墓地只有使用權(quán)沒有所有權(quán)

在中國，“墓地只是租賃關(guān)系，不是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)”。

中國法律對土地有明確而嚴(yán)厲的規(guī)定，土地只有兩種所有制，即國有土地和農(nóng)民集體土地所有制。土地不能自由買賣，只有國家可以征用農(nóng)民集體土地。所以，墓地不能買賣，只能租用。關(guān)于墓地所占土地所有權(quán)的歸屬，在《公墓管理暫行辦法》中有這樣的規(guī)定：公墓墓區(qū)土地歸屬國家或集體所有，喪主不具有自行買賣或者轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

換言之，國家對經(jīng)營性墓地（指為城鎮(zhèn)居民提供骨灰安葬并實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地）只是讓渡了使用權(quán)，墓地經(jīng)營者經(jīng)營的也只是這種讓渡了的使用權(quán)，因此消費(fèi)者所購買的也是墓葬用地的使用權(quán)。2011年4月，民政部社會事務(wù)司副司長李波在接受媒體采訪時(shí)就說，“我們一直強(qiáng)調(diào)，墓地只是租賃關(guān)系，不是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。”墓地使用期限與其土地性質(zhì)和使用年限有關(guān)，一般為50年或70年，這與商品房“使用期限”是類似的。

事實(shí)上，墓地使用期限絕非中國首創(chuàng)，世界有不少國家很早就約定了墓地的使用期，以此來避免墓地資源枯竭。

日本是亞洲最早實(shí)行火葬的國家，火化后的骨灰在墓地存放33年后必須重新深埋，石碑交替為后代人名字使用，屬于歷史留下的家族碑位，過了兩、三代的先人碑位送到寺廟處理，不再保留;中國臺灣地區(qū)的墓地使用期限為5至8年不等，使用期限屆滿后將骨灰拋撒。

墓地租用政策，在歐洲國家更是盛行，包括英國、丹麥、芬蘭、瑞典、德國等。丹麥著名的阿瑟斯頓國家公墓，20年租期價(jià)格相當(dāng)于人民幣不到4000元;德國的墓地使用期限屆滿后采用深埋儲存的方式，很多家庭的墓地是重復(fù)使用;而在英國倫敦，因?yàn)閷?shí)在無墓地可用，2007年，倫敦的公墓獲準(zhǔn)把入土75年以上的棺材起出來，墓穴加深后再放回去，然后把其上的空間作為新的墓穴，甚至墓碑也是兩面用。

20年一“交租”引發(fā)強(qiáng)烈反應(yīng)

既然墓地只是租賃關(guān)系，約束使用期限及給墓地續(xù)費(fèi)也非中國特色，公眾神經(jīng)為何還是再次被刺痛？拋開傳統(tǒng)觀念不談，公眾存在疑惑的地方包括以下幾方面。

對于墓地20年繳費(fèi)“到期潮”，許多媒體報(bào)道稱“墓地的使用期限為20年”。民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人澄清“20年是墓穴管理費(fèi)的收費(fèi)期限，而非墓穴租約期限”。這種所謂的“誤區(qū)”澄清，其實(shí)并沒有什么實(shí)質(zhì)意義。無論是哪種說法，人們買一塊墓地所花的錢實(shí)際上只能管20年。那么，這20年是如何確定的？

1992年的《公墓管理暫行辦法》明確規(guī)定，經(jīng)營性公墓的墓穴管理費(fèi)一發(fā)性收取最長不得超過20年，但并未對公墓使用期限作出明確規(guī)定;1997年國務(wù)院的《殯葬管理?xiàng)l例》首次規(guī)定墓穴是有使用年限的，具體年限由省級政府規(guī)定;而1998年民政部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理意見的通知》則規(guī)定，今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個(gè)周期（這顯然已不是護(hù)墓費(fèi)的繳費(fèi)周期問題，而是公墓使用年限的問題了）。

制定墓穴的“使用期限”要考慮多方面的因素，例如土地資源、公眾接受程度、社會老齡化程度等。對于大城市來說，首要制約因素就是土地資源（上述條例都反復(fù)強(qiáng)調(diào)同一個(gè)規(guī)定——墓穴用地的使用期限及規(guī)劃）。但如何得出是20年？殯葬專家喬寬元等在參與公墓使用期限專項(xiàng)研究時(shí)訪問民政部門的工作人員，結(jié)果“他們也說不出來為什么”。

到期后的墓地究竟該怎么辦？2012年3月，國家發(fā)展改革委和民政部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殯葬服務(wù)收費(fèi)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》明確，繳費(fèi)到期后的墓穴，群眾申請繼續(xù)使用。但到期怎么續(xù)交、能續(xù)多久、按什么價(jià)格續(xù)交等細(xì)節(jié)問題，在現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有同樣明確，只規(guī)定“公墓經(jīng)營單位收取的公墓維護(hù)管理費(fèi)由各地價(jià)格主管部門依法納入地方定價(jià)目錄，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按公墓維護(hù)管理的實(shí)際成本及合理利潤核定，具體由各地確定”。

中國人有根深蒂固的殯葬傳統(tǒng)，講究入土為安，先人入土了，不到萬不得已，沒有哪個(gè)后人會頻繁將先人的墓遷移，也沒有多少人會為了續(xù)金斤斤計(jì)較，不再續(xù)用。但如此賦予地方政府極大的自主空間，缺乏監(jiān)管，何以保障既當(dāng)“裁判員”又是“運(yùn)動員”的他們不會對公眾進(jìn)行價(jià)格騷擾，勒得墓主后人喘不過氣來？

以山東濟(jì)南為例，其普通公墓15元/月，中高檔型公墓25元/月。按此前民政部規(guī)定，城市公益性公墓“不得超過0 .5平方米”。換言之，“15元/月”護(hù)墓費(fèi)事實(shí)上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)在城市住房的一般物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)——作為逝者安息地的公墓，其日常維護(hù)成本，比活人的物業(yè)費(fèi)還要高。

而最為人爭議的是對不續(xù)交管理費(fèi)的解決措施。以遼寧省為例，據(jù)其1995年出臺的《公墓管理辦法》，其中規(guī)定墓穴一次性收費(fèi)最長不得超過20年，仍需保留墓穴的戶主，期滿后逾期3個(gè)月不繳納管理費(fèi)的，墓地按無主墓穴處理。各地也都有逾期不繳管理費(fèi)作為無主墓或者遷墳處理的規(guī)定。

類似規(guī)定顯然是極其失當(dāng)?shù)?。按照官方的說法，墓地使用期限“一般為50年或70年”，即滿20年后戶主仍然是有墓穴使用權(quán)的。拖欠管理費(fèi)屬于戶主和墓園管理方的普通經(jīng)濟(jì)糾紛，墓園管理方無權(quán)奪走別人買下的墓穴。這好比小區(qū)的物業(yè)公司不能因?yàn)闃I(yè)主不交物業(yè)費(fèi)，就宣布沒收業(yè)主的住宅。

此外，許多所謂無主墓的產(chǎn)生，受社會變遷、人口流動等多種因素影響很大。逝者的家屬不知道墓地已經(jīng)到期，或身在外地?zé)o法前來。在中國人講究逝者為大、入土為安的傳統(tǒng)理念下，把逝者骨灰遷出墓穴極有可能引發(fā)爭端，甚至導(dǎo)致沖突。

墓地政策公益市場“兩不靠”

事實(shí)上，每逢清明，殯葬行業(yè)亂象就會引發(fā)公眾的關(guān)注和討論。此次“墓地20年使用期”，讓人追思逝者之際難以心安。除了完善滯后的法律法規(guī)等，更要回到最根本的命題——改變中國墓地政策公益、市場“兩不靠”的屬性。

1997年國務(wù)院頒布的《殯葬管理?xiàng)l例》中規(guī)定，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不準(zhǔn)擅自興建殯葬設(shè)施。像建設(shè)殯儀館、火葬場等一樣，公墓也要由相應(yīng)的民政部門提出方案，報(bào)本級人民政府審批，該規(guī)定授予了民政部門在殯葬服務(wù)領(lǐng)域的行政審批權(quán)。在執(zhí)行過程中，一些地方民政部門將“準(zhǔn)入審批權(quán)”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)營獨(dú)占權(quán)”，由民政部門所直屬的國營殯儀館壟斷了中國城市經(jīng)營性公墓。

隨著房地產(chǎn)的擴(kuò)張，城市墓地資源更加緊張隨著房地產(chǎn)的擴(kuò)張，城市墓地資源更加緊張

另一方面，由于強(qiáng)調(diào)“節(jié)約土地”，中國城市墓地用地供給本來就非常短缺不足。以上海為例，根據(jù)上海市民政局的監(jiān)測，全上海約有7500畝土地可用作公墓，目前已用去5500畝，僅剩下2000畝左右。而隨著房地產(chǎn)的擴(kuò)張，城市墓地資源更加緊張。公墓短缺背景下，再加上壟斷化的公墓經(jīng)營，“死不起、葬不長”并非像有關(guān)部門所說，“是一個(gè)根本不存在的問題，是個(gè)謬論”。（騰訊網(wǎng) 2015.4.5）