孫曉

摘 要：PPP模式也叫公私合營模式，即政府授權(quán)民營部門代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施（如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務(wù)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種商業(yè)模式。土地一級(jí)開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，是理想的PPP模式運(yùn)行領(lǐng)域。本文在全面解析PPP模式的基礎(chǔ)上，輔以鮮活的案例分析向讀者展現(xiàn)PPP模式的運(yùn)營魅力。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)；PPP模式；案例分析

PPP模式也叫公私合營模式，即政府授權(quán)民營部門代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種商業(yè)模式。土地一級(jí)開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，是理想的PPP模式運(yùn)行領(lǐng)域。土地一級(jí)開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入，目前我國還沒有允許私營部門出讓土地、分享收益的法律法規(guī)，因此，真正意義上的PPP模式尚未在土地一級(jí)開發(fā)中明確使用，也沒有公開的操作案例。現(xiàn)根據(jù)PPP模式的權(quán)責(zé)分配、投入產(chǎn)出等方面，模擬一個(gè)案例，以供參考。

A地方政府與B土地一級(jí)開發(fā)商就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B開發(fā)商負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，空間規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、物業(yè)管理、公共項(xiàng)目維護(hù)等基礎(chǔ)性服務(wù)工作等；與此同時(shí)，B開發(fā)商以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級(jí)政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級(jí)部分后的收入）作為投資回報(bào)，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項(xiàng)資金等；合作期限內(nèi)，A政府只有監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，不得隨意干擾B開發(fā)商的合理經(jīng)營，政府也不必為開發(fā)商的投資進(jìn)行擔(dān)保、兜底；合作期限結(jié)束后，開發(fā)商將C區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)無條件已交給政府。

圖1 PPP模式流程圖

在PPP模式下，開發(fā)商成為土地開發(fā)、土地經(jīng)營甚至區(qū)域經(jīng)營的絕對(duì)主力，其既有土地規(guī)劃權(quán)也有土地經(jīng)營權(quán)，不僅負(fù)責(zé)常規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)管理，還要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商等產(chǎn)業(yè)服務(wù)工作，其收益主要來自由區(qū)域經(jīng)營而新產(chǎn)生的土地、稅收等收入，合作期限完成后，將項(xiàng)目所有權(quán)、經(jīng)營無償移交給政府。政府將土地開發(fā)、土地經(jīng)營、區(qū)域經(jīng)營的權(quán)利授權(quán)給開發(fā)商，掌控區(qū)域發(fā)展方向的難度增大，但政府無資金投入，也無需兜底，沒有任務(wù)財(cái)政壓力，但需要制定嚴(yán)密、周全的監(jiān)督監(jiān)管措施，以防項(xiàng)目失敗或發(fā)生重大發(fā)展偏差。

近年來，多種土地商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)進(jìn)入市場，除了本文介紹的PPP模式外，還有有BT模式、土地補(bǔ)償模式、利潤分成模式。這幾種商業(yè)模式的對(duì)比如下表：

政府需要兜底、財(cái)政壓力及后續(xù)土地經(jīng)營壓力大具有一定的灰色性和政治風(fēng)險(xiǎn)需要兜底，財(cái)政壓力較大失去了對(duì)土地經(jīng)營的控制權(quán)，掌握區(qū)域發(fā)展方向難度加大

開發(fā)商難以深度挖掘土地價(jià)值，不能享受增值收益現(xiàn)金流壓力，政治風(fēng)險(xiǎn)前期投入較多，現(xiàn)金流壓力大資金壓力較大，有一定虧損概率。

近年來，不斷高漲的地方債務(wù)引起了全國范圍的高度重視。審計(jì)署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億，相比2011年審計(jì)結(jié)果，不到三年，地方政府性債務(wù)余額增多超過7萬億元。地方政府性債務(wù)主要投向市政建設(shè)（占比34.64%）、交通運(yùn)輸（占比24.43%）、土地收儲(chǔ)（占比11.22%），這在很大程度上與土地一級(jí)開發(fā)有關(guān)。

十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，財(cái)政部部長樓繼偉也明確提出“要實(shí)實(shí)在在把PPP（公共私營合作）這件事開展起來”，發(fā)改委已經(jīng)推出了首批80個(gè)PPP項(xiàng)目，相信隨著法律法規(guī)的不斷健全，權(quán)責(zé)分配、收入產(chǎn)出、監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的不斷完善，PPP將成為未來土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域主流的商業(yè)模式。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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