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放開地方政府自主發(fā)行債券的利弊分析

2015-05-30 18:26張軍
關(guān)鍵詞:負債債券債務(wù)

摘要:面對地方政府大量負債的事實,國務(wù)院也在采取一系列的舉措,應(yīng)對相應(yīng)問題。放開地方政府自主發(fā)行債券是國務(wù)院舉措之一。該舉措有利于地方債務(wù)的規(guī)范管理、有利于地方債務(wù)的良性循環(huán)、有利于解決地方債務(wù)目前的償債風(fēng)險,但也存在相應(yīng)弊端,本文就放開地方政府自主發(fā)行債券的利弊進行分析,提出改進措施。

關(guān)鍵詞:地方政府 自主發(fā)行 債券

2014年以來,國務(wù)院把允許地方政府自行發(fā)行債券的范圍再次擴大,并將財政部代為償還改為地方政府自己償還。國務(wù)院逐漸放開地方政府自主發(fā)行債券有其一定的優(yōu)越性,但也不可避免地存在相應(yīng)的弊端,我們課題組就此問題進行研究,尋找其弊端并提出解決方案,旨在對地方債券的良性發(fā)展提出建議。

1 地方政府自主發(fā)行債券的必要性與可行性

1.1 地方政府自主發(fā)行債券的必要性 2009年之前,一直都是中央為地方政府代發(fā)債券,并且數(shù)額巨大。僅2009年中央為地方政府就代發(fā)了2000億元,這種代理發(fā)行債券雖然可以解決當(dāng)前的資金需求,但不利于國家的債券管控,容易造成地方政府的惰性。地方政府需要資金的時候就張口向國家財政索要,負債籌資的借款到期還是由國家償還,這種對于地方政府毫無壓力的籌資形式只會加重國家負擔(dān),加大地方政府的浪費行為,不利于債券市場的良性發(fā)展。為了提高地方政府的主人翁責(zé)任感,從2009年起,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意,個別省市被定為自主發(fā)行債券的試點,到目前為止,試點已經(jīng)逐漸擴大到全國范圍。通過地方政府自借自還的債券發(fā)行機制,不僅解決了地方政府的資金問題,而且促使地方政府考慮負債給自身帶來的影響與償債風(fēng)險,有利于債券的深度管理。

1.2 地方政府自主發(fā)行債券的可行性 隨著分稅制管理體制的改革,地方政府也在試圖尋找自己的融資手段來彌補資金缺口,包括“土地財政”和各類融資平臺。雖然“土地財政”和各類融資平臺是不健康的產(chǎn)物,但也能看出地方政府已經(jīng)不是需要國家扶著走路的孩子,它已經(jīng)有能力自己面對并解決問題。因此,允許地方政府自主發(fā)行債券是可行的。地方政府已經(jīng)具備發(fā)行債券的條件,有相應(yīng)的法律制度的規(guī)范、有經(jīng)濟體制的制約、有穩(wěn)定的居民存款,這些都決定了地方政府能否順利發(fā)展債券。地方政府還具有一定的償債能力,因為隨著經(jīng)濟的好轉(zhuǎn),企業(yè)運作的回暖,相應(yīng)的稅收收入也會加大,況且地方政府在這么多年的債券資金使用上已經(jīng)有一定經(jīng)驗,可見,國家放開地方政府自主發(fā)行債券是可行的。

2 放開地方政府自主發(fā)行債券的利

地方政府大量負債,并且負債方式與數(shù)量不斷增多,大多數(shù)的負債還是由國家償還。在這種情況下,國務(wù)院擴大試點,放開地方政府發(fā)債權(quán),明確債務(wù)主體,地方政府的此種籌資形式是未來的發(fā)展趨勢。

2.1 有利于加強地方經(jīng)濟建設(shè) 隨著城鎮(zhèn)化進程的大幅度開展,地方政府需要大力開展經(jīng)濟建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè),以滿足城市人口的增加的民生、教育、醫(yī)療的需要。目前出現(xiàn)的問題是:很多地方政府建設(shè)一個項目建建停停,原因是資金跟不上去。放開地方政府自主發(fā)行債券,有利于地方政府解決建設(shè)資金短缺的問題,有利于加強地方經(jīng)濟建設(shè)。

2.2 有利于強化分稅制改革 允許地方政府發(fā)行債券,本質(zhì)是債券發(fā)行主體的改革,其實國務(wù)院在決定擴大試點的背后也考慮了分稅制的問題。2014年改革后的地方政府自主發(fā)行債券的實質(zhì)是由地方財政去承擔(dān)償還壓力,來緩解國家財政的負擔(dān)。國家允許地方政府發(fā)行債券,有利于強化分稅制改革,減少中央財政和地方財政間的相互影響,減少地方的權(quán)責(zé)不明確,合理劃分事權(quán)、財權(quán)。

2.3 有利于調(diào)動地方政府的積極性 放開地方政府自主發(fā)行債券,解決了地方政府被動的經(jīng)濟局面,把原來的責(zé)權(quán)不對等的狀況逐漸向權(quán)責(zé)對等的方向發(fā)展。以往地方政府在有些項目上是責(zé)任大、權(quán)力小,有些項目上又是責(zé)任小、權(quán)力大。例如:國家代地方政府發(fā)行債券,地方政府有很高的使用權(quán),但是償還還是依靠財政資金,這種權(quán)責(zé)不對等的狀況,容易導(dǎo)致地方政府大額負債,不考慮償債風(fēng)險與壓力。現(xiàn)在改革后的權(quán)責(zé)對等的局面,有一種地方政府變成主人翁的感覺,化被動為主動,化接受方案為制定方案。這種改變有利于調(diào)動地方政府建設(shè)的積極性、發(fā)展的積極性。

2.4 有利于地方政府債務(wù)的有序發(fā)展 放開地方政府自主發(fā)行債券,發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、使用安排、償還方式都是地方政府自己安排,雖然全過程都是自主化,但全過程都是納入預(yù)算管理的。這種全透明的負債方式,就像是飯店透明櫥窗里的大廚,一舉一動外面的顧客都可以看到,比以前地方政府的暗箱操作要容易管理,便于地方政府債務(wù)的有序發(fā)展。

3 放開地方政府自主發(fā)行債券的弊

放開地方政府自主發(fā)行債券有很多的好處,但是如果不采取相配套的管理機制,很容易帶來相應(yīng)的弊端。

3.1 容易造成地方政府大量負債 放開地方政府發(fā)行債券,發(fā)行用途、發(fā)行規(guī)模都由地方政府自己決定。如果有些地方領(lǐng)導(dǎo)屬于樂觀型領(lǐng)導(dǎo),決策也是站在樂觀的角度考慮問題,風(fēng)險考慮甚少,容易導(dǎo)致籌資金額過大;如果有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了自己的政績工程,大搞與該地方經(jīng)濟實力不匹配的建設(shè)工程,容易造成大量負債。如果有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了償還企業(yè)的負債、經(jīng)濟窟窿,不得不舉借新的負債,容易造成大量負債。可見,造成大量負債的原因可能有很多,需要國家制定嚴(yán)格的管理機制與相應(yīng)法規(guī)制度,使地方政府負債保持在合理、安全的水平。

3.2 加大地方政府財務(wù)風(fēng)險 大量的負債,必然有償債壓力與財務(wù)風(fēng)險。財務(wù)風(fēng)險指到期無法償還的可能性,一旦出現(xiàn)債務(wù)大量到期又無力償還的局面,不僅會影響政府在居民心中的形象,而且到時候的債務(wù)又會轉(zhuǎn)嫁到國家財政的身上,加重國家負擔(dān)。

3.3 可能導(dǎo)致土地財政越演越烈 地方政府利息與本金的償還需要資金,一旦地方政府感受到財務(wù)風(fēng)險,必然會需找更多的籌資渠道,更多的籌資渠道帶來的是更多的負債和更高的財務(wù)風(fēng)險,這是一種不斷的惡性循環(huán)。什么是不用償還的呢?那就是賣東西。政府可賣的就是土地,因此如果放開地方政府自主發(fā)行債券,容易導(dǎo)致政府又以高價出售土地來解決地方政府的債務(wù)危機,可能導(dǎo)致土地財政越演越烈。

4 降低地方政府自主發(fā)行債券弊端的措施

筆者所在課題組,進行了大量調(diào)研,不斷尋找降低地方政府自主發(fā)行債券弊端的措施。

4.1 循序漸進 國務(wù)院放開地方政府發(fā)行債券,需要循序漸進,逐漸修訂有關(guān)的法律、法規(guī);逐漸根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟狀況,加大試點的范圍;國家逐漸掌握各個地區(qū)的資產(chǎn)狀況,設(shè)計科學(xué)的債務(wù)管理制度。任何一種制度的改革,都需要循序漸進的改變,切不可操之過急,操之過急只會導(dǎo)致很多方面的不成熟,監(jiān)管的不到位。

4.2 建立監(jiān)督機制 國務(wù)院在放開地方政府發(fā)行債券的同時,需要建立完善的監(jiān)管機制,監(jiān)督地方政府債券的全過程。設(shè)立專門的部門,進行專項管理,構(gòu)建專門的信息披露平臺,進行信息公開。把地方政府的審計工作納入審計部門的工作范圍,審計方法、方式、內(nèi)容嚴(yán)格把控,及時發(fā)現(xiàn)地方政府各個方面的問題,盡量避免地方政府可能出現(xiàn)的相應(yīng)問題,減少國家風(fēng)險。

4.3 強化社會輿論 國家應(yīng)該加大地方債務(wù)的宣傳力度,增加地方群眾對地方債務(wù)的關(guān)注度。關(guān)注度大了,一方面地方政府籌集資金時才會有足夠的居民響應(yīng),另一方面,關(guān)注度也是居民對政府債券的監(jiān)督,在關(guān)注的過程中,發(fā)現(xiàn)政府債券的問題,并通過相應(yīng)的平臺反映出來,給國家監(jiān)督提供參考。

地方債務(wù)問題是世界都在時刻關(guān)注的焦點,很多國家都出現(xiàn)過相應(yīng)的債務(wù)危機,因此,我國在進行放開地方政府自主發(fā)行債券的問題上尤為慎重,先試點而后逐步擴大試點范圍。地方政府發(fā)行債券在我國屬于剛剛開始階段,還在不斷地研究、總結(jié)、改進。地方政府債券還有很長的路要走,任重而道遠,需要我們不斷研究,總結(jié)各國的經(jīng)驗與不足,為政府提供參考建議。

參考文獻:

[1]丁志和.我國地方政府發(fā)行債券的能力和素質(zhì)分析[J].今日中國論壇,2013(19):139-141.

[2]鄭家杰.我國地方政府自主發(fā)債問題探討[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報,2014(10):125-129.

[3]張軍.地方政府自主發(fā)行債券的風(fēng)險控制研究[J].財政監(jiān)督,2011(13).

課題項目:省教育廳社科項目,探索江蘇省自主發(fā)行地方政府債券機制,課題編號:2011SJD790020。

作者簡介:張軍(1969-),男,安徽蚌埠人,蘇州市職業(yè)大學(xué)商學(xué)院副教授,碩士,研究方向:財務(wù)管理、企業(yè)信息化、企業(yè)信用管理。

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