宮月

摘 要：我國(guó)學(xué)者對(duì)于公共政策系統(tǒng)的普遍認(rèn)知都是按照戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論將其分為政策輸入、政策轉(zhuǎn)換和政策輸出三個(gè)環(huán)節(jié)。就目前的研究成果分析來看學(xué)界對(duì)于政策轉(zhuǎn)換和輸出也就是過程和結(jié)果更為重視，進(jìn)而忽略了對(duì)于政策輸入的探究。目的在于從網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制解讀我國(guó)政策議程的一種外輸入機(jī)制，同時(shí)分析了網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制的運(yùn)行過程及其特征。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)民意；政策議程設(shè)置；輸入機(jī)制

中圖分類號(hào)：D033 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0011-02

引言

戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論講公共政策系統(tǒng)分為政策輸入、政策轉(zhuǎn)換、政策輸出三個(gè)環(huán)節(jié)。政策輸入是向政策制定系統(tǒng)提出要求和支持的過程，政策輸入可分為內(nèi)部輸入和外部輸入兩類。如果支持和要求主要來自政策制定系統(tǒng)內(nèi)部——在中國(guó)主要是執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)，即為內(nèi)部輸入；如果支持和要求主要來自政策制定系統(tǒng)外部——執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)以外的個(gè)人或社團(tuán)，諸如利益集團(tuán)、大眾傳媒、個(gè)人等，則為外部輸入[1]。內(nèi)輸入的概念是由美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓提出的，他認(rèn)為，“按照系統(tǒng)思想的含義，這樣的要求（由政治系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的）大概不能算是被‘輸入了政治系統(tǒng)，因?yàn)檫@些要求并非產(chǎn)生于在社會(huì)非政治領(lǐng)域中擔(dān)任角色的人們的經(jīng)驗(yàn)，而是直接來自于政治角色本身，即來自于政治系統(tǒng)內(nèi)部?！盵2]因此，作為當(dāng)代中國(guó)決策過程的主導(dǎo)形式，中國(guó)政策輸入過程中的內(nèi)輸入機(jī)制是指反映社會(huì)政策問題的利益要求不是來自于社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的表達(dá)和綜合，而是基于代表人民利益的權(quán)力精英的體察和認(rèn)定。在經(jīng)過群眾路線來綜合民意的基礎(chǔ)上，通過一定的途徑將反映有關(guān)利益要求的政策方案列入黨和政府的政策議程當(dāng)中，是“為民請(qǐng)命”、“為民做主”式的系統(tǒng)內(nèi)部輸入[3]。因此在中國(guó)許多問題并不經(jīng)過公眾議程而直接進(jìn)入政府議程?？梢?，中國(guó)公共政策的輸入機(jī)制是明顯的內(nèi)部輸入[4]。這種內(nèi)輸入機(jī)制模式是由新中國(guó)成立后高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定的，具有間接性，它是由黨和政府中的權(quán)力精英代替民眾進(jìn)行利益訴求，而不是由民眾或利益集團(tuán)直接向政府輸入要求。導(dǎo)致原生態(tài)的公眾利益表達(dá)要求在這種層層篩選、輸入的機(jī)制下可能會(huì)產(chǎn)生偏離。

網(wǎng)絡(luò)正日益滲透到人類生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅影響著人們的生活方式也影響著人們的政治活動(dòng)方式。近年來因網(wǎng)絡(luò)民意而引發(fā)的政策議程建立或改變的案例層出不窮，從“最牛釘子戶事件”、“表哥事件”、“房姐事件”等等，歷數(shù)一個(gè)個(gè)名字，他們或曾身居高位，或曾辛酸卑微，但都成為當(dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)輿論的“暴風(fēng)眼”，表明了網(wǎng)絡(luò)民意現(xiàn)已成為不可忽視的社會(huì)力量。與此同時(shí)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，自2009年開始各地方政府紛紛建立“網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)”等相關(guān)制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行回應(yīng)。風(fēng)起云涌的網(wǎng)絡(luò)民意以輸入機(jī)制的形式正悄然改變我國(guó)的政策議程設(shè)置。政策議程設(shè)置的輸入機(jī)制是政策制定的必要前提，倘若沒有輸入機(jī)制任何政策問題都進(jìn)入不了政府決策系統(tǒng)，更得不到解決。政策制定是公共政策系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)，而政策議程設(shè)置是政策制定的首要環(huán)節(jié)，因此研究政策議程設(shè)置的輸入機(jī)制是十分重要的。

一、網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制的運(yùn)行過程

政策議程設(shè)置的網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制主要涉及網(wǎng)絡(luò)民意輸入的渠道、手段以及政府回應(yīng)的方式等，它是指在政府的公共政策制定系統(tǒng)中，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與的方式與政府議程設(shè)置部門之間的一種相互作用的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)事件進(jìn)入公共領(lǐng)域，在互聯(lián)網(wǎng)的整合和議程設(shè)置功能的共同作用下形成網(wǎng)絡(luò)民意。這種具有強(qiáng)大壓力的網(wǎng)絡(luò)民意會(huì)對(duì)政策制定者進(jìn)行政治輸入，進(jìn)入政策議程，而政府的回應(yīng)就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的政治輸出——公共政策的出臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制的運(yùn)行過程表現(xiàn)如下幾方面。

（一）網(wǎng)絡(luò)話題集結(jié)階段

在這個(gè)階段主要包括兩個(gè)部分：一是網(wǎng)絡(luò)話題的形成，二是網(wǎng)絡(luò)話題的凝聚。處于不斷變化中的社會(huì)生活中包含了大量的事件和信息為網(wǎng)絡(luò)話題提供了各種鮮活的素材，這些素材為網(wǎng)民提供了在互聯(lián)網(wǎng)彼此交流、發(fā)表意見、建議、利益訴求表達(dá)提供了契機(jī)，網(wǎng)絡(luò)話題就此形成。從人民網(wǎng)的“強(qiáng)國(guó)論壇”和新浪門戶網(wǎng)的“時(shí)事論壇”可以清晰地看到各種網(wǎng)絡(luò)話題的集結(jié)，涉及公眾生活的方方面面。但只有那些關(guān)系著民生及公共利益的社會(huì)公共問題比如權(quán)力腐敗問題、醫(yī)療問題、住房問題等，才能形成話題的凝聚，持續(xù)吸引網(wǎng)絡(luò)民意深度關(guān)注、參與討論。同時(shí)這類話題往往具有強(qiáng)烈的感情色彩，能夠引發(fā)甚至是引爆網(wǎng)民的情緒，使得網(wǎng)民能夠引發(fā)情緒上的憤怒、共鳴、同情等而進(jìn)一步關(guān)注事件，參與網(wǎng)絡(luò)事件的話題討論，確認(rèn)公共問題，形成公眾議程。

（二）公眾議題爭(zhēng)辯階段

隨著網(wǎng)絡(luò)公共議題的凸顯和確立起來，議題的爭(zhēng)辯階段接踵而來。在這一階段網(wǎng)民會(huì)從自身的角度自由發(fā)表對(duì)熱點(diǎn)議題的看法，表達(dá)自己的觀點(diǎn)，不同網(wǎng)民間的觀點(diǎn)是有差異的。各種觀點(diǎn)的差異致使它們之間出現(xiàn)激烈的討論和相互的碰撞，不斷涌現(xiàn)出新的觀點(diǎn)。在碰撞的過程中會(huì)繼續(xù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)事件的發(fā)展，使得有關(guān)網(wǎng)絡(luò)事件及其相關(guān)聯(lián)的方方面面都會(huì)客觀、全面地展現(xiàn)出來。在這個(gè)階段隨著公共議題的不斷深化和拓展，網(wǎng)民對(duì)事件的認(rèn)識(shí)也會(huì)比較深入，同時(shí)也變得更加理性，其發(fā)表的觀點(diǎn)一般具有真實(shí)性和代表性。

（三）意見趨同階段

議題的爭(zhēng)辯不會(huì)無休止的延續(xù)，雖然網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共事件的認(rèn)識(shí)包含了不同層面、立場(chǎng)的價(jià)值考量，但網(wǎng)民的意見最后會(huì)從多元走向趨同。因?yàn)樘幱诰W(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)事件，網(wǎng)民的巨大而分散不可能是通過相互之間的利益談判和妥協(xié)來達(dá)成價(jià)值共識(shí)。經(jīng)過話題集結(jié)、話題爭(zhēng)辯、意見趨同三個(gè)階段的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)民意最終確立下來。

（四）向政策部門施壓階段

網(wǎng)絡(luò)民意的“壓”不是單一的，而是有若干合力作用的結(jié)果，這也是網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的特性，融合了各方力量的網(wǎng)絡(luò)民意，容易形成強(qiáng)大的力量，迫使政府打開政策議程。在這一階段中首先需要利益相關(guān)者的持續(xù)施壓，如果利益相關(guān)者不去爭(zhēng)取自己的利益或是在做了一些嘗試后就終止，那么事件就會(huì)平息?？梢哉f利益相關(guān)者的利益訴求是產(chǎn)生壓力的本源。隨后傳統(tǒng)媒體依靠自身的深度、高度和廣度與網(wǎng)絡(luò)同步報(bào)道擴(kuò)大了事件的輿論壓力。作為第四種權(quán)力，傳統(tǒng)媒體具有強(qiáng)大的“監(jiān)督功能”，能夠更加理性地代表民眾的聲音，更加有利于得到政府的重視。最后意見領(lǐng)袖的積極介入有利于強(qiáng)化議題，能夠從更加專業(yè)的角度對(duì)事件進(jìn)行剖析、例證，具有很強(qiáng)的說服力，在一定程度上也擴(kuò)大了網(wǎng)絡(luò)事件對(duì)政策制定者的輿論壓力。本文所指的意見領(lǐng)袖是指一些專家學(xué)者、知識(shí)分子等在參與網(wǎng)絡(luò)議題的討論過程中，發(fā)揮了意見領(lǐng)袖的作用。在這些渠道的合力作用下，網(wǎng)絡(luò)民意以巨大的壓力形成網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制迫使政府打開了公共政策議程，開啟政策議程設(shè)置。

二、網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制的特征分析

網(wǎng)絡(luò)民意形成輸入機(jī)制后在政策議程設(shè)置發(fā)揮的功效是無法比擬的。它具有利益整合功能，能夠保障政策議程設(shè)置的科學(xué)性與民主性，作為參與機(jī)制的具體表現(xiàn)形式發(fā)揮著政府與公民間的橋梁紐帶作用。

（一）網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制具有利益整合功能

網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制具有利益整合功能，它為政府作為政策制定部門獲得政治認(rèn)同，設(shè)計(jì)了具體的、可操作性的路徑。政治認(rèn)同不僅出于一定的觀念、文化的影響，而且必然以民眾對(duì)政治統(tǒng)治實(shí)際行為的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，也就是說以被統(tǒng)治者對(duì)政權(quán)履行職能的效率、對(duì)公共利益的維護(hù)和民眾個(gè)人利益的滿足為基礎(chǔ)，即以國(guó)家的政治產(chǎn)品滿足社會(huì)需要的程度為基礎(chǔ)[5]。在利益的群體分化加劇和各種尖銳的社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府作為最主要的政策制定者必須充分發(fā)揮利益表達(dá)和整合功能，成為不同階層、社會(huì)群體利益表達(dá)和利益綜合的工具。網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制為黨和政府實(shí)現(xiàn)利益整合設(shè)計(jì)了具體的、可操作性的路徑，使公眾的利益訴求能夠及時(shí)傳達(dá)到政策制定部門。

（二）網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制能夠保障政策議程設(shè)置的科學(xué)性與民主性

信息是政策議程設(shè)置的基礎(chǔ)，科學(xué)地設(shè)置政策議程要求高質(zhì)量、真實(shí)的信息做保證。網(wǎng)絡(luò)民意形成的輸入機(jī)制能夠保障政策議程設(shè)置的議題廣泛性、切實(shí)符合民意要求。公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)自由發(fā)表自己的觀點(diǎn)和看法，及時(shí)提出各自的政策訴求和解決問題的可行方案；有關(guān)決策部門則可以把相關(guān)政策方案公布在網(wǎng)上，征求公眾意見或進(jìn)行公開討論，這樣就可以拓寬信息渠道，增加信息來源，使得政策制定者能夠獲得更多第一手資料，提高政策議程設(shè)置的科學(xué)性。此外，只要在法律所允許的范圍內(nèi)，任何網(wǎng)民都可以發(fā)表自己的政治主張、政治意愿，而不受身份地位和地理位置的影響，打破了權(quán)力集中的態(tài)勢(shì)，在一定程度上保障了策議程設(shè)置的科學(xué)民主性。

（三）網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制是參與機(jī)制的具體表現(xiàn)形式

政策議程設(shè)置中的網(wǎng)絡(luò)民意輸入機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是公民與政府之間就哪些公共問題能夠引起政府注意并輸入到政策議程中去進(jìn)行的一種雙向互動(dòng)，它實(shí)質(zhì)上屬于參與機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)民意的輸入行為是一種公眾以爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自身利益訴求為目的而參與到政府的政策議程設(shè)置中去。而政府對(duì)此的回應(yīng)則是政府在制定公共政策中，就公民通過網(wǎng)絡(luò)所提出的問題和要求、意愿等及時(shí)做出反應(yīng)，將其上升到政策議程以便解決。它是以政策議程設(shè)置為核心，在政府和公民之間所設(shè)計(jì)和安排的一種制度體系，它不僅涉及公共政策制定中公民參與的范圍、途徑、手段，還涉及政府回應(yīng)的途徑、手段及其效果。

通過建立以網(wǎng)絡(luò)民意為主的外輸入機(jī)制可以突破時(shí)間、地域限制實(shí)現(xiàn)人們參與公共治理的夢(mèng)想，解決精英決策的困境，有效黏合公民與政府的關(guān)系，進(jìn)而提升政府的合法性和有效性，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

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