摘 要:人類社會(huì)的演進(jìn)和社會(huì)政策的調(diào)整都是公平與效率關(guān)系的平衡過程,解決公平與效率問題,首先要研究判斷公平與效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),從而進(jìn)一步把握兩者的動(dòng)態(tài)關(guān)系。法治本身具有公平和效率的價(jià)值,法治能夠以理性的態(tài)度,構(gòu)架社會(huì)公平與正義價(jià)值觀;法治可以有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序,有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。從這個(gè)意義上說,以法治確立公平與效率關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn),平衡和統(tǒng)一兩者關(guān)系,才是治理的最佳狀態(tài)。
關(guān)鍵詞:公平 效率 法治
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文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2015)04-016-03
法治是國家治理體系現(xiàn)代化的重要表征之一,法治也是善治的基本要求。法治有兩層含義,一個(gè)是憲法和法律是最高權(quán)力,法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則,法律面前人人平等;另一個(gè)是嚴(yán)格按照法律辦事。善治狀態(tài)下的國家,法律得到尊重,公民權(quán)力得到保障,社會(huì)效率和經(jīng)濟(jì)效率得到最充分的提高,在現(xiàn)代國家治理體系中,這一切都須通過法治來實(shí)現(xiàn)。
從某種意義上說,縱觀人類社會(huì)文明發(fā)展的歷史,隨著生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步,每一次社會(huì)形態(tài)的更替,都帶來社會(huì)效率極大的提升,更是社會(huì)公平質(zhì)的躍進(jìn)。但是,在具體歷史條件中,任何社會(huì)都難以避免公平和效率的不合諧表現(xiàn):要么偏重公平,效率損害;要么是效率至上,公平缺失。過去和目前的中外歷史實(shí)踐顯示,在缺失法治的條件下,來自無限政府和腐化社會(huì)的貪婪之手必然導(dǎo)致效率和公平的偏離甚至兩者同時(shí)喪失,情況發(fā)展到嚴(yán)重和極端時(shí),社會(huì)就會(huì)失衡。因此,在公平與效率關(guān)系問題上,需要確立兩者的法治標(biāo)準(zhǔn)并充分發(fā)揮法治的平衡作用。本文擬從法治角度探討社會(huì)公平與效率問題。
一、法治的基本價(jià)值
(一)公平的價(jià)值
公平涵蓋了政治、道德、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)范疇,雖然對其的定義因個(gè)人、人群、階級(jí)、國家和社會(huì)發(fā)展、時(shí)代更替而異,但依然存在著得到大多數(shù)人認(rèn)同的基本的公平。恩格斯曾指出:“一切人,或至少是一個(gè)國家的一切公民,或一個(gè)社會(huì)的一切成員,都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位?!睂τ诠降睦砟罨蚬降目捶m然抽象,公平卻一直和人的具體權(quán)益緊密結(jié)合。在人類歷史發(fā)展場合中,公平對于社會(huì)主體的價(jià)值在于解決不同個(gè)體間發(fā)生沖突的權(quán)益矛盾。從動(dòng)態(tài)的角度來看,公平包括全過程中每個(gè)環(huán)節(jié)的公平,依次主要分為:起點(diǎn)公平、程序或規(guī)則的公平、結(jié)果公平。法治社會(huì)追求的公平是一種權(quán)利和起點(diǎn)公平、規(guī)則和程序公平、結(jié)果公平;在法治社會(huì)中所為人追求的公平是具體的、相對的、有法律依據(jù)并能夠得到法律程序保障救濟(jì)的公平,但不能保證一定能夠?qū)崿F(xiàn)這種公平;法治社會(huì)追求的公平是不以破壞法治秩序的方式或者損害他人權(quán)利的方式獲取的公平。
公平正義是法治的核心價(jià)值追求。法治的內(nèi)在要素是被治者的基本權(quán)利得到保障、被治者與治者受到法律的約束是同等的。在西方語境中,法或法律與公平正義具有與生俱來的內(nèi)在聯(lián)系,如亞里士多德主張“要使事物合于正義,須有毫無偏私的權(quán)衡,法恰恰是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡?!薄罢x否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?,不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。”羅爾斯還認(rèn)為,一個(gè)社會(huì)無論效率多高,如果它缺乏公正,則我們會(huì)認(rèn)為它不如一個(gè)效率較差但比較公正的社會(huì)更理想。因?yàn)椤耙粋€(gè)不具堅(jiān)固的正義基礎(chǔ)的法律秩序所依賴的只能是一個(gè)岌岌可危的基礎(chǔ)”,不管是亞里士多德推崇均衡分配的正義公平還是中國傳統(tǒng)知識(shí)分子追尋的理想社會(huì)的“大同”,在古今中外的現(xiàn)實(shí)和歷史中,從來都不存在完全理想、徹底公平的社會(huì),只能看到社會(huì)秩序相對穩(wěn)定合理、比較公平和理想的社會(huì)狀態(tài)。
(二)效率的價(jià)值
法治不但含有與公平正義、理性自由等相聯(lián)系的價(jià)值特征,而且是把道德意義上不確定的公平正義通過法律予以具體化、條文化、規(guī)范化、統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的重要制度安排,具有規(guī)范性、明確性和可操作性等效率的特征。
效率早已成為現(xiàn)代法律所追求的價(jià)值目標(biāo)的重要組成部分,把效率作為法律分配的義務(wù)和權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)深深融入到現(xiàn)代社會(huì)的立法精神中去。比如,及時(shí)性原則就是現(xiàn)代國家法律體系的重要組成部分刑事訴訟法追求效率價(jià)值的體現(xiàn)。
一個(gè)治理良好的公平的社會(huì)必然也應(yīng)當(dāng)是高效率的社會(huì)。國家治理的效率通過法治可以更好地實(shí)現(xiàn)。從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面看,法治比人治更有效和高效。在人治中決策效率很高,但由于個(gè)人難以避免的局限性,專斷專制的決策方式容易出錯(cuò),而決策失誤是最嚴(yán)重的負(fù)效率。
在法治中,決策者依照程序進(jìn)行科學(xué)、民主決策,表面費(fèi)事費(fèi)時(shí),但大大減少?zèng)Q策失誤的可能性。同時(shí),由于法治社會(huì)明晰了人權(quán)、物權(quán)、侵權(quán)、訴訟等一系列法律制度和規(guī)范,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體確立了制度信心,保障了自由競爭,從而激發(fā)了社會(huì)活力,可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總效率持續(xù)提高。
二、法治是公平的保障
“法治的基本功能在于保障最低限度的人的基本權(quán)利和自由。沒有法治就沒有基本人權(quán),沒有經(jīng)濟(jì)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)、沒有公平交易的準(zhǔn)則,就沒有市場經(jīng)濟(jì)?!?978年改革初始時(shí)的中國,國民人均收入非常低微,思想上排斥競爭,社會(huì)效率低下,強(qiáng)調(diào)克服平均主義的大鍋飯,實(shí)行按勞分配制度,讓一部分人通過誠實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營先富起來,為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,通過憲法修正案和制定的法律規(guī)范,以法治的手段對資源進(jìn)行配置,增進(jìn)社會(huì)公平,為效率提速。1999 年憲法修正案明確規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家?!睆姆ㄖ蔚慕嵌葹槭袌龅陌l(fā)展保駕護(hù)航;在市場經(jīng)濟(jì)中,依法制約政府公權(quán)力的蔓延和經(jīng)濟(jì)行為人的行為;在國家主導(dǎo)的分配體系中,十六屆五中全會(huì)開始強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)民收入,2006年起在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,廢止了《農(nóng)業(yè)稅條例》,破除了農(nóng)民長期承受的不平等待遇。
法治為有序高效擴(kuò)大公民政治參與提供有力保障,越來越多的人開始更加自覺行使法律賦予的參與權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。特別是《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施以來,各地的民主選舉、村民議事、村務(wù)公開的制度建設(shè)不斷完善。全國有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后進(jìn)行了村委會(huì)換屆選舉,約有6億農(nóng)民參加了直接選舉,參選率高達(dá)80%以上,農(nóng)村的基層民主建設(shè)取得了明顯的進(jìn)展。
根據(jù)依法治國基本方略和法治中國建設(shè)基本任務(wù)的要求,十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)決定特別強(qiáng)調(diào)法治的作用和制度化的形式,更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用;保障公民的權(quán)利平等,任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán);把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,一切違反憲法法律的行為都必須予以追究;堅(jiān)持用制度解決權(quán)力腐敗和特權(quán)不公的問題;運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾和調(diào)節(jié)利益關(guān)系。
三、法治確定效率標(biāo)準(zhǔn)
效率一般理解為單位時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)要素的投入和產(chǎn)出比。投入和產(chǎn)出比越高,效率就高;相反,效率就越低。效率是指所有生產(chǎn)要素在單位時(shí)間里的全部產(chǎn)出量。效率的高低程度,既要看單一生產(chǎn)要素的效率,比如資本的效率;還要看多種生產(chǎn)要素的效率,如勞動(dòng)力、自然資源等要素的共同的綜合的效率;更要進(jìn)一步衡量全社會(huì)所有生產(chǎn)要素的總體、長期的效率。在給定投入和技術(shù)的條件下,對經(jīng)濟(jì)資源作了能帶來最大可能的滿足程度的利用或經(jīng)濟(jì)資源沒有被浪費(fèi),是“配置效率”的一個(gè)簡化表達(dá)。一個(gè)經(jīng)濟(jì)達(dá)到該境況時(shí),已經(jīng)不可能通過重組或貿(mào)易等手段,既提高某一人的效用或滿足程度而又不降低其他人的效用或滿足程度。配置效率又稱為“帕累托效率”。
市場經(jīng)濟(jì)的核心是效率,效率來源于資源配置的基本制度或個(gè)人權(quán)利的賦予。從一定意義上來說權(quán)利可以分為兩類:一是消極權(quán)利,即人不被別人管理制約的權(quán)利,如財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán);二是積極權(quán)利,是一種參與和實(shí)踐某種東西的權(quán)利,即人要去做一定事務(wù)的權(quán)利。如果人們自身財(cái)產(chǎn)權(quán)受到足夠的保護(hù),那人們進(jìn)行投資發(fā)展和消費(fèi)的積極性就會(huì)高漲。在這個(gè)視角上,法治是效率的必備條件。2004年憲法修正案第21條規(guī)定:“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理?!笔袌鼋?jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都是以法治為前提的,在法治框架下,政府是在不得任意剝奪行為人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和限制其人身自由的前提下,對經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行干預(yù)、對經(jīng)濟(jì)效率實(shí)施調(diào)整的。法治確定的理性的行為方式,對人的行為提供了成本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)測標(biāo)準(zhǔn)。法治規(guī)則下的效率是理性支配下獲取的資本效率,客觀上促進(jìn)了公平的實(shí)現(xiàn)。
法律規(guī)范不但可以協(xié)調(diào)市場中經(jīng)濟(jì)人的行為產(chǎn)生的利益矛盾,消除信息不對稱導(dǎo)致的供需失衡;避免市場失靈導(dǎo)致的自然資源、人力資源的浪費(fèi),還通過確認(rèn)和保護(hù)國家稅收制度,介入收入轉(zhuǎn)移和再分配環(huán)節(jié);制定反壟斷法律制度以抑制壟斷來保護(hù)市場競爭的公平和良性發(fā)展;通過確立和維護(hù)社會(huì)金融制度,規(guī)范融資市場,保證國家宏觀調(diào)控的實(shí)施,貫徹國家各項(xiàng)貨幣政策以維護(hù)金融體系的平穩(wěn)。這些法律制度的調(diào)控功能調(diào)控市場要素,調(diào)節(jié)人的行為,引導(dǎo)財(cái)富,使市場盡最大可能達(dá)到“帕累托效率”。
四、法治是公平與效率動(dòng)態(tài)平衡的保障
(一)公平與效率的關(guān)系
阿瑟·奧肯認(rèn)為公平和效率(的沖突)是最需要加以慎重權(quán)衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)面對兩難抉擇時(shí),他認(rèn)為公平和效率雙方都有價(jià)值,而且在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中是對立統(tǒng)一的關(guān)系,必要時(shí)為了公平可以犧牲效率,或者為了效率也可以犧牲公平,但二者中任何一方對另一方都沒有絕對的優(yōu)先權(quán),無論哪一方的犧牲都必須符合公正的要求。他同時(shí)認(rèn)為,權(quán)利和權(quán)力不能被金錢購買,必須有詳盡的制度和法律來保護(hù)權(quán)力和權(quán)利,并對低收入的人進(jìn)行補(bǔ)償性援助。
羅爾斯明確提出正義的兩項(xiàng)基本原則:“一項(xiàng)是所有民眾必須享受基本的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。另一項(xiàng)是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等的安排必須是這樣的:一不平等應(yīng)有利于社會(huì)最弱勢群體的利益;二社會(huì)所提供的公職和機(jī)會(huì)應(yīng)對所有人開放。”在限定的資源條件下,公平就意味著一部分本來被超公平對待的群體或個(gè)體將分出一部分利益給其他原來并沒有受到公平對待或根本就未被顧及到的個(gè)體,同時(shí)也就意味著分配給社會(huì)個(gè)體的效用和個(gè)體所獲滿足程度因此被降低。但是另外,通過社會(huì)公平的增進(jìn)不但不會(huì)損害效率,相反有助于提高效率,效率與公平是完全同向發(fā)展的,公平達(dá)到的程度決定效率取得的高低,公平產(chǎn)生效率,效率反映公平。給予社會(huì)個(gè)體超公平的待遇,它必將是高效率甚至是超常效率的;給予它公平的法律規(guī)范、行政政策,它會(huì)是有效率的;給予它不公平的待遇,它將是低效率甚至?xí)菬o效率的;給予它歧視性的待遇,它甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)效率。
(二)法治是公平與效率的平衡器
公平與效率的關(guān)系必須首先考慮滿足兩個(gè)條件,第一是處在人與人的社會(huì)關(guān)系間;第二是存在于社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中,即不是一種靜態(tài)的關(guān)系分析,而是一種處在不斷變動(dòng)中的關(guān)系研究。動(dòng)態(tài)的人與人之間的關(guān)系以及人在社會(huì)實(shí)踐中的活動(dòng)是在被法治確定了公平與效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整下進(jìn)行的,這從根本上提供了解決公平與效率的路徑。在追求效率的過程中,從經(jīng)濟(jì)人的視角看來,若沒有合理正當(dāng)?shù)囊?guī)則進(jìn)行約束,經(jīng)濟(jì)人的行為必將無限擴(kuò)張直到侵犯到他人的利益并觸犯公平,此時(shí)需要政府角色的介入,而政府的介入不僅需要法律作為最有力的憑據(jù),同時(shí)也必須遵循政府權(quán)力受到制約的原則,這個(gè)憑據(jù)和制約就是法治。
以法治對效率、公平動(dòng)態(tài)平衡進(jìn)行保障,可以產(chǎn)生公平與效率關(guān)系的最大化。理想的社會(huì)是在具備合理完善的公平的制度和機(jī)制條件下,在公平和效率的把握上找到一個(gè)相對平衡點(diǎn),在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)盡可能地保障相應(yīng)層次范圍的更多的生產(chǎn)要素得到比較公平地對待,全社會(huì)每一個(gè)生產(chǎn)要素都能產(chǎn)生出正常的效率,從而使所有的生產(chǎn)要素在整體上達(dá)到最高效率。但是,公平與效率兩者間的關(guān)系很難達(dá)到平衡狀態(tài)。
在1929—1933年西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)中,羅斯福采用凱恩斯主義政策避免了完全依靠市場所帶來的一系列弊端,但同時(shí)也出現(xiàn)了削弱經(jīng)濟(jì)效率的缺陷,如在具備“從搖籃到墳?zāi)埂爆F(xiàn)代福利體系國家出現(xiàn)了具備勞動(dòng)能力的人愿享用政府救濟(jì)金而不愿工作的情況,這是另一種新的不公平。效率與公平關(guān)系的對立成為資本主義發(fā)展模式的主要缺陷。20世紀(jì)70年代初開始,歐美各國或多或少地出現(xiàn)“效率缺失”,一些學(xué)者對二戰(zhàn)后資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的思考得出效率和公平存在內(nèi)在沖突的結(jié)論。西方新自由主義者強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先,但市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐和市場失靈證明了片面強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先所帶來的社會(huì)矛盾和社會(huì)不公。鑒于此,國家干預(yù)主義轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先,政府必須進(jìn)行干預(yù)彌補(bǔ)市場失靈,推行社會(huì)福利體系以實(shí)現(xiàn)公平,建立法治市場,努力使效率公平得到統(tǒng)一。
中國在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中,關(guān)于效率和公平的關(guān)系,從法治的視角來看,公正和效率并不必然發(fā)生互相排斥和沖突,可以是兩個(gè)同時(shí)獨(dú)立開展的追求目標(biāo),完全可以在法治保障下相互兼容、統(tǒng)籌發(fā)展,在有機(jī)動(dòng)態(tài)統(tǒng)一中達(dá)到兩者共贏。在理想條件下,任何社會(huì)都可以精心設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)與法治框架,首先使其社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率最大化,接下來對整體公共利益實(shí)行再分配,以求達(dá)到公平公正并緩解效率和公正之間的緊張關(guān)系。
我國的憲法第6條第2款中規(guī)定:“社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度,實(shí)行各盡所能,按勞分配的原則。”第14條規(guī)定:“國家通過提高勞動(dòng)者的積極性和技術(shù)水平,推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù),完善經(jīng)濟(jì)管理體制和企業(yè)經(jīng)營管理制度,實(shí)行各種形式的社會(huì)主義責(zé)任制,改進(jìn)勞動(dòng)組織,以不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力?!币苑ㄖ蝸泶_定被社會(huì)廣泛接受和遵守的、充分體現(xiàn)公平的分配原則,在遵守國家規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理制度和勞動(dòng)責(zé)任制的前提下,最大化地提高社會(huì)凈收益。
從法治的角度分析,效率和公平的關(guān)系,二者是可以有機(jī)統(tǒng)一、在動(dòng)態(tài)中平衡發(fā)展,不能武斷判斷誰輕誰重或誰先誰后的問題?,F(xiàn)實(shí)中,社會(huì)秩序的公平將會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)效應(yīng),只有當(dāng)社會(huì)主體切身感受到公平,才能激發(fā)動(dòng)力和活力,從而創(chuàng)造最大的社會(huì)效益。社會(huì)秩序的基礎(chǔ)是法治,法治以理性的精神、內(nèi)在的對公平與效率的價(jià)值追求,在分配領(lǐng)域通過利用稅收、社會(huì)保障等機(jī)制,縮小社會(huì)階層收入差距,促進(jìn)各地區(qū)平衡發(fā)展;公平合理利用、配置資源,協(xié)調(diào)解決社會(huì)主體之間的權(quán)利和利益沖突;限制公權(quán)力的擴(kuò)張,保護(hù)社會(huì)發(fā)展有效的自治能力;強(qiáng)制政府官員摒棄GDP型政府職能定位和政績觀,防止經(jīng)濟(jì)過快過熱增長。
由此可見,在現(xiàn)代國家治理中應(yīng)倚重法治確立公平和效率的標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮效率與公平平衡作用,以追求人的自由而全面的發(fā)展作為當(dāng)下和未來的最終目標(biāo)來推進(jìn)公平與效率在社會(huì)實(shí)踐中動(dòng)態(tài)的有機(jī)的發(fā)展和統(tǒng)一,中國改革開放以來的依法治國的推進(jìn)也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
[基金項(xiàng)目:江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“江蘇應(yīng)對重大突發(fā)公共事件研究”,項(xiàng)目編號(hào):11ZZC008]
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(作者單位:蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué) 院 江蘇蘇州 215000;作者簡介:殷盈,蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師、博士生,蘇州大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心、中國特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員,專業(yè)方向:地方政府與社會(huì)管理)
(責(zé)編:紀(jì)毅)