朱佳　金麗馥

摘要：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，意味著政府及企業(yè)大量征用農(nóng)村集體土地，而現(xiàn)行征地補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)不能從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。同時，農(nóng)村土地制度的內(nèi)在缺陷和深層矛盾也逐漸顯示出來，主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地的使用和管理上。因此，在確保農(nóng)民對承包土地的長期使用權(quán)基礎(chǔ)上，需要保護(hù)其對承包土地的經(jīng)營自主權(quán)、流轉(zhuǎn)選擇權(quán)等權(quán)利。文章主要分析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地股份制的現(xiàn)狀、存在的問題及相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營模式；土地股份制；城鎮(zhèn)化

農(nóng)村土地股份合作制是繼20世紀(jì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的一種新型的土地制度，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展的途徑。作為時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，它取代了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)?！痹诒ＷC現(xiàn)行農(nóng)村土地基本制度不變的前提下，進(jìn)行土地股份合作制的改革無疑是一項利大于弊的嘗試。城鎮(zhèn)化的加快占用越來越多的農(nóng)村土地，帶來的主要矛盾之一就是城市土地規(guī)模不斷擴(kuò)大需占用農(nóng)村土地與二者產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)不同需轉(zhuǎn)換之間的矛盾，涉及我國的土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，這個矛盾如果得不到解決，必然阻礙新型的城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營模式的變革勢在必行。筆者認(rèn)為，在我國農(nóng)村實施土地股份制改革，將土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)主體適度分離，變農(nóng)民對土地的占有為股權(quán)，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展開辟了新道路。

一、土地股份制實施背景及現(xiàn)存困境

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占很大的比例。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，到2013年末，鄉(xiāng)村人口為62，961萬人，占總?cè)丝诘?6.27%，城鎮(zhèn)人口占53.73%，同比2012年，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒壤陆?.15%，而城鎮(zhèn)人口則以同比例上漲，主要原因是城鎮(zhèn)化的發(fā)展跟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而農(nóng)村土地股份制改革的推進(jìn)也起了推波助瀾的作用。

農(nóng)村土地股份制早在20世紀(jì)80年代中期開始在南海試行，促進(jìn)了南海的工業(yè)化、城市化，山東、浙江、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)的農(nóng)村緊隨其后，進(jìn)行土地股份合作制的效仿，并取得了一定的成效。同時，在國外也有相應(yīng)的改革，例如菲律賓，雖然沒有明確入股，但被資本控制，農(nóng)民失去土地。然而，日本重視合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依靠小農(nóng)合作的力量穩(wěn)定農(nóng)村。探索這種新型的土地制度改革，農(nóng)民通過入股獲得收益，有利于實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)性和永久性。這不僅是加快城鎮(zhèn)化的需要，也是農(nóng)村乃至國家長治久安的需要。在農(nóng)村土地股份制改革的過程中遇到以下問題。

（一）產(chǎn)權(quán)組織定位不清晰

我國在建立合作機(jī)構(gòu)上存在一些差異，主要表現(xiàn)有：在進(jìn)行農(nóng)村土地股份制改革時，有的地區(qū)建立股份制企業(yè)，有的地區(qū)建立股份合作公司，有的地區(qū)建立股份合作社。改革目標(biāo)的定位不清產(chǎn)生的矛盾無法保障農(nóng)民的權(quán)益。

同時，在法人資格的確立上仍然存在無依據(jù)的問題。農(nóng)村土地股份合作社，不同于行政事業(yè)單位法人和工商法人，更異于社團(tuán)法人，沒有明確的法律地位。它的職能主要包括發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和增加農(nóng)民收入等等。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，原有的農(nóng)村股份合作社也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)股份合作社，承擔(dān)社區(qū)管理的責(zé)任。

（二）農(nóng)民入股意愿不高

農(nóng)民的積極參與和普遍認(rèn)同是土地股份合作制有效實施的前提，即農(nóng)民自身理性的增長以及對土地股份合作制的能動接納也是進(jìn)行土改的必要條件。例如帥小林對成都市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)民加入土地股份制合作社的因素主要包括家庭非農(nóng)收入比重以及年人均總收入，往往這兩者越高農(nóng)戶入股的意愿越大；村干部受教育程度、村莊的年收入的高低等也是影響因素。對于那些60歲以上的老人，農(nóng)業(yè)是他們主要的經(jīng)濟(jì)來源，入股意愿較低。入股后，由于年齡問題難以再就業(yè)，只能依靠合作社的土地分紅，而分紅的錢難以保障他們的基本生活，即使有些合作社需要老人來做工，但是招收人數(shù)有限，工資有限，無法解決所有老人的生活保障問題，因此，這些老人們對合作社入股意愿不高。

（三）實踐地區(qū)分布不均勻

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地股份合作制的實踐與推廣在一定程度上受經(jīng)濟(jì)條件的約束，從我國最早進(jìn)行試點的廣東南海地區(qū)，逐步推廣到山東、浙江、上海、江蘇等地，不難發(fā)現(xiàn)都是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，同時，在這些省份進(jìn)行土地股份制改革的農(nóng)村也具有一定的經(jīng)濟(jì)實力，例如浙江的溫嶺市、江蘇的昆山和揚州等，然而在一些經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村則存在盲點，這樣就阻礙農(nóng)村土地股份制在全國各地區(qū)的推廣與實施，不利于推動農(nóng)業(yè)管理規(guī)?；l(fā)展，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）農(nóng)村土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度低

市場對土地資源的配置未能起到基礎(chǔ)性作用，減少農(nóng)民通過土地取得經(jīng)營性收入的機(jī)會。雖然我國現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！钡珜r(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進(jìn)入市場和進(jìn)入市場后如何進(jìn)行商業(yè)化運作，至今尚未制定出相關(guān)的法規(guī)。股份合作制需要有支持自己長期發(fā)展的市場，任何市場都是變化的，因此，亟需開拓新的市場。在開拓新市場的基礎(chǔ)上，仍要確保原有市場。而當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村土地股份合作社準(zhǔn)備功夫不充足，僅僅局限于簡單地規(guī)模擴(kuò)大再生產(chǎn)，這樣不能集中土地和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，而且農(nóng)民利益無法得到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致大量的合同糾紛和侵權(quán)行為的發(fā)生。

（五）合作社經(jīng)營管理存在壓力和風(fēng)險

在土地股份制改革實踐的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民受教育程度低，對改革過程中存在的風(fēng)險和管理方法等問題的認(rèn)知程度低，當(dāng)問及會存在什么風(fēng)險，農(nóng)民回答最多的是“分紅不能保證”。合作社的分紅并沒有農(nóng)民想象中那么滿意，而就怎樣管理，他們沒有自己的建議，可見，擁有股權(quán)的農(nóng)民缺乏對土地股份合作社運營的較強的風(fēng)險意識和監(jiān)督力度。

在農(nóng)村股份合作社建立之初，原集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員主要是經(jīng)營管理團(tuán)隊成員，資產(chǎn)的不斷擴(kuò)大，管理人員的經(jīng)營管理能力滯后于合作社發(fā)展的腳步，同時農(nóng)村股份合作社由村委會管理、由村長或書記兼任，缺乏專業(yè)的管理，管理的不完善造成經(jīng)營失誤，侵害了農(nóng)民的股東利益；同時隨著農(nóng)村土地股份制改革的不斷深入，整合資源范圍的擴(kuò)大，無形之中增加新的運營成本、風(fēng)險和代價。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村土地股份合作社經(jīng)營存在壓力和高風(fēng)險。

二、農(nóng)村土地股份制現(xiàn)存困境的原因分析

（一）社會矛盾問題普遍存在

當(dāng)前我國頒布了農(nóng)村社保新政策，采取個人繳費、集體補助外加政府補貼相結(jié)合的籌資方式。在經(jīng)濟(jì)條件落后的鄉(xiāng)村，無勞動力的老人基本的生活都得不到保障，繳納養(yǎng)老保險費成為一個難題；集體補助僅限于有條件的村集體，不適合所有人民，村民委員會召開村民會議民主確定補助的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，落后的鄉(xiāng)村缺乏有實力的經(jīng)濟(jì)組織或者個人為參保人提供繳費贊助；政府往往會對符合領(lǐng)取條件的參保人進(jìn)行全額支付新農(nóng)保養(yǎng)老保險金，對于東部地區(qū)補貼僅僅是50%，而實際領(lǐng)取到的少之又少。

同時，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)社會保障尚未接軌，那些脫離土地進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，卻無法享有所轉(zhuǎn)移城市的社會保障，這樣就依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村股份合作社也轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)股份合作社，但無法在觀念上、管理上擺脫舊俗，這樣不但限制了社區(qū)股份制改革的深化而且阻礙了農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生諸多社會矛盾，阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（二）對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會依賴性強

農(nóng)村土地股份合作社主要設(shè)立理事會、監(jiān)事會和社員代表大會三大部門，相互合作共同維持合作社的正常運轉(zhuǎn)。實際上這“三會”的主要成員卻是村委會、村黨支部的人。一些重大事項的決定權(quán)不是掌握在入股農(nóng)戶手中，而是掌握在村委會、村黨支部手中。而懂管理、會經(jīng)營、有組織和執(zhí)行能力、處事公正廉潔透明的領(lǐng)導(dǎo)班子才是這種制度需要的，若村集體領(lǐng)導(dǎo)班子不具備這種能力，隨著資產(chǎn)的不斷擴(kuò)大，對管理員的能力要求也逐漸提高，同時農(nóng)村股份合作組織缺乏有效的監(jiān)督，將會造成經(jīng)營失誤和監(jiān)督機(jī)制的失效，損害股東利益。

在《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立、運作、管理等內(nèi)容尚未有明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有具體的形式，與村行政不分，權(quán)利和職能被掌握在村委會手中。由于沒有法人地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以進(jìn)入市場發(fā)展，如此必然阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化發(fā)展的加快帶來負(fù)面影響。

（三）政策法律不夠健全和完善

任何一個新生事物每一步的順利前行都需要不斷創(chuàng)新的制度支持，農(nóng)村土地股份合作制的深化改革也不例外，農(nóng)村土地股份合作改革實踐遇到很多的政策法律障礙，面臨著很多政策法律風(fēng)險，阻礙改革的深化。例如，不明確的深化改革方向，缺乏相應(yīng)的政策法律支持推動改革，涉及到這項改革具體解決什么問題，實現(xiàn)什么樣的目標(biāo)；股權(quán)的分配設(shè)置中個人股包括人口股，無法保障今后出生的集體組織成員同樣享有集體資產(chǎn)和權(quán)利；目前，我國缺乏針對土地流轉(zhuǎn)而制定的相應(yīng)的政策、法律，風(fēng)險必然存在。然而，針對任何一個新事物發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況，都需要因時制宜地制定法律政策來保障改革的順利進(jìn)行。政策法律總是落后于實際的改革步伐，從而使得股份合作組織面臨現(xiàn)有體制、機(jī)制的制約困境。

（四）資金支持不夠充足

改革實踐表明，農(nóng)村土地股份制改革都是在廣東、浙江、江蘇、山東等一些經(jīng)濟(jì)條件比較好的農(nóng)村，而那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后和缺少當(dāng)?shù)毓局С值钠h(yuǎn)鄉(xiāng)村無法享有改革試點的機(jī)會，部分合作社缺乏有力的市場條件。農(nóng)村土地股份合作社規(guī)模的擴(kuò)大需要充足的資金支持，資金困境阻礙股份合作制組織自身的正常發(fā)展。一些股份合作社往往由于缺乏充足的資金支持，得不到具有經(jīng)濟(jì)實力的公司組織的支持或者無法得到金融機(jī)構(gòu)的貸款，無形之中極大地遲滯股份合作社發(fā)展的步伐。

（五）農(nóng)民文化程度低導(dǎo)致利益失衡

農(nóng)民中大部分人受教育程度低，對于那些完全依賴土地獲得經(jīng)濟(jì)來源的老人和未接受任何文化教育的農(nóng)民，雖然在農(nóng)村建立了土地股份合作社，農(nóng)民通過入股土地成為股民而獲得分紅。但是，涉及到合作社的管理以及股權(quán)設(shè)置以及運行的問題，農(nóng)民的意識比較模糊，更加關(guān)心股權(quán)分紅的問題，農(nóng)村土地股份合作組織實權(quán)掌握在村委會手中。掌握實權(quán)的村民委員會在利益的誘使下，將集體土地變成尋租的工具，擁有股權(quán)的農(nóng)民按股份分紅獲得一定的收益，而實質(zhì)上大部分收益卻屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會，這樣直接導(dǎo)致土地收益歸屬問題出現(xiàn)失衡，在一定程度上損害了村民的經(jīng)濟(jì)利益。

三、農(nóng)村土地股份制度現(xiàn)存問題的應(yīng)對策略

在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展加快的過程中，農(nóng)村土地股份制，必須要堅持特殊情況特殊分析的原則。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要不斷地創(chuàng)新與完善土地股份制這一新的土地改革模式，解決在農(nóng)村土地改革過程中產(chǎn)生的一系列問題，以下是針對實踐過程中產(chǎn)生問題的應(yīng)對策略。

（一）充分尊重群眾意愿，提高群眾生活保障

農(nóng)民真正緩解對土地的人身依附以及主動接納，是農(nóng)村土地股份制有效實施的前提。農(nóng)民自身理性的增長和對新型土改模式的能動接納，成為農(nóng)村土地改革的重要條件和根本條件。土地股份合作制的推行有助于提升農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等層面的整體形象和社會管理。

農(nóng)村社會保障體系的完善和健全與農(nóng)民參與股份合作制的能動性密切相關(guān)，農(nóng)民的基本生活得到了保障，有助于推動土地股份合作制的順利進(jìn)行。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出改革目標(biāo)即建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。當(dāng)前需要將現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，擴(kuò)大參保繳費覆蓋面，適當(dāng)降低社會保險費率，鼓勵個體公司和個人為鄉(xiāng)村貧困老人贊助保險費。老年人的基本生活得到了保障，無疑促進(jìn)土地股份制改革更加有效地實施。

（二）健全合作社內(nèi)部管理機(jī)制

農(nóng)村土地股份制改革政策性強、涉及面廣、工作量大、復(fù)雜性強。合作社內(nèi)部需要做到以下幾點：第一，完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，切實做到“三會”的“三權(quán)分立”，規(guī)范組織結(jié)構(gòu)的組成，明確各機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，“三會”要遵循決策、經(jīng)營、管理和監(jiān)督的規(guī)則，明確程序等；第二，通過委托代理機(jī)制引入管理人才負(fù)責(zé)合作社的正常運作，構(gòu)建具有社會化、知識化、專業(yè)化的經(jīng)營管理團(tuán)隊，完善管理體制，引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)，加強科學(xué)規(guī)范管理；第三，建立監(jiān)督、制衡、激勵機(jī)制，使內(nèi)部權(quán)利機(jī)構(gòu)更加有效，相互制衡。

（三）完善相應(yīng)的法律政策

政府需要加大研究股份合作制運行的力度，解決制度瓶頸阻礙農(nóng)村新型股份合作制發(fā)展的困境，尤其注重針對各種合作制組織的專業(yè)化研究，明晰在發(fā)展過程中遇到的制度性障礙，因地制宜地制定專門的政策化解制度障礙。在適宜的情況下，改革相關(guān)制度，為農(nóng)村新型股份合作制的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，優(yōu)化相應(yīng)管理，同時引導(dǎo)其自我完善。

因此，在推進(jìn)農(nóng)村新型股份合作社發(fā)展進(jìn)程中，必須立足農(nóng)村現(xiàn)實條件，政府需要加大對其發(fā)展的支持和引導(dǎo)來解決機(jī)制構(gòu)建過程中暴露的問題。政府需要加大在政策法律方面的工作，因時制宜、因地制宜地解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地股份制的健康發(fā)展構(gòu)建強有力的政策法律環(huán)境。

（四）吸引社會資本，解決資金困難

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展有密切聯(lián)系。從土地股份制改革的實踐來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如蘇州取得試點的勝利，這與當(dāng)?shù)氐亩a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)密不可分，大量勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為當(dāng)?shù)赝恋毓煞莺献魃绲陌l(fā)展創(chuàng)造有利條件，相繼建立了眾多大規(guī)模的合作社，而有些地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)人口多，盲目發(fā)展效果相反。因此，一方面，需要正確地處理好人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題，為更多的農(nóng)民創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會，保證他們在土地入股后獲得穩(wěn)定的收益，能動地加入股份合作社；另一方面，對于經(jīng)濟(jì)條件較差的地方，可以引入外部資金，例如重慶市的黔江區(qū)石會鎮(zhèn)中原村利用資源比較豐富的旅游資源吸引外部資金加盟，推動當(dāng)?shù)赝恋毓煞葜频陌l(fā)展。政府也需要在財政上予以扶持，通過財政與金融機(jī)構(gòu)力量為偏遠(yuǎn)農(nóng)村的發(fā)展開通融資渠道。

（五）增強農(nóng)民股份合作意識，權(quán)衡股份合作收益

農(nóng)民對土地股份制改革的意識的認(rèn)知程度與改革的進(jìn)程有著十分重要的關(guān)系，當(dāng)?shù)卣约按逦瘯谕菩懈母锏倪^程中，要大力宣傳相關(guān)知識，開展由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組成的土地股份合作社大會，由相應(yīng)的管理人員引導(dǎo)農(nóng)民正確地認(rèn)識股份合作社改革的優(yōu)勢并針對農(nóng)民的疑惑給予農(nóng)民滿意的回答。

農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，農(nóng)民應(yīng)自主選擇土地股份制，避免政府太多的介入，在改革的進(jìn)程中政府要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不受損，保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益是運作的關(guān)鍵。這一改革屬于利益調(diào)整，涉及到各方面的利益關(guān)系。因此，政府需要以保護(hù)農(nóng)民利益為大局，要做到以下幾點：第一，合理、合法、公平地制定合約，認(rèn)真研究和評估怎么定權(quán)、定股，保護(hù)農(nóng)民土地利益；第二，合作社內(nèi)部股權(quán)分紅要對外公開，做到公正、合理，嚴(yán)禁合作社內(nèi)部一味地尋租而大肆浪費耕地資源，保障權(quán)利不失衡。

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*本文為國家社科基金項目（11BSH067）、江蘇省社科基金項目（13SHA002）研究成果。

（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）