóng)民有自己的組織——村民委員會(huì)，但現(xiàn)實(shí)中的村民委員會(huì)在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制下，在很大程度上要受到上一級(jí)政府組織的制約，結(jié)果造成本應(yīng)起到保護(hù)農(nóng)民的村民委員會(huì)不能承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的功能，在某種程度上，村民委員會(huì)甚至是侵害農(nóng)民權(quán)益的直接和主要?jiǎng)ψ邮?。由于我?guó)農(nóng)民還沒有正式的能夠維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的代言組織，當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益受到侵害時(shí)，農(nóng)民無法與政府進(jìn)行有效的談判，而且被排除在政策的制定和執(zhí)行過程之外，農(nóng)民的權(quán)益往往到不到重視和有效的保護(hù)。因此，農(nóng)民應(yīng)構(gòu)建自己的代言組織。

總之，構(gòu)建農(nóng)民自己的代言組織，可改變農(nóng)民個(gè)體分散、孤立和力量弱小的缺陷，使農(nóng)民有實(shí)力與政府或其他利益主體進(jìn)行對(duì)話，從而保護(hù)農(nóng)民在宅基地退出中權(quán)益不受侵害或降低受損。

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