鄭勇　梅振中

摘要：海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的最大優(yōu)勢(shì)之一就是能夠?qū)?guó)家法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定進(jìn)行變通，實(shí)施特殊的管理體制和經(jīng)濟(jì)政策。海南要積極通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，簡(jiǎn)政放權(quán)，精簡(jiǎn)和下放行政審批事項(xiàng)，激發(fā)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，同時(shí)要突出自身特點(diǎn)，大力扶持旅游、熱帶農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)等重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)的深入改革與快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)；經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法；改革；發(fā)展

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)決定全面推進(jìn)依法治國(guó)并明確提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)要充分運(yùn)用全國(guó)人大特別授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，變通國(guó)家法律法規(guī)的一些具體規(guī)定，大力扶持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，減少和下放行政審批事項(xiàng)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，提高政府管理科學(xué)化水平，以推動(dòng)新一輪的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展。

一、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法概述

1988年，第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》，正式劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并明確 “授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，本質(zhì)上是授權(quán)立法，具有比一般地方性法規(guī)更高的法律效力和權(quán)威性，能夠根據(jù)具體情況和實(shí)際需要對(duì)上位法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行變通，實(shí)施更加適合本特區(qū)、更加靈活、更加科學(xué)的制度和措施。

二、以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法推進(jìn)行政審批管理體制改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

（一）以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)

側(cè)重于行政審批、輕事中事后監(jiān)管是行政管理中存在的主要問(wèn)題之一。行政審批事項(xiàng)過(guò)多，程序繁瑣，容易導(dǎo)致出現(xiàn)辦事難、投資難。即便是政府有關(guān)部門(mén)一路開(kāi)綠燈、行方便，也會(huì)耗費(fèi)投資者很多的時(shí)間、精力、資金，嚴(yán)重影響到項(xiàng)目的推進(jìn)，讓投資者錯(cuò)過(guò)一些較好的發(fā)展機(jī)會(huì)。這些不是個(gè)別部門(mén)或者工作人員的問(wèn)題，而是大量行政審批所造成的“制度性刁難”。 國(guó)務(wù)院行政審批制度改革，就是要求減少和下放行政審批事項(xiàng)，真正向市場(chǎng)放權(quán)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事。簡(jiǎn)化手續(xù)，提高行政效率也是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的目的之一。

2013年，海南在充分考慮自身情況和借鑒廣東、上海等省市的先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后兩次通過(guò)運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)停止實(shí)施了一批法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，在以特區(qū)立法推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革方面邁出了探索性的步伐。2014年12月，中共海南省委六屆七次全會(huì)通過(guò)的《中共海南省委貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>》也提出，制定和完善簡(jiǎn)政放權(quán)方面的地方性法規(guī)。

1. 要逐步從停止實(shí)施業(yè)務(wù)量小的一般性行政審批事項(xiàng)到停止實(shí)施業(yè)務(wù)量大的關(guān)鍵性行政審批事項(xiàng)。海南目前通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)暫停實(shí)施的多數(shù)是審批量比較小或者零審批的行政審批事項(xiàng)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)作用還不是很明顯。下一步應(yīng)當(dāng)在調(diào)研評(píng)估的基礎(chǔ)上，停止實(shí)施一批審批業(yè)務(wù)量大、要求提供的材料多、耗時(shí)長(zhǎng)的關(guān)鍵性行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門(mén)檻，加速推進(jìn)行政審批制度改革。

2. 要取消或者精簡(jiǎn)一些重復(fù)性的行政審批事項(xiàng)

（1）取消或者合并同級(jí)政府多個(gè)部門(mén)之間對(duì)同一事項(xiàng)的反復(fù)審批。在項(xiàng)目投資過(guò)程中，投資者經(jīng)常會(huì)遇到同樣的事情被同一個(gè)部門(mén)要求多次、反復(fù)進(jìn)行審批的現(xiàn)象，而且部分行政審批事項(xiàng)的要素內(nèi)容過(guò)多。這些繁雜的行政審批的程序涉及變通法律行政法規(guī)的，可以運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)來(lái)加以簡(jiǎn)化：一是取消同一個(gè)部門(mén)不合理的重復(fù)審批事項(xiàng)；二是減少一些重復(fù)審批的部門(mén)，改為備案制或者內(nèi)部征求意見(jiàn)制；三是取消或者簡(jiǎn)化一些重復(fù)審批事項(xiàng)的要素內(nèi)容，取消一些不必要提供的材料，比如海南正在推進(jìn)“多規(guī)合一”，下一步可以減少或者合并有關(guān)的規(guī)劃審批要素。對(duì)之前已經(jīng)有部門(mén)審批過(guò)的事項(xiàng)，下一個(gè)審批部門(mén)要簡(jiǎn)化審批要素內(nèi)容；四是積極推行并聯(lián)式審批。

（2）取消或者簡(jiǎn)化上下級(jí)政府主管部門(mén)之間對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行反復(fù)審批。很多行政審批事項(xiàng)往往都需要兩級(jí)、甚至三級(jí)審批，一般是先由下級(jí)政府或者行業(yè)主管部門(mén)出具初步審查意見(jiàn)，再報(bào)上級(jí)政府或者行業(yè)主管部門(mén)，中間還要經(jīng)相關(guān)社會(huì)組織審查等。對(duì)此，可以通過(guò)運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)化：一是取消下級(jí)或者上級(jí)政府及主管部門(mén)的審批，將兩級(jí)審批改為一級(jí)審批；二是將上級(jí)政府主管部門(mén)的審批改為備案或者內(nèi)部征求意見(jiàn)；三是嚴(yán)格規(guī)范行政審批中的委托行為。委托方僅履行監(jiān)管義務(wù)，不再搞“兩級(jí)審批”，對(duì)受托方的審批行為再審批；四是探索在省級(jí)“多規(guī)合一”之下，大量減少有關(guān)規(guī)劃方面的多級(jí)審批。

3. 要集中清理特區(qū)立法增設(shè)的行政審批事項(xiàng)或者審批要素受到傳統(tǒng)行政管理體制和模式影響，部分經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中還增設(shè)一些行政審批事項(xiàng)或者增加行政審批的要素內(nèi)容。如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)水條例》增設(shè)了水庫(kù)管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批。今后，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法應(yīng)嚴(yán)格限制增設(shè)行政審批或者增加審批要素內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)行特區(qū)法規(guī)增設(shè)行政審批事項(xiàng)或者增加要素內(nèi)容行認(rèn)真研究，嚴(yán)格審查其必要性、合理性，及時(shí)啟動(dòng)修改和廢止程序。

（二）以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法下放行政審批事項(xiàng)，激發(fā)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

1998年，海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初并在全國(guó)開(kāi)啟了省直管市縣的先河。在探索過(guò)程中，省直管市縣體制也暴露出不少問(wèn)題，其中最突出的就是市縣政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)限不夠，相關(guān)的審批權(quán)集中于省直部門(mén)，需要進(jìn)一步通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新和完善。從2008年開(kāi)始，海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的決定》等文件，并通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、省政府文件的方式下放了一批行政審批事項(xiàng)給市縣政府或者所屬部門(mén)。一是對(duì)部分法律、法規(guī)規(guī)定由省政府或者所屬部門(mén)行使的行政審批權(quán)，在充分論證研究的基礎(chǔ)上，已經(jīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)以及通過(guò)授權(quán)或者委托的方式下放給市縣。比如在2008年和2009年，海南通過(guò)修改《海南省文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法〉辦法》等一批法規(guī)，對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行變通，將23項(xiàng)原由省級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)行使的行政管理事權(quán)下放或者委托給市縣行使。后來(lái)，省政府又多次下放了300多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)給市縣行使，其中就包括含金量較高的經(jīng)濟(jì)管理的事權(quán)100多項(xiàng)。二是法律、法規(guī)規(guī)定由縣級(jí)以上政府或者所屬部門(mén)行使的行政審批權(quán)，基本上都已經(jīng)下放給了市縣，除了市縣不具備相關(guān)的審批條件的事項(xiàng)，比如缺乏相應(yīng)的人才等。三是法律、法規(guī)規(guī)定由地級(jí)市政府或者所屬部門(mén)行使的行政審批權(quán)，市縣具備條件的下放給了市縣。四是是法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)范性文件均未作明確規(guī)定，基本上明確由市縣行使。

下放了大量設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)管理的行政審批權(quán)給市縣之后，強(qiáng)化了市縣推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，有利于市縣優(yōu)化投資項(xiàng)目的審批流程，加快了項(xiàng)目的建設(shè)。比如“以工代賑項(xiàng)目年度安排與資金總量安排”和“項(xiàng)目剩余資金的調(diào)劑使用”等事項(xiàng)的下放，有利于市縣結(jié)合發(fā)展規(guī)劃需要和項(xiàng)目建設(shè)的輕重緩急，有選擇、有重點(diǎn)地把資金用于實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

三、以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法引領(lǐng)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，推動(dòng)海南優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展

從世界范圍來(lái)看，單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)普遍要比綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的好。綜合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)往往貪大求全，沒(méi)有突出主業(yè)，導(dǎo)致同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)要汲取這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展過(guò)程中要有所側(cè)重，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)向，結(jié)合自身的資源稟賦，突出重點(diǎn)，大力發(fā)展適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境和符合發(fā)展規(guī)律的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)。對(duì)適合發(fā)揮海南優(yōu)勢(shì)、符合可持續(xù)發(fā)展定位的12個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)研究，包括加快發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、做大做強(qiáng)熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、發(fā)展低碳制造業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、加快發(fā)展現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)、加快發(fā)展醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)、發(fā)展壯大會(huì)展業(yè)、發(fā)展海上油氣開(kāi)發(fā)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展生物制藥業(yè)、提升旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和水平、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展以及培育發(fā)展高新技術(shù)教育文化體育產(chǎn)業(yè)等。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，對(duì)具備條件的，適時(shí)以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的形式將各種優(yōu)惠政策、有利條件、創(chuàng)新舉措等上升為法律制度，引領(lǐng)、推動(dòng)各個(gè)產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。《中共海南省委貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>》也提出，加快完善扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

謝曉堯，羅峰.世界經(jīng)濟(jì)性特區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法[J].思想戰(zhàn)線(xiàn)，1992（01）.

（作者單位：海南省人民政府法制辦公室）