黃曉周
摘要:自1984年頒布《民族區(qū)域自治法》以來,廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步和發(fā)展,但是仍存在著自治區(qū)自治條例法律缺位、民族自治法律法規(guī)解釋功能不完善、經(jīng)濟(jì)相關(guān)的民族區(qū)域自治法律法規(guī)數(shù)量較少、質(zhì)量不高等問題,如何以《民族區(qū)域自治法》為主導(dǎo),立足于廣西自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點,結(jié)合民族特色制定和完善相應(yīng)的民族經(jīng)濟(jì)立法以促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是當(dāng)前廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必須思考的問題,也是擺脫當(dāng)前廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的有效途徑。
關(guān)鍵詞:民族區(qū)域自治;廣西經(jīng)濟(jì);立法問題
一、民族區(qū)域自治法律法規(guī)在廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運行成效
截至2011年底,全國共建立了155個民族自治地方,其中自治區(qū)5個、自治州30個、自治縣(旗)120個。在全國55個少數(shù)民族中,有44個建立了自治地方。實行自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的75%,民族自治地方行政區(qū)域的面積占全國總面積的64%。①而廣西作為民族自治地方更由于其地處的特殊地理環(huán)境使得它對東盟貿(mào)易區(qū)的建立、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展、泛珠三角區(qū)的合作、中越的“兩圈一廊”的建立起到了重要的作用,可以說廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也影響到了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的發(fā)展進(jìn)程。在2001年對《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行的修改中,總共對31條條文進(jìn)行了修改,其中有23條條文是對民族自治地方的經(jīng)濟(jì)所做的規(guī)定。修改后的條文對民族自治地方在金融扶持力度、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、民族貿(mào)易、享受的優(yōu)惠政策、外資的投資導(dǎo)向等方面都作出了相應(yīng)的規(guī)定。此外,國家出臺的《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃(2011—2015)》、《堅持和完善民族理論政策體系規(guī)劃(2011—2015)》、《全國民族系統(tǒng)法制宣傳教育第六個五年規(guī)劃》、《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》、《興邊富民行動規(guī)劃(2011—2015年)》、《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》等一系列規(guī)劃、意見也對民族自治區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域產(chǎn)生了積極的影響。在這些法律、政策的保障下廣西的經(jīng)濟(jì)更是發(fā)展勢頭迅猛、發(fā)展態(tài)勢良好。2014年廣西全年全區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長8.5%,增速比前三季度加快0.2個百分點,比全國高1.1個百分點,排名全國第是17位。②
二、民族區(qū)域自治法律法規(guī)面臨制約廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困局
改革開放以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,使得如今廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步,但是由于本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、市場發(fā)育水平不高因此相比于其他發(fā)達(dá)地區(qū)仍屬于經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū),東西部差距仍舊很大。1984年出臺的《民族區(qū)域自治法》以及2005國務(wù)院頒布實施的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》等民族自治法律法規(guī)都為廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了法律制度上的保障和支持,但是在這些民族自治法律法規(guī)的實施過程中也存在著不少問題丞待解決。
(一)《廣西壯族自治區(qū)自治條例》法律缺位
法的價值在于操作與實施,然而《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定大多屬于原則性、抽象性的規(guī)定,這使得某些現(xiàn)實中存在的具體問題在操作中無法適從?!睹褡鍏^(qū)域自治法》相關(guān)的配套性法規(guī)不全面,缺少具體的條文是掣肘法律動態(tài)運行的重要因素。以廣西為例,廣西至今尚未出臺自治區(qū)一級的自治條例,高位階的法律法規(guī)的缺位不利于地方自治權(quán)的實施。實際上,早在1984年《廣西壯族自治區(qū)自治條例》就已提上起草日程,但逾經(jīng)九次議稿、兩屆自治區(qū)常委專題討論,不斷修改、提交審批后仍未能順利頒布實施,究其原因主要有二,其一為憲法規(guī)定自治條例“依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點”而制定,而草案規(guī)定比較一般化,尚未深刻地反映廣西的特點;二是國務(wù)院有關(guān)部委的意見同廣西的要求有較大差距,反映出對民族區(qū)域自治法所規(guī)定的精神,認(rèn)識不大一致。盡管根據(jù)《民族區(qū)域自治法》十九條的規(guī)定自治區(qū)自治條例的決定權(quán)在民族自治地方的人民代表大會,批準(zhǔn)權(quán)在全國人民代表大會常務(wù)委員會。但是在批準(zhǔn)權(quán)的背后牽扯著各部門的利益,特別是一些中央經(jīng)濟(jì)管理職能部門更是實際操控著自治區(qū)自治條例的決定權(quán)。存在中央、各級行政機(jī)關(guān)、民族自治地方的利益博弈,上級行政機(jī)關(guān)對民族自治行政機(jī)關(guān)的干預(yù)是導(dǎo)致全國五個自治區(qū)無一能順利出臺自治區(qū)級別的自治條例的主要因素。正因為自治區(qū)條例在制定、監(jiān)督程序等方面都較為苛刻,當(dāng)自治區(qū)人大被賦予自治區(qū)條例和地方性法規(guī)兩種不同的立法權(quán)限時,其往往會選擇立法阻力較小的地方性法規(guī)進(jìn)行制定,因而以自治區(qū)地方性法規(guī)代替自治區(qū)條例、自治區(qū)單行法規(guī)是當(dāng)前自治區(qū)普遍的立法現(xiàn)狀。例如2000年至2010年,廣西壯族自治區(qū)共制定地方性法律規(guī)范149部,批準(zhǔn)地方性法規(guī)1部,批準(zhǔn)自治縣單行條例1部。③但是高位階的《自治區(qū)自治條例》作為自治區(qū)自治的綜合性法律,有著不可替代的重要地位,對民族區(qū)域自治權(quán)的取得、實施具有積極的保障作用,也對民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起著至關(guān)重要的影響,因此關(guān)鍵性自治條例的缺位其后果不言而喻。
(二)民族自治法律法規(guī)解釋功能的不完善
任何一部法律的實施都離不開對法律本身的解釋,可以說對法律法規(guī)的解釋是維護(hù)法律尊嚴(yán)、實現(xiàn)立法目的、保持法律和社會發(fā)展變化充分融合的重要手段。但是由于民族自治地方多民族的復(fù)雜性、社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的快速性、立法者認(rèn)知水平的局限性等各方面原因?qū)е旅褡遄灾蔚胤街贫ǖ姆?、法?guī)、規(guī)章及自治條例和單行條例不可避免的存在著固有的法律缺陷和漏洞,以及與法律現(xiàn)實運行不相容合的矛盾之處。例如《民族區(qū)域自治法》第五十五條規(guī)定“上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)?!币约暗谖迨藯l“上級國家機(jī)關(guān)從財政、金融、人才等方面幫助民族自治地方的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級?!钡l對上級機(jī)關(guān)為哪些機(jī)關(guān)又是如何幫助指導(dǎo)自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。規(guī)定過于籠統(tǒng),原則性過強(qiáng)使法條的現(xiàn)實操作水平較弱,上級國家機(jī)關(guān)對此類法條的遵從性不高,同時也極易造成各個上級國家機(jī)關(guān)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。立法的模糊性和不確定性大大削弱法律的實施效果。因此及時、正確地對民族自治地方制定的法律、法規(guī)、規(guī)章及自治條例和單行條例進(jìn)行解釋是確保民族自治地方法律法規(guī)能夠?qū)嵤┑那疤?,但《民族區(qū)域自治法》頒布實施二十幾年來,對《民族區(qū)域自治法》的解釋寥寥無幾,這大大制約了民族區(qū)域自治地方法律法規(guī)的運行和實施,而民族區(qū)域自治地方制定的一些相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)也由于缺乏及時、合理的法律解釋而難以得到有效執(zhí)行,喪失了存在的必要和功能,不能有效地指導(dǎo)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和保障民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,造成了民族自治地方經(jīng)濟(jì)有法難依的窘困局面。
(三)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的民族區(qū)域自治法律法規(guī)數(shù)量較少,質(zhì)量不高
根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第六條規(guī)定可知在憲法和法律規(guī)定的范圍和框架內(nèi),民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)有根據(jù)本地區(qū)民族特點和和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r靈活制定相應(yīng)法律法規(guī)的立法空間。但從當(dāng)前的民族立法狀況來看,相關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的民族自治立法遲緩、滯后,立法主動權(quán)的流失使得民族自治地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中無法取得更為有利的地位,也無法獲得更大的經(jīng)濟(jì)的增長。例如根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第三十二條規(guī)定“民族自治地方在全國統(tǒng)一的財政體制下,通過國家實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,享受上級財政的照顧?!泵褡鍏^(qū)域自治地方基本建設(shè)支出大部分是地方投入,而地方財政收入在民族區(qū)域自治地方的支出中比例不足50%,其他部分依靠中央和上級財政轉(zhuǎn)移支付獲得資金來源。④由此可見財政轉(zhuǎn)移支付制度是民族區(qū)域自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,但是由于缺乏相應(yīng)的支付轉(zhuǎn)移法律法規(guī)對財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)范,因此無論是在支付的形式、轉(zhuǎn)移的主體、轉(zhuǎn)移規(guī)模的確定標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付的審批機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制等方面都未有明確的規(guī)定,因此造成通過財政支付轉(zhuǎn)移制度對民族自治地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持的功能并不能得到最大的發(fā)揮。從當(dāng)前的民族自治區(qū)立法現(xiàn)狀整體來看,民族自治立法數(shù)量偏少、質(zhì)量不高而且大多是偏向政治權(quán)利、民族文化、資源保護(hù)幾個方面,其中涉及經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)更是少之又少。1984年頒布施行的《民族區(qū)域自治法》是至今為止僅有的一部民族區(qū)域自治基本法。除此之外,五個自治區(qū)的自治區(qū)條例呈現(xiàn)空白化,其他的民族自治法律法規(guī)也是相對較少,制定缺乏自主性和積極性,多是對上位法的克隆,并沒有結(jié)合民族地域特點。立法范圍的過于狹窄及缺乏民族特色使自治地方不能通過自治法律法規(guī)的實施為民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供法律保障,制約了民族區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。
三、完善民族區(qū)域自治法律體系促廣西經(jīng)濟(jì)增長之對策
(一)構(gòu)建完整的民族自治立法體系
廣西作為民族區(qū)域自治地方,應(yīng)充分利用民族區(qū)域自治地方的立法優(yōu)勢,加大民族自治區(qū)域立法力度,特別是有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)應(yīng)盡快進(jìn)行完善,改變當(dāng)前廣西民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法數(shù)量少、質(zhì)量不高、斷層大、涉及范圍狹窄的現(xiàn)狀。要實現(xiàn)民族自治立法的全面構(gòu)建,必須首先要著手制定《廣西自治區(qū)自治條例》,以彌補(bǔ)廣西在高位階自治法律法規(guī)上的空白狀態(tài),而上級國家機(jī)關(guān)也應(yīng)該理順中央及地方的利益關(guān)系,在權(quán)衡利益的情況下減少對地方自治條例出臺的阻力,幫助和指導(dǎo)民族區(qū)域自治地方立法機(jī)關(guān)盡快制定出本自治區(qū)的自治條例。與此同時還要積極制定各種廣西自治區(qū)單行條例,自治州、自治縣的單行條例因為其相對于自治區(qū)自治條例在制定程序、調(diào)整范圍等方面具有自身的優(yōu)越性。加快制定單行條例有利于將《民族區(qū)域自治法》中的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體規(guī)定,進(jìn)而使民族區(qū)域自治法律能夠得到有效的實施,也有利于對某種需要進(jìn)行調(diào)整的社會關(guān)系通過立法手段進(jìn)行調(diào)整,例如可以制定財稅、民族貿(mào)易、對外貿(mào)易、金融等方面的相關(guān)廣西自治經(jīng)濟(jì)法規(guī)對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)整和保障。在加快制定《廣西自治區(qū)自治條例》和自治州、自治縣的單行條例以外還可以充分利用法律賦予民族自治區(qū)域的法律法規(guī)變通、補(bǔ)充權(quán),根據(jù)本地區(qū)的實際情況對上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令、指示進(jìn)行變通和補(bǔ)充,以便其更好適應(yīng)本地區(qū)的實際情況。截止2001年底,全國民族自治地方已經(jīng)制定出對法律法規(guī)的變通和補(bǔ)充規(guī)定僅有60件,其中變通規(guī)定32個,補(bǔ)充規(guī)定28個。在全國155個民族自治地方制定的60件變通和補(bǔ)充規(guī)定中,除5件是對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(該法沒有明確規(guī)定民族自治地方可以對其進(jìn)行變通、補(bǔ)充執(zhí)行)進(jìn)行變通、補(bǔ)充的,其余55件都是根據(jù)授權(quán)法律法規(guī)明確規(guī)定民族自治地方可以對其進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí)行而制定的,也就是說民族自治地方幾乎不敢根據(jù)實際需要對法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的進(jìn)行變通、補(bǔ)充執(zhí)行⑤這說明,被賦予的法律法規(guī)變通補(bǔ)充權(quán)并沒有得到充分重視和利用。廣西要建立并完善自治區(qū)條例、地方性法規(guī)、自治區(qū)各級單行條例還有各類符合地方實際的變通規(guī)定民族自治法律體系,靈活地運用各種不同位階的民族自治法律法規(guī)來保障地區(qū)的自治權(quán),加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。在加大民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法力度的同時也要注重立法技術(shù)和提高立法水平,在立法的同時注意結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點,立法要突出廣西的民族特色,摒棄單純的復(fù)制、照抄、照搬上位法的規(guī)定而沒有結(jié)合本地區(qū)實際的做法,從本民族特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點出發(fā),結(jié)合實際制定出符合廣西實際情況的區(qū)域自治經(jīng)濟(jì)法律法規(guī),把促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、快速的發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)立法的首要目的,制定不僅包含有關(guān)宏觀調(diào)控方面也涉及民族經(jīng)濟(jì)生活的各個方面的法律法規(guī)。
(二)構(gòu)建完善的民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法解釋制度
2005年國務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》相比于《民族區(qū)域自治法》而言,其內(nèi)容更為細(xì)化、具體,在保證《民族區(qū)域自治法》真正落到實處以及保障民族自治區(qū)域的自治權(quán)方面起到了重要的作用,也推動了一些省份例如湖南、湖北、甘肅、海南、云南、貴州開始相繼對一些民族區(qū)域自治法律法規(guī)進(jìn)行了修改和解釋,使之更能適應(yīng)和保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但相對于現(xiàn)存的民族區(qū)域法律狀況來說,法律解釋制度還是不健全的。因此要使《民族區(qū)域自治法》及其經(jīng)濟(jì)相關(guān)的民族區(qū)域自治制度在廣西得到落實并對廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到指導(dǎo)和積極地推動作用,勢必要對《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)進(jìn)行合理的解釋,構(gòu)建和完善民族經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)解釋制度。這需要國家立法機(jī)關(guān)和民族區(qū)域自治地方的通力合作,只有把抽象、原則性的規(guī)定通過法律的合理解釋賦予其含義的準(zhǔn)確說明,才有可能將這些法律規(guī)定真正地得到貫徹和落實,進(jìn)而實現(xiàn)立法功能的有效發(fā)揮。
四、結(jié)語
要實現(xiàn)廣西的經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康的發(fā)展目標(biāo),必須構(gòu)建完備的廣西民族區(qū)域自治法律完整體系,在《廣西自治區(qū)自治條例》的綜合指導(dǎo)下,分別制定專門的單行條例、地方性法規(guī)并輔以各類適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點的變通、補(bǔ)充性規(guī)定的靈活運用來保障民族區(qū)域自治權(quán),使在廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、財政、稅收、金融、對外貿(mào)易等方面能夠通過法律的方式取得民族區(qū)域自治的合理性優(yōu)勢,占據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力地位,加快推進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。(作者單位:廣西大學(xué))
注解:
① 王允武.民族區(qū)域自治制度運行:實效、困境與創(chuàng)新.中央民族大學(xué)學(xué)報,2014(3)
② 數(shù)據(jù)來源:廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計局http://www.gxzf.gov.cn/zjgx/jjfz/tjsj/jjyx/201502/t20150212_438523.htm
③ 數(shù)據(jù)來源:法律圖書館《廣西壯族自治區(qū)地方性法規(guī)》的統(tǒng)計http://www.law-lib.com/law/lawml.asp
④ 程健.關(guān)于民族區(qū)域自治地方財稅自治權(quán)的幾點思考——兼論民族區(qū)域自治地方與中央的權(quán)限劃分.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報,2010(7)
⑤ 朱玉福,唐文武.落實民族區(qū)域自治法律變通補(bǔ)充權(quán)的法律保護(hù)研究.貴州民族研究,2007(1)
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