馬愛榮

摘要：近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)化進程中流動人口的社會管理問題隨著備受關(guān)注。目前流動人口社會管理主要存在管理機制和理念落后、法律法規(guī)不健全、網(wǎng)路信息化建設(shè)滯后等問題。解決這一困境應(yīng)總結(jié)借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，立足現(xiàn)實狀況，進而尋求切實可行的解決措施。

關(guān)鍵詞：流動人口；社會管理；管理模式；管理框架

一、相關(guān)概念概述

（一）流動人口的定義

目前關(guān)于流動人口的定義學界尚未有明確界定，但不同學科從不同的角度對流動人口加以探索和解釋。人口經(jīng)濟學認為流動人口是指進入戶口地以外的其他地區(qū)從事社會經(jīng)濟活動但常住戶口保持不變的人口，強調(diào)經(jīng)濟活動是人口流動的最根本和最主要的影響因素；行政管理學以是否擁有常住戶口作為出發(fā)點和落腳點，認為流動人口就是不改變常住戶口但會在常住戶口以外某地區(qū)滯留的那部分人口群體；人口學對流動人口定義更為寬泛，認為只要是不改變常住地的各種人口移動都是人口流動，都形成流動人口；從國際人口遷移的角度來看，只有在一定地理區(qū)域內(nèi)短期居住的居民才是流動人口，流動人口僅僅是人口遷移變動的一種特殊形式而已；等等。各地區(qū)政府在不同時期對流動人口進行調(diào)查統(tǒng)計時對流動人口的界定也千差萬別，各地區(qū)不同時期流動人口統(tǒng)計口徑的不一致足以說明。

立足于我國國情，吳瑞君從宏觀和微觀兩個角度對流動人口進行定義：宏觀上來看，只要在不改變常住戶口地的前提下跨越一定地界范圍的各種移動人口都算作是流動人口；微觀上來看，某一特定地區(qū)的流動人口包括流入人口和流出人口兩部分。學者張慶五認為流動人口是指臨時離開戶籍所在地，跨越一定的轄區(qū)范圍前往他地且不時回返的人口。張淑紅、李波陽等認為流動人口是指離開常住戶口所在地跨越一定的行政區(qū)域范圍，在某一地區(qū)滯留生活，從事各種社會活動的人口總數(shù)，也稱暫住人口，等等。

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展及現(xiàn)行的各種經(jīng)濟政策，誘使流動人口規(guī)模逐年擴大，而相對落后的戶籍管理制度又使得這些人口無法轉(zhuǎn)化成遷移人口。因此，流動人口是我國“二元”體制下特有的人口現(xiàn)象，是指戶口登記地保持不變而經(jīng)常性居住地發(fā)生變動的人。人口流動已成為我國改革開放以來城鎮(zhèn)化加速發(fā)展進程中最為顯著的特征之一，流動人口這一龐大的社會群體越發(fā)引起關(guān)注，也對社會管理提出了新的要求。

（二）流動人口管理的定義

以往學術(shù)界、政府部門等對人口流動這一現(xiàn)象的研究和關(guān)注較多，而流動人口社會管理近年來才日漸引起關(guān)注，高春燕在《中國人口管理現(xiàn)代化研究》（2006）中將流動人口的社會管理界定為：對流動人口事件和人口行為實施管理的過程，或者說是對流動人口行為和人口事件進行的社會管理。也有學者認為“國家對流動人口的管理，就是政府管理部門依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，對人口流動過程中涉及的人、行為、事件進行組織、協(xié)調(diào)和約束、調(diào)控，依法處理涉及流動人口的違法犯罪，保護流動人口和相關(guān)人員的合法權(quán)益，維護社會秩序”。該界定不僅重視流動人口社會管理中政府的組織約束職能，而且強調(diào)政府在其社會管理過程中對流動人口的保護作用。也有學者認為不同時期流動人口社會管理的內(nèi)涵也是不同的：計劃經(jīng)濟時期的流動人口社會管理基本上以戶籍制度為核心，以限制人口流動為目的，強調(diào)防范和治理；而市場經(jīng)濟條件下的流動人口社會管理以法律法規(guī)為依據(jù)，以統(tǒng)一的人口管理制度和信息技術(shù)為基礎(chǔ)和支撐，強調(diào)管理和服務(wù)，更符合時代發(fā)展和流動人口現(xiàn)狀的需求。

理論界在不同時期對流動人口管理內(nèi)涵的界定基本是以當時期政府對流動人口管理政策為依據(jù)，但總體來說流動人口管理概念界定緊跟時代經(jīng)濟發(fā)展的步伐，其指導理念由控制防范逐步轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)服務(wù)。

二、國內(nèi)外外來流動人口管理的政策和模式綜述

（一）國外遷移人口管理典型模式

流動人口是我國嚴格戶籍制度下的特有“產(chǎn)物”，而國外不受戶籍制約，通常將人口流動稱作人口遷移。歐美日等發(fā)達國家的遷移人口管理模式相對于國內(nèi)來說比較成熟，歐洲的移民政策和法律化的制度保障值得借鑒，美、日兩國戶籍與福利分開有利于國家遷移人口的管理，對于我國戶籍制度改革及流動人口管理具有重要參考意義。

民事登記制度是歐洲國家普遍采用的人口管理制度：以自由遷移為原則，以人口的實際地址（常居住所）為依據(jù)，對諸如出生、遷徙、婚姻、死亡等重要事件標注登記，以此作為人口管理和社會福利的依據(jù)，并通過將該制度法律化保證其徹底實施。近年來歐盟更是采取了更徹底的移民融合政策，力圖給予移民在長期居住、家庭團聚、入籍等各方面國民待遇。生命登記制度和社會保障號制度使美國實現(xiàn)了對遷移人口的有效管理：居民諸如出生、死亡、婚姻生命自然信息由前者記錄，而社會保障號制度顧名思義是居民擁有各種保險、接受教育、享受其他福利等社會保障的重要依據(jù)，對人口遷移、納稅、選舉等內(nèi)容進行記錄。分工明確的“雙制度”有利于遷移與流動過程中人口信息的管理追蹤，更為其社會管理和社保制度的實施提供依據(jù)。日本跟美國一樣也是通過“雙制度”——戶籍簿制度和住民票制度，實現(xiàn)了對遷移人口的有效管理。戶籍簿用于登記和公證身份，采取“家庭卡片”（記載個人與其他家庭成員間的社會關(guān)系）和“依人編制”（記載個體的重要身份事項）相結(jié)合的方式記錄人口出生、婚姻、死亡、遺產(chǎn)繼承等信息，類似于國內(nèi)的“戶籍卡”。戶籍簿制度主要是以家庭為單位，而居民票制度則主要是以個體為單位，類似于國內(nèi)的“暫住證”、“居住證”，功能上與美國的社會保障號制度相似。

（二）國內(nèi)流動人口管理研究進展

從宏觀層面上看，陸杰華、王茗萱將國內(nèi)流動人口管理與福利保障相結(jié)合，將國內(nèi)流動人口的管理大致分為四個階段：1958～1984年為明顯分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段，1985～1994年是以防范式治安管理為主的階段，1995～2000年主要是以參與式綜合管理為主，而2000年以來，流動人口的社會管理強調(diào)服務(wù)與管理并重。尹德挺、黃匡時從更寬泛的角度將國內(nèi)流動人口管理與服務(wù)分為三個時期：1984～1989年的開放政策時期，1989～2000年的管制政策時期以及2000年至今的融合政策時期。

從微觀省市層面上看，傅崇輝以深圳流動人口管理政策轉(zhuǎn)變過程為線索，勾勒出流動人口管理模式的發(fā)展歷程并將其按時間大致劃分為三種模式：1984～1999年，以治安防范為政策目標的“防范型”管理模式；2000～2005年，以多元政策為目標的“綜合型”管理模式；2006年至今，具有廣泛社會整合力的“福利型”管理模式。這三種模式概括了我國流動人口管理的實踐經(jīng)驗，既相互區(qū)別，又具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。侯佳偉、宋健等學者通過對北京市流動人口管理政策法規(guī)的分析得出，從戶口管理、就業(yè)、住房、從計劃生育等各方面來看，北京市流動人口管理總體上來說是實現(xiàn)了“允許流動——規(guī)范管制——支持融合”的發(fā)展轉(zhuǎn)變。張瑋以時間為軸線，在分析改革開放以來上海市外來人口政策法規(guī)的演變基礎(chǔ)上認為：上海市外來人口政策的演變與經(jīng)濟發(fā)展和人口狀況密切相關(guān)，外來流動人口管理由單一的管理為主向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，突出“控制人口，但不控制人才”的城市人口發(fā)展戰(zhàn)略。

從各地區(qū)試點來看，國內(nèi)流動人口管理的典型模式大致有四類：治安管理拓展型（以北京為代表）在強調(diào)“治安優(yōu)先”基礎(chǔ)上強化“服務(wù)與管理”；專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型（以浙江嘉興為代表）通過成立單獨的流動人口管理服務(wù)部門，試圖通過溝通協(xié)調(diào)機制解決流動人口教育、衛(wèi)生、社保等問題；大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型（以無錫為代表）強調(diào)“大人口”觀，通過強化某一機構(gòu)功能進而協(xié)調(diào)其他各部門行為來實現(xiàn)對流動人口的綜合管理；“積分入戶”居住證型（以深圳市為例）對持有長期暫住證的人員賦予“戶籍居民”身份，享受“戶籍居民”待遇，是對現(xiàn)有戶籍管理體制的一種大膽創(chuàng)新。

無論是宏觀層面、省市層面，還是地區(qū)試點來看，我國流動人口管理階段和模式都處于發(fā)展和探索時期，目前并沒有形成統(tǒng)一成熟的模式，但國內(nèi)流動人口管理總體上實現(xiàn)了由單一的防范管制向全面的綜合服務(wù)管理過渡。國外遷移人口管理的經(jīng)驗和啟示只能提供參考，我國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展差異化明顯，全國各地流動人口的社會管理更不能“一刀切”，流動人口的社會管理是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須在各地不斷實踐和完善的過程中逐步實現(xiàn)由地方到省市再到全國的有效管理。

三、外來流動人口社會管理中亟待解決的問題

（一）管理機制滯后，管理理念落后，管理方式不適應(yīng)新的形勢

全國流動人口管理綜合治理體制尚未形成，流動人口管理和服務(wù)財政投入不足且不均衡。流動人口主要以地方政府部門依據(jù)地方政策實施管理，既有的高統(tǒng)籌層次的流動人口管理機構(gòu)建而不實，部門協(xié)調(diào)功能較弱，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威、多層次的流動人口綜合管理機構(gòu)還未形成。受傳統(tǒng)“二元”經(jīng)濟制度影響，流動人口管理主要還是采取戶籍性管理模式，不能與城鎮(zhèn)戶籍人口享有相同的住房、就業(yè)、社保等權(quán)益，依然是城市中的“邊緣群體”、“問題群體”。

（二）外來流動人口管理的法律法規(guī)不健全、不系統(tǒng)

全國范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威的流動人口管理法律體系尚未形成，現(xiàn)行流動人口法律制度多以地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，而且管理法規(guī)和規(guī)章政出多門，規(guī)章條例之間“打架”現(xiàn)象嚴重；既有的法律法規(guī)、流動人口政策等對流動人口等概念界定、權(quán)利保障等方面的規(guī)范性、系統(tǒng)性和針對性不明確，難以滿足現(xiàn)階段流動人口復雜化和多元化的需求。

（三）人口信息化制度建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)體系不健全

目前，全國范圍甚至全省范圍內(nèi)流動人口基本信息聯(lián)網(wǎng)尚未實現(xiàn)，以靜態(tài)管理為主的流動人口屬地化管理原則使大部分流動人口在流入地和流出地基本信息不對稱，在流動過程中個人信息處于“真空”狀態(tài)。這一現(xiàn)狀不僅阻礙了對流動人口在流入地與流出地之間的雙向管理，也使管理部門很難根據(jù)流動人口的信息和特征，為流動人口提供職業(yè)培訓、社會保險等全方位的公共管理和服務(wù)，成為制約流動人口社會管理的關(guān)鍵因素。

（四）流動人口的合法權(quán)益未得到完全保障

建國以來逐漸形成的“二元”戶籍制度阻礙使得流動人口的基本社會權(quán)益無論是從國家的宏觀政策層面還是具體實踐操作層面上都與城鎮(zhèn)戶籍人口存在明顯差別和較大差距。改革開放以來區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大等因素又使得流動人口規(guī)模逐年增大，近年來基本公共資源、公共服務(wù)均等化政策對流動人口這一群體影響并不明顯。通過改革戶籍制度、社保制度、就業(yè)培訓制度、住房保障制度等進一步完善城市流動人口的公共服務(wù)體系是保障流動人口這一特殊而又龐大的社會群體合法權(quán)益的最基本途徑。

四、外來流動人口社會管理的框架設(shè)想

2013年流動人口占全國總?cè)丝诒戎匾殉^六分之一，總數(shù)量達到2.45億，而且呈現(xiàn)出持續(xù)增長的趨勢，解決流動人口的社會管理問題迫在眉睫。借鑒歐、美、日等發(fā)達國家對遷移人口的登記管理、信息管理、人口調(diào)控、社會融合政策等方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國特殊和國情流動人口管理的歷史經(jīng)驗及管理現(xiàn)狀，設(shè)想我國的外來流動人口社會管理的基本要點應(yīng)包括：對流動人口實施管理并提供服務(wù)、維護流動人口合法權(quán)益是各級政府應(yīng)承擔的主要責任。保障外來流動人口最基本的就業(yè)、居住、社保、教育等權(quán)益，為外來流動人口提供治安、培訓等管理服務(wù)是相關(guān)政府部門最基本的職責。全國范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威的流動人口管理政府機構(gòu)、繼續(xù)探索和深入已開始實踐的外來人口“居住證”制度、對外來人口社會管理實行類似國外“移民制度”的管理等等是必要的配套措施和解決辦法。

目前，短期內(nèi)全國統(tǒng)一的外來人口管理部門、法規(guī)、信息化建設(shè)一步到位不太現(xiàn)實，但實現(xiàn)由低級到高級逐步統(tǒng)一是有可能的：首先實現(xiàn)市縣級層次上流動人口部門、法律、信息化等建設(shè)的統(tǒng)一，進而實現(xiàn)省一級的統(tǒng)一，在實現(xiàn)省內(nèi)人口管理有效協(xié)調(diào)相融前提下，為出臺國家層面的統(tǒng)一的流動人口管理奠定基礎(chǔ)。逐步保障流動人口在戶籍、就業(yè)、計劃生育、社會保障等各方面的合法權(quán)利。同時政策法規(guī)的制定實施要與社會變遷、流動人口變化相適應(yīng)，保證有比較強的可行性。

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（作者單位：上海大學）