曾佳慧

摘 要：中共十八屆四中全會(huì)報(bào)告中將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。重大行政決策的影響廣泛而深遠(yuǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)性也就值得格外關(guān)注。本文通過分析重大行政決策的特點(diǎn)及現(xiàn)有相關(guān)規(guī)范性文件的共性，對(duì)我國(guó)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制提出建議，即進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估規(guī)范，加強(qiáng)法律保障；加大民主參與力度，拓寬公民參與渠道；建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的反饋和倒逼機(jī)制；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制理論研究。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；政策分析

一、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

1.重大行政決策

行政決策是決策基本類型中的一種，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員，為解決國(guó)家行政事務(wù)或?qū)崿F(xiàn)公共利益時(shí)，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，對(duì)所要解決的問題或處理的事務(wù)，依法做出決定的過程。對(duì)于“重大決策”的規(guī)定最早出現(xiàn)于1996年第十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào)中的“三重一大”制度，具體表述如下：凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定。

作為重大行政決策應(yīng)具有以下特點(diǎn)：

首先是決策內(nèi)容在時(shí)空上的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性。長(zhǎng)遠(yuǎn)性是指決策在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)能產(chǎn)生持續(xù)性影響；全局性是指決策在地域上應(yīng)至少覆蓋制定決策的行政機(jī)關(guān)所管轄的行政區(qū)域，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和環(huán)境等某個(gè)領(lǐng)域或者多個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生影響。

其次是決策過程的高投入性。重大行政決策從決策問題的出現(xiàn)到?jīng)Q策成型，再到具體的實(shí)施過程，都需要大量人員參與討論和論證，同時(shí)需要諸多部門配合。因此高成本也是重大行政決策的一大特點(diǎn)。

最后是決策后果的不可逆性。錯(cuò)誤的決策會(huì)導(dǎo)致未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)卻消耗大量資源，可以將其表述為目標(biāo)性實(shí)效。這一特點(diǎn)要求決策者在決策前科學(xué)論證，依法決策，盡可能減少?zèng)Q策的不良影響與失敗風(fēng)險(xiǎn)。

重大行政決策在類別上可分為三種：一是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的宏觀決策；二是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的涉及某領(lǐng)域范圍的專業(yè)決策；三是與群眾利益密切相關(guān)的民生決策。

第一，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的宏觀決策。這類決策是指決策者站在整個(gè)行政區(qū)域的視角，把握社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等趨勢(shì)，根據(jù)現(xiàn)有條件和能力，對(duì)該區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)發(fā)展目標(biāo)、定位、策略和資源配置等方面進(jìn)行的戰(zhàn)略性決策。例如我國(guó)的五年規(guī)劃、土地政策、國(guó)企改革等事項(xiàng)。

第二，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的涉及某領(lǐng)域范圍的專業(yè)決策。這類決策是指決策者立足于社會(huì)某一具體領(lǐng)域，以專業(yè)性、技術(shù)性視角，對(duì)該領(lǐng)域發(fā)展方向、運(yùn)行規(guī)范等方面所做的規(guī)范性決策。這類決策并非站在某一宏觀視角，而是立足于某一行業(yè)或?qū)I(yè)領(lǐng)域所進(jìn)行的。因此與宏觀性決策相比，這類決策更具有技術(shù)性，對(duì)某一行業(yè)或領(lǐng)域更具有具體而明確的要求與指導(dǎo)作用。例如食品藥品領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范，生態(tài)環(huán)境保護(hù)性政策與公民信息安全保護(hù)政策等。當(dāng)然，專業(yè)性決策也可以看作是宏觀決策的具體衍化與實(shí)現(xiàn)。

第三，與群眾利益密切相關(guān)的民生決策。這類決策是指惠民生，給予公民發(fā)展機(jī)會(huì)，解決公民生活問題，保護(hù)公民基本權(quán)益的，影響或直接決定所在行政區(qū)域內(nèi)人民群眾切身利益的決策。例如社會(huì)保障政策，居民住房政策，醫(yī)療改革政策等。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

小阿瑟·威廉姆斯在《風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)》一書中將“風(fēng)險(xiǎn)”解釋為在給定的條件下和特定時(shí)間內(nèi)，那些可能發(fā)生的結(jié)果間的差異。所謂決策風(fēng)險(xiǎn)，就是指在決策者在決策活動(dòng)中，由于條件與時(shí)間限制以及多種不確定因素的存在，而導(dǎo)致決策活動(dòng)的結(jié)果具有與預(yù)期目的不同、并產(chǎn)生消極后果的可能性。

行政決策的風(fēng)險(xiǎn)具有以下幾方面特點(diǎn)：

首先，行政決策結(jié)果的不確定性。決策者的數(shù)量相對(duì)于決策影響面來說是很小的，越是重大決策，其影響受眾就越廣泛。決策能否符合多數(shù)受眾的需求、與該行政區(qū)域內(nèi)的問題保持匹配，都涉及決策的不確定問題。

其次，行政決策負(fù)面影響應(yīng)對(duì)的滯后性。應(yīng)對(duì)行政決策可能造成的負(fù)面影響，通常是事后再由相關(guān)部門進(jìn)行干預(yù)與解決。這種滯后性會(huì)造成一些不可逆的后果，這就要求在事前預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)而加以防范。

最后，行政決策次生風(fēng)險(xiǎn)的易生性。重大行政決策的適用時(shí)間越長(zhǎng)，其所在環(huán)境下的客觀與主觀條件變化就越復(fù)雜，其結(jié)果不確定性越大。同時(shí)，其間接影響也越復(fù)雜和不可預(yù)期。例如，三峽大壩工程的直接結(jié)果是發(fā)電和航運(yùn)效益的實(shí)現(xiàn)，然而隨著時(shí)間推移，工程建設(shè)引起的生態(tài)問題、地質(zhì)問題、附近居民的衛(wèi)生疾病等次生問題越來越凸顯。因此，形成決策的次生風(fēng)險(xiǎn)是其風(fēng)險(xiǎn)的重要特性之一。

由此可見，重大行政決策若發(fā)生負(fù)面結(jié)果，將產(chǎn)生不可估量的損失，甚至?xí)?duì)該地區(qū)未來發(fā)展產(chǎn)生巨大阻礙。這要求決策之前，決策者要認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)并將其量化，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性考量。

綜上，重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指在重大行政決策實(shí)行之前，由多樣化主體針對(duì)決策的實(shí)施過程及結(jié)果可能造成的消極影響依法進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)與考量的過程。

二、現(xiàn)有政策及分析

20世紀(jì)世界范圍內(nèi)針對(duì)經(jīng)濟(jì)安全所進(jìn)行的評(píng)估預(yù)警思潮，是重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制這一想法的來源。

我國(guó)目前可查到最早涉及重大行政決策規(guī)范的文件是2002年5月1日施行的《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。此后，國(guó)家、省市及以下各部門都開始關(guān)注到重大行政決策的程序規(guī)范問題。

在中央層面，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》提及“涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證?！笨尚行哉撟C這一程序中已經(jīng)涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容。2008年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，將重大行政決策制度完善工作向基層政府推進(jìn)。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中，特別指出“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，并且“未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的， 一律不得作出決策”。這標(biāo)志著重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為行政決策程序的重要環(huán)節(jié)被提出。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)再次指出“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。至此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正式成為重大行政決策的法定程序中重要步驟之一。

在國(guó)家行政決策規(guī)范不斷健全的同時(shí)，地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了規(guī)范性文件。2002年4月，汕頭市出臺(tái)《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。2009年12月，安徽省黃山市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)黃山市政府重大行政決策程序規(guī)定的通知》，其中規(guī)定“決策擬制部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估……并提出防范、減緩或化解措施” 。2010年，河南、北京分別發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見》《北京市建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的意見》。2011年，江陰市、合肥市分別推出《江陰市人民政府重大行政決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》《合肥市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。此后，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、河北省等地相關(guān)規(guī)定紛紛出臺(tái)。

將中央和地方政府現(xiàn)已出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行比較，可以得出以下三個(gè)比較顯著的特點(diǎn)：

第一，各地在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的程序規(guī)范方面尚不夠具體。目前多數(shù)規(guī)范仍是以規(guī)定重大行政決策程序?yàn)橹饕康模L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只作為其中一個(gè)步驟，并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。這就容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不夠完善，在實(shí)行過程中出現(xiàn)形式化現(xiàn)象，造成評(píng)估機(jī)制的不健全。

第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容多只重視社會(huì)穩(wěn)定方面的事項(xiàng)，缺少?gòu)V泛性。重大決策的影響涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面，而社會(huì)穩(wěn)定只是其中的一部分?，F(xiàn)有規(guī)范及研究，多只涉及社會(huì)穩(wěn)定方面，而忽略了對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等其他方面的評(píng)估。這樣的規(guī)范不能完整預(yù)測(cè)決策的影響，無法起到科學(xué)決策的助力作用。

三、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制發(fā)展建議

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范具體化，為其評(píng)估程序提供制度保障

（1）制定相應(yīng)的程序規(guī)范。對(duì)于重大行政決策程序應(yīng)予細(xì)化，制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的具體運(yùn)行程序。各省、市都應(yīng)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在標(biāo)準(zhǔn)下根據(jù)自身情況，因地制宜制定本地、本單位的工作程序。規(guī)范中應(yīng)明確評(píng)估各階段主體，明確“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰評(píng)估、誰反饋”， 保證評(píng)估過程的客觀性；明確評(píng)估范圍，避免漏掉重大項(xiàng)目，導(dǎo)致決策失誤，也要避免不必要的評(píng)估，造成人力財(cái)力等資源浪費(fèi)；明確評(píng)估過程，使評(píng)估工作更嚴(yán)密；明確評(píng)估結(jié)果上報(bào)要求，應(yīng)將評(píng)估結(jié)果分級(jí)以區(qū)分其風(fēng)險(xiǎn)度，并在評(píng)估結(jié)果中提出每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的不良影響及其應(yīng)對(duì)措施。

（2）完善相關(guān)立法，加快風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制法制化。目前雖然風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)作為重大行政決策法定程序之一，但該機(jī)制本身尚無法可依。法制是保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制實(shí)施的重要保證，應(yīng)加快相關(guān)法制建設(shè)，完善該領(lǐng)域的法律缺失，約束評(píng)估主體及過程參與人的行為，避免評(píng)估的隨意性，杜絕相關(guān)人員的“擦邊球”行為，這也便于責(zé)任明晰和事后的責(zé)任追究。

（3）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程及結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制。在有些決策評(píng)估中，評(píng)估主體與決策主體過度重合，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果傾向化嚴(yán)重。為此建議建立專門的監(jiān)督機(jī)制，加快評(píng)估過程公開化進(jìn)程；設(shè)立明確的指標(biāo)，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行考核，如風(fēng)險(xiǎn)類別是否全面，評(píng)估主體是否科學(xué)等；決策者、評(píng)估者、監(jiān)督者、項(xiàng)目實(shí)施者四體保證獨(dú)立性，避免利益傾向；對(duì)評(píng)估結(jié)果引入同行評(píng)議機(jī)制。

2.加大民主參與力度，拓寬公民參與渠道

加快實(shí)現(xiàn)評(píng)估過程及結(jié)果公開化、評(píng)估主體多元化。在評(píng)估過程中，應(yīng)定期對(duì)外發(fā)布評(píng)估進(jìn)程和結(jié)果。盡量拓寬公民參與渠道，堅(jiān)持通過召開聽證會(huì)、走訪相關(guān)群體，利用政府微博、微信公共賬號(hào)等新媒體渠道給予公民更多的參與方式，以此提升公民的信任度。

重大行政決策所涉及利益群體較多，為平衡各群體需求，應(yīng)納入多元化評(píng)估主體。建議加強(qiáng)與媒體合作，有利于評(píng)估過程透明化，了解不同群體訴求。應(yīng)利用好媒體的宣傳和輿論功能，使其成為政府和公民之間的中介和橋梁。同時(shí)，發(fā)揮專家團(tuán)體和非政府測(cè)評(píng)組織的作用。

3.建立反饋和倒逼機(jī)制

（1）跟蹤關(guān)注評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)程。重大行政決策的影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，同時(shí)其風(fēng)險(xiǎn)又帶有次生性特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不結(jié)束于報(bào)告形成，而是一個(gè)持續(xù)的過程。應(yīng)當(dāng)跟蹤關(guān)注受評(píng)估項(xiàng)目，關(guān)注其在實(shí)施過程中是否出現(xiàn)了預(yù)測(cè)的結(jié)果，以此來反饋評(píng)估結(jié)果是否準(zhǔn)確；關(guān)注評(píng)估中對(duì)不良結(jié)果的應(yīng)對(duì)方案是否有效，以此來反饋評(píng)估機(jī)制是否起到應(yīng)盡的作用。在后續(xù)跟蹤中關(guān)注這兩方面問題，有助于總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在運(yùn)行過程中存在的問題，在日后加以反思、修改，通過這樣的方式不斷完善該機(jī)制。

（2）引入倒逼機(jī)制。作為順向施行的方式，風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性容易使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施者在過程中降低難度，簡(jiǎn)化步驟。對(duì)此可以引入倒逼機(jī)制，在評(píng)估前對(duì)評(píng)估實(shí)施者進(jìn)行責(zé)任明晰，明確其對(duì)結(jié)果的責(zé)任和一旦出現(xiàn)預(yù)測(cè)偏差實(shí)施者所需承擔(dān)的后果。事前的權(quán)責(zé)明晰作為以結(jié)果為基點(diǎn)的倒逼，有利于評(píng)估實(shí)施者在過程中的準(zhǔn)確和投入。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制理論研究

理論研究是指導(dǎo)實(shí)踐的有效手段。加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的理論研究分為三個(gè)方面。一是加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)制本身的研究，在運(yùn)行的同時(shí)還需要不斷探究更為科學(xué)、完善的評(píng)估程序、模型，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)。二是對(duì)相關(guān)立法的研究，有法可依是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制順利進(jìn)行的保障，如何法定評(píng)估行為中各主體的權(quán)利與責(zé)任，如何將評(píng)估過程以法律形式規(guī)范化，都是今后立法研究的關(guān)鍵問題。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制只有擁有法律規(guī)范與保障，才能真正順暢地運(yùn)行起來。三是可以在基層地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，也可以同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作較為完善或有特別之處的地區(qū)作為典型案例進(jìn)行研究，例如四川“遂寧模式”等。這樣有利于在短時(shí)間內(nèi)探索出最為穩(wěn)妥和高效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段，加以推廣可以有效加快全國(guó)各地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制完善進(jìn)程。

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（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理系）