李力

摘 要：伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的步伐，作為我國特色的事業(yè)單位的改革也勢在必行。管辦分離成為事業(yè)單位改革的重要途徑，分離狀態(tài)下的事業(yè)單位職能被拆分，形成與原來截然不同的新組織——公益性事業(yè)單位。對于這個全新的公共服務(wù)提供的市場主體的出現(xiàn)，政府應(yīng)該秉承職能轉(zhuǎn)變的宗旨而加以有效的監(jiān)管。就當前形勢下政府對公益性事業(yè)單位監(jiān)管的現(xiàn)狀和必要性進行簡單分析。

關(guān)鍵詞：管辦分離；公益性事業(yè)單位；政府監(jiān)管

中圖分類號：D601 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管辦分離下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的現(xiàn)狀

管辦分離是我國事業(yè)單位改制的重要手段，管辦分離的宗旨在于強化事業(yè)單位的公益性職能，確保公共服務(wù)的公共性和高質(zhì)量。管辦分離將事業(yè)單位的行政職能剝離；將部分私人可以舉辦的公共服務(wù)劃歸社會和企業(yè)舉辦；保留其專業(yè)性的公共服務(wù)職能成為獨立的法人組織以提供公共服務(wù)。公益性事業(yè)單位是傳統(tǒng)體制的事業(yè)型單位在剝離行政職能和除卻私人舉辦職能后的事業(yè)單位的概念。而公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管呈現(xiàn)傳統(tǒng)與改革相結(jié)合的監(jiān)管模式。

1.事業(yè)單位體制改革中新型監(jiān)管制度的應(yīng)用。管辦分離的事業(yè)單位改革已經(jīng)深深地影響著我國政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，行政職能的回歸和政府干涉范圍的縮小都對政府的監(jiān)管職能提出了較高要求。傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制在逐步地松動，政府對事業(yè)單位的統(tǒng)治與管理的模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷恼O(jiān)管模式，確保公益性事業(yè)單位的社會主義方向和公共服務(wù)的高效供給。政府對公益性事業(yè)單位監(jiān)管理念由原來對其附屬部門的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷Κ毩⑦\行社會組織的監(jiān)管；監(jiān)管手段由原來的行政干預手段轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的規(guī)則制定方式，通過完善的法律制度體系來約束和規(guī)制公共服務(wù)市場主體之一的公益性事業(yè)單位。

2.財稅、人事制度逐步完善，監(jiān)管注重公益事業(yè)單位的獨立性。傳統(tǒng)事業(yè)單位的改革困境在于改革后的事業(yè)單位的資金來源斷裂與人事關(guān)系破裂所造成的問題。管辦分離以后的公益性事業(yè)單位，政府鼓勵其構(gòu)建獨立的法人治理體系，財政制度由原來的全額撥款改由現(xiàn)行的差額撥款，并在其運行中提供優(yōu)惠的稅收政策；人事制度由原來的公務(wù)員統(tǒng)一管理改由現(xiàn)在的參公管理，并賦予其考錄的自主性?，F(xiàn)行的財稅、人事制度保障了公益性事業(yè)單位的運行基礎(chǔ)，更加注重公益性事業(yè)單位的獨立性和公共性。

3.傳統(tǒng)觀念嚴重制約著管辦分離和事業(yè)單位監(jiān)管的落實。傳統(tǒng)的行政思想包含著政府行政干預的管制思維、事業(yè)單位的公務(wù)員待遇思維、社會大眾的籠統(tǒng)國家概念等等。第一，政府的干預思維使得管辦分離的利益點和職能減少，政府的政績能力和管轄范圍的縮小嚴重影響著部分行政人員的利益，不愿事業(yè)單位的管辦分離，將自身的職能僅限于監(jiān)管層面。第二，事業(yè)單位內(nèi)部認為管辦分離，使其喪失了部分重要職能，人員的社會地位和福利降低，利益大幅減少，抵制管辦分離和政府監(jiān)管成為該政策落實巨大障礙。最后，社會大眾籠統(tǒng)的將事業(yè)單位的改革認為是政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部問題，缺乏全面的了解和認同，使得事業(yè)單位管辦分離后的政府監(jiān)管缺乏一定的輿論支持。

4.公益性事業(yè)單位的監(jiān)管法制體系不健全。管辦分離后，政府對于事業(yè)單位管理的角色和地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府成為管理者而非承辦者，規(guī)則體系的制定成為政府監(jiān)管的主要職能和手段。當前形勢下，我國公益性事業(yè)單位監(jiān)管的專項法律仍處于空白形態(tài)，不完善的替代性法律和政府規(guī)章成為政府監(jiān)管的主要依據(jù)。政府的監(jiān)管制度缺乏獨立體系，對公益性事業(yè)性單位的監(jiān)管依賴政府對社會組織和非營利組織的管理制度。同時，監(jiān)管的配套制度未能充分考慮管辦分離后事業(yè)單位人員的基本需求，配套制度的缺陷導致政府對公益性事業(yè)單位的監(jiān)管難以落實。

二、管辦分離下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的必要性分析

就目前我國公益性事業(yè)單位監(jiān)管的情況來說，管辦分離之后政府對于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是具有必要性的。

1.我國公共市場監(jiān)管體制不健全，監(jiān)管必不可少。我國公共服務(wù)的提供集中于政府及其政府的附屬單位，在管辦分離之前，事業(yè)單位是我國公共服務(wù)提供的最主要主體。也就是說，我國公共服務(wù)的提供者主要是廣泛意義上的“國家”，社會組織和私人提供在公共領(lǐng)域微不足道。而我國獨特的公共服務(wù)提供形態(tài)使得政府成為運動員，同時也是自身的裁判員。公共服務(wù)市場監(jiān)管缺乏有效的法律體系、制度保障和部門規(guī)章；監(jiān)督的內(nèi)容不明確、責任不清晰，并主要依靠行政強制的手段；監(jiān)管的觀念落后，經(jīng)驗監(jiān)管至上，監(jiān)管缺乏科學性和可行性，監(jiān)管的質(zhì)量較低，沒有良好的公共服務(wù)市場運行的環(huán)境。因此，在沒有完備監(jiān)管體系支撐下的公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，強化政府監(jiān)管職能的體現(xiàn)。首先，監(jiān)管可以彌補政府在相關(guān)公共領(lǐng)域內(nèi)的不足，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。管辦分離之后的公益性事業(yè)單位具有較強的專業(yè)性和公共性，致力于專業(yè)范圍內(nèi)的公共服務(wù)是其主要職能。一方面，公益性事業(yè)單位的純公共性，很好地彌補了傳統(tǒng)政府職能下，政府干預過多所導致的公共服務(wù)領(lǐng)域的政府失位、政府缺位情況。另一方面，政府對其監(jiān)管體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的主要趨勢，由傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的治理型政府，用監(jiān)管代替干預，用合作代替管制。其次，減少了政府的財政和工作壓力。隨著管辦分離的深化和政府監(jiān)管職能的加強，公益性事業(yè)單位的政府預算支出逐步減少，自籌經(jīng)費的渠道暢通，進而減少了政府對于公共支出的財政壓力。另外，管辦分離以后的監(jiān)管工作量相對于之前的全盤干預并親力舉辦的工作量是明顯較少的，政府對公益性事業(yè)單位的主要工作在于監(jiān)管，而非承辦公共服務(wù)。因此，政府在管辦分離后的財政與工作壓力大為減輕。最后，解決政府機構(gòu)冗雜和人事編制壓力過大的問題。管辦分離和政府職能轉(zhuǎn)變使得事業(yè)單位進行自身改革，最明顯之處在于事業(yè)單位的機構(gòu)變化：由傳統(tǒng)意識下的“大政府”逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代意義下的“小政府”（主要是指機構(gòu)和人員的變化），公益性事業(yè)單位的機構(gòu)也出現(xiàn)相同的變化，政府的機構(gòu)減少，職能整合更好的解決了機構(gòu)繁雜的問題。與此同時，分離后公益性事業(yè)單位的人事編制成為獨立的體系，不再占用國家公務(wù)人事編制，獨立的法人治理體系、自主的人事任免制度都為原有的人事編制制度帶來極大的活力。加之機構(gòu)數(shù)量減少，職能部門職能弱化所帶來的人事變動等等都很好地緩解了政府人事編制的問題。

3.促進事業(yè)單位改革，鞏固管辦分離的現(xiàn)有成果。一方面，加強政府對于管辦分離后的公益性事業(yè)單位的監(jiān)管，使得政府角色發(fā)生了重大變化：政府集中于公共服務(wù)市場監(jiān)管規(guī)則的制定，政府對于公益性事業(yè)單位監(jiān)管促進了政府監(jiān)管制度的完善，確保政府監(jiān)管體系的制度化建設(shè)，為現(xiàn)行事業(yè)單位改革提供保障。另一方面，致力于監(jiān)管職能建設(shè)的政府，通過自身職能轉(zhuǎn)變，采取適應(yīng)時代要求的政府監(jiān)管手段，培育多元的對公益性事業(yè)單位監(jiān)管主體，是對于管辦分離下事業(yè)單位改革成果的鞏固。同時，此類方法和手段的運用很大程度上也促進了現(xiàn)行事業(yè)單位的改革，為其提供了可借鑒的經(jīng)驗。因此，政府對于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是必要的。

4.有助于管辦分離后公益性事業(yè)單位的機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)。政府監(jiān)管而不是政府干預，管辦分離以后的事業(yè)單位建設(shè)需要符合政府監(jiān)管的要求。而公益性事業(yè)單位的法人治理機構(gòu)成為滿足政府監(jiān)管的要求，監(jiān)管要求下的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，使得公益性事業(yè)單位成為獨立自治的社會組織，使其脫離原有政府部門的官僚模式的組織結(jié)構(gòu)形式更具有專業(yè)性和公共性。通過組織建設(shè)提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和能力，進而推動事業(yè)單位改革并促進公共服務(wù)市場的規(guī)范化建設(shè)。

政府監(jiān)管的另一個好處在于促進管辦分離后公益性事業(yè)單位人才隊伍的建設(shè)。一方面，分離后的事業(yè)單位秉承法人治理結(jié)構(gòu)下的組織建設(shè)，具有較強的自主性和科學性，專業(yè)提供公共服務(wù)的宗旨促使部門自身注重人才隊伍的建設(shè)，無論是專業(yè)技術(shù)人員還是組織的管理人才，都注重組織的內(nèi)部培育。另一方面，通過政府給予公益性事業(yè)單位的自主性權(quán)力，使其在人員的任用上具有較強的自主性，使得人才廣泛進入公共服務(wù)市場，增強公益性事業(yè)單位的人才素質(zhì)。此外，政府監(jiān)管提高中注意培育社會人才和專業(yè)性的技術(shù)人才，通過社會培訓和高等教學提高在公共服務(wù)領(lǐng)域尤其是公益性事業(yè)單位領(lǐng)域的人才，以充足其人才隊伍的深度與厚度，為公益性事業(yè)單位的建設(shè)提供必要的支持。

5.監(jiān)管更好保證了公共服務(wù)提供的質(zhì)量，維護了公共服務(wù)市場的秩序。政府對于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管具有其他行業(yè)監(jiān)管的一般共性：保證質(zhì)量和維護行業(yè)秩序?，F(xiàn)行事業(yè)單位制度下公共服務(wù)的提供存在著諸如公共資源浪費，公共服務(wù)提供不公平，公共服務(wù)提供空白等問題和現(xiàn)象。管辦分離旨在解決好公共服務(wù)提供的明晰化、公共化及公平性的問題。加之政府對于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管更是為了促進監(jiān)管對象的服務(wù)宗旨得以實現(xiàn)，更好地提供專業(yè)性和必不可少的社會公共服務(wù)。因此，政府的監(jiān)管能保證公益性事業(yè)單位作為社會主體的性能與本質(zhì)的穩(wěn)定，以更好地提供公共服務(wù)，保證公共服務(wù)提供的質(zhì)量。

正如前文所述，管辦分離前后公共服務(wù)市場的主體已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。政府不再作為公共服務(wù)的“大股東”參與到服務(wù)的提供中來，而是依賴于有效的公益性事業(yè)單位來填補專業(yè)性服務(wù)的政府提供空白，此時的公共服務(wù)市場主體中，公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成為公共服務(wù)提供的最大和最重要主體。因此，政府對于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是對公共服務(wù)市場規(guī)范的必要和重要措施，進而維護公共服務(wù)市場主體的公平競爭，確保該市場的正常秩序和公共服務(wù)提供的公平性。

“管辦分離”下公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管的前提在于政府部門管理理念的轉(zhuǎn)變。無論是管辦分離，抑或是政府監(jiān)管都必須正確認識，政府與公益性事業(yè)單位之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府更多的是進行輔助性的制度建設(shè)和秩序維持，也就是說“管”或者監(jiān)管；而公益性事業(yè)單位則是“辦”服務(wù)，承辦或者提供社會必要的公共服務(wù)，政府不再是傳統(tǒng)意義上的“大政府”，而是剝離了部分公共服務(wù)職能給予公益性事業(yè)單位后的“小政府”。

一方面，政府與公益性事業(yè)單位的關(guān)系不再是“官僚制”下的從屬或附屬關(guān)系，而是新形勢下的伙伴關(guān)系。公益性事業(yè)單位本身作為與政府平等的社會主體而存在，加之管辦分離后的事業(yè)單位大都采取法人治理機構(gòu)的組織建設(shè)模式，更加突出了公益性事業(yè)單位的社會主體地位。另一方面，政府與公益性事業(yè)單位的人才、技術(shù)和信息方面的不對稱會使得在公共服務(wù)提供過程中的政府從屬現(xiàn)象。政府應(yīng)該本著為公眾服務(wù)的宗旨，切實配合好事業(yè)單位開展服務(wù)工作。此外，作為公共服務(wù)市場的主體的公益性事業(yè)單位必須受到來自政府的監(jiān)督管理，以期更好地提供公共服務(wù)，維護公共服務(wù)提供市場的秩序，保證服務(wù)的質(zhì)量與公共性。因而，總結(jié)當前我國公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的現(xiàn)狀，缺少監(jiān)管存在的問題說明了“管辦分離”公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管是必要而且必不可少的。