彭嶸

摘 要：財稅體制改革對交通運輸行業(yè)籌融資帶來了深刻的影響，對交通運輸行業(yè)籌融資工作提出了新要求。本文從分析國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)籌融資的影響入手，進而通過分析交通運輸行業(yè)籌融資面臨的問題，提出了交通運輸行業(yè)籌融資適應財稅體制改革的對策。

關鍵詞：財稅體制改革；交通運輸；籌融資；影響；對策

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，指明了財政稅收制度工作的重點改革方向，對交通運輸行業(yè)籌融資工作提出了新要求。2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》指出：“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。”這一系列新政新規(guī)對于分散投資、以地市為中心的交通投資，甚至對于那些集中式投資但已經(jīng)把交通投資公司交給國資委管理的省政府而言，交通融資受到了全面考驗。

一、國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)籌融資的影響

財稅體制改革從推進國家治理體系、優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平等方面的高度，詮釋和明確了財政稅收制度改革要體現(xiàn)市場規(guī)律和深化改革的要求，指明了財政稅收制度工作的重點改革方向。同時，隨著財稅體制和管理制度改革的不斷深化，深刻改變了原有的交通運輸行業(yè)籌融資環(huán)境，對交通運輸行業(yè)發(fā)展帶來了直接和深刻的影響。

（一）預算體制改革帶來的影響

根據(jù)《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等相關文件精神，要劃清政府與企業(yè)的邊界，政府債務只能由政府及其部門通過債券方式舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，要剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這意味著，公路交通建設實施多年的“貸款修路，收費還貸”的投融資模式將發(fā)生根本性改變，即由“交通運輸部門貸款”調(diào)整為“發(fā)行政府債券”。舉債和償債主體從各地交通運輸部門調(diào)整為省級人民政府，政府舉債建設的收費公路債務余額和車輛通行費收入全部納入政府性基金預算管理。發(fā)行政府債券將成為建設政府債務性公路的唯一途徑。

2015年實施的《新預算法》則規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！毙抻喓蟮念A算法賦予地方政府適度的舉債權限，進一步規(guī)范地方政府性債務管理，有助于化解地方政府債務風險。地方政府被賦予適度舉債權限后，融資成本將有明顯改觀，大大低于融資平臺舉借債務的成本。但目前我省的發(fā)債規(guī)模遠遠滿足不了存量債務的還本付息及增量的公路建設資金需求，資金瓶頸問題無法得到根本解決。

（二）完善稅收體制帶來的影響

稅收體制改革的四項主要內(nèi)容為：“完善流轉(zhuǎn)稅，健全所得稅，推進資源稅制改革，完善特定目的稅”。其中，完善流轉(zhuǎn)稅對交通工程建設和高速公路收費有直接關系，健全所得稅、推進資源稅制改革和完善特定目的稅并未直接關系。

完善流轉(zhuǎn)稅所涉及到的“營改增”對交通工程建設和高速公路收費將帶來直接的影響。根據(jù)國家關于“營改增”的推進規(guī)劃，2015年是“營改增”的收官之年，目前包括高速公路行業(yè)在內(nèi)的部分行業(yè)尚未出臺“營改增”具體政策。高速公路行業(yè)初始投資大，回收期長，資金和人員密集，“營改增”后將成為極少數(shù)稅負將大幅上升的風險性比較大的行業(yè)。一是進項稅額抵扣額少。高速公路行業(yè)存量資產(chǎn)價值大，初始投資建設及后續(xù)營運過程中承擔的利息高，營運過程中承擔的人員支出大。從目前掌握的信息看，這些支出的進項稅額均不能抵扣，無疑將大幅增加高速公路企業(yè)稅負。二是各省份稅負不均衡。對正處于修建高峰期省份的高速公路企業(yè)，因在新建過程中能取得大量可抵扣的進項稅額，將會出現(xiàn)增值稅稅負明顯下降的情況。但對于路網(wǎng)基本完善的省份，擁有大量已通車高速公路的企業(yè)，將因巨額存量高速公路資產(chǎn)導致稅負激增。這將會導致不同省份的高速公路企業(yè)稅負不均衡，影響稅收的公平性。

（三）事權體制改革帶來的影響

目前，“明確事權，建立事權和支出責任相適應的制度”已提上財稅體制改革的議程，雖需要經(jīng)過較長的立法改革進程，但是其對交通運輸行業(yè)投融資的影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

規(guī)范各級政府間事權與支出責任，能夠優(yōu)化交通運輸籌融資結構，提升長效激勵機制。目前，地方交通運輸投資事權責任尚存在不夠清晰、事權不對等情況。隨著全國一盤棋的事權體制改革過程的推進，事權范圍將得到更加明確，支出責任將與對應的財力更好匹配，支出責任也將更加明確，無論對財政還是交通運輸業(yè)的發(fā)展都能夠渠道積極推動作用。

二、財稅體制改革下，交通運輸行業(yè)籌融資面臨的主要問題

（一）高速公路籌融資面臨的主要問題

目前，高速公路行業(yè)正處于高速發(fā)展的階段，融資建設任務重，由于受項目收益普遍嚴重虧損和項目資本金尚無實質(zhì)性來源的影響，項目銀團籌組難度不斷增加。同時，高速公路建設環(huán)節(jié)引入PPP模式是一種資金來源思路上的創(chuàng)新，能夠起到推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進投資主體多元化、合理分配風險等正面作用，但也面臨投資回報率低和建設周期長，前期資金投入過大等現(xiàn)實困難，且高速公路路網(wǎng)相對成熟，新建高速公路大多為地方加密線，建成后面臨車流量培育期較長，經(jīng)濟效益相對較低等問題。

（二）普通公路籌融資面臨的主要問題

當前，普通公路發(fā)展的主要資金來源是成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付及增量資金、中央車購稅資金、地方財政資金，現(xiàn)有投入遠遠不能滿足普通公路建設養(yǎng)護的需要。且受制于國家清理地方投融資平臺、實施國庫集中支付改革等政策影響，基本無法再以地方公路部門為貸款主體進行投融資。且由于地方普通公路融資平臺規(guī)模小、資金收入少，銀行金融機構評定的融資額度遠小于普通公路發(fā)展的融資需求，存在融資難、額度和期限無法滿足當前普通公路發(fā)展需求等多方面的困難。

（三）水路發(fā)展投融資面臨的問題

水路交通建設投資單一，融資困難。相對于公路建設的快速發(fā)展，水運歷來是投資短板，近年來雖有較快發(fā)展，但投資短板卻未有根本性改變。投資熱點仍集中在高鐵和高速公路，內(nèi)河水運的比較優(yōu)勢和可持續(xù)作用難以充分發(fā)揮。除航電樞紐等有發(fā)電收益的項目可組織融資，其他公共基礎設施等建設資金主要依靠交通運輸部補助。航道、港口基礎設施建設屬社會公益性工程，沒有投資回報或回報率很低，難以融資和吸引社會投資。

（四）道路運輸場站建設籌融資面臨的問題

公路客運樞紐建設主體單一，建設資金來源不足，缺乏多元化籌融資渠道及吸引社會資金進入機制；公路貨運樞紐建設投資規(guī)劃項目難以落實，建設進展緩慢；農(nóng)村客運站點建設投資較大，經(jīng)營無經(jīng)濟效益，社會投資者基本不愿意投資農(nóng)村客運站場。為完成建設任務，有些地區(qū)市縣交通運輸部門只能自行兜底建設，造成建站積極性進一步惡化。

三、在適應財稅體制改革方面，交通運輸行業(yè)籌融資的建議

（一）利用國家政策，積極爭取國家政策支持

財稅體制改革下，要劃清政府與企業(yè)的界限，交通運輸主管部門失去了籌融資的手段，交通運輸發(fā)展的主要資金來源為成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付及增量資金、中央車購稅資金、地方財政資金。但是，2009年稅費改革后，由于階段性減免額未進基數(shù)等原因，導致某些地區(qū)分配基數(shù)低且被永久固定，致使某些地區(qū)雖管理的國省道歷程相當，但燃油稅中央轉(zhuǎn)移支付資金相比差距較大，造成資金短缺。因此，這些地區(qū)要用足國家政策，利用國家中部崛起政策、加強長江黃金水道建設等中央政策，從中尋求重大政策支持交通運輸發(fā)展資金。除外，為了促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，目前國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的貼息貸款項目明顯增多，其中第三批貼息項目利率低至1.2%，因此大力爭取貼息項目，有利于拓展資金來源、降低融資成本，從而促進交通運輸事業(yè)發(fā)展。

（二）繼續(xù)做大做強交通籌融資平臺

1、高速公路籌融資平臺

目前，全國各個地區(qū)高速公路紛紛打造了高速公路籌融資平臺，已經(jīng)擁有了很好的經(jīng)驗和信用，加之融資項目具有穩(wěn)定的預期收益，因此融資相對較容易，不過仍可以在以下幾個方面進一步完善。

（1）創(chuàng)新投融資機制，探索設立公路產(chǎn)業(yè)投資基金

產(chǎn)業(yè)投資基金作為企業(yè)融資和投資的渠道，日益受到基礎設施經(jīng)營企業(yè)的關注和利用。高速公路具有現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點，符合設立產(chǎn)業(yè)投資基金的條件，產(chǎn)業(yè)投資基金的設立可以吸引社會資本參與高速公路建設，籌措更多資金彌補資金缺口。

（2）在高速公路相關產(chǎn)業(yè)引入社會資本。

高速公路產(chǎn)業(yè)不應僅僅局限于利用路產(chǎn)和收費權去進行融資，還應該考慮綜合利用沿線廣告、服務區(qū)及加油站等相關產(chǎn)業(yè)引入社會資本。探索與石油信托公司、石油銷售公司三方進行高速公路沿線加油站戰(zhàn)略合作，探索引入石油信托資金和石油銷售公司優(yōu)先獲得服務區(qū)加油站租賃權三方合作方式，實現(xiàn)與社會資本率先合作的典范。

（3）嘗試開展海外融資

中國人民銀行上?？偛?015年2月12日發(fā)不了《中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)分賬核算業(yè)務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則》指出，自貿(mào)區(qū)企業(yè)和各類金融機構可以自主從境外融入資金，企業(yè)的融資規(guī)模從資本的一倍擴大到二倍；而且改革事前審批為事中時候監(jiān)管，取消了境外融資的前置審批，海外融資自主權和便利性都將持續(xù)提升。且由于資金供求關系不一致，海外主流資金（含境外人民幣）利率通常顯著低于國內(nèi)同種貨幣利率。因此，高速公路企業(yè)利用海外融資具有較強的可操作性與經(jīng)濟性。

2、普通公路籌融資建議

相對于高速公路，普通公路融資手段和融資能力面臨更多的瓶頸，特別是受目前國家取消普通公路收費，打造“兩個交通體系”政策影響。為緩解普通公路籌融資面臨的問題，建議可以采取如下措施。

（1）積極探索土地開發(fā)與公路建設互惠互利的發(fā)展模式

交通建設具有較強的正外部性，交通條件的改善往往會帶來周圍地價的上漲，帶來大量的人流、物流和資金流，工程本身將極大地改善周邊地區(qū)的生態(tài)和人文環(huán)境，為周邊土地升值創(chuàng)造了很好的條件。因此，可以鼓勵利用公路沿線土地依法依規(guī)開發(fā)、交通基礎設施的建設對周邊土地價值提升等方式獲得的收益來彌補公路建設資金不足的問題，如未來在公路建設的同時，可拓展沿線綜合土地開發(fā)，通過服務區(qū)、加油站等土地開發(fā)加物業(yè)等方式，增加公路收益，專項用于公路的后續(xù)建設和發(fā)展。

（2）加大普通國省干線公路資金投入

普通國省道干線公路是社會效益明顯而經(jīng)濟效益較差的項目，目前，普通國省干線公路維護和建設資金極度短缺的矛盾日益加劇，國省道公路維護和建設經(jīng)費籌措給各級財政帶來巨大壓力，需要中央及地方財政加大普通國省干線公路資金投入，促進普通公路協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）探索建立省級綜合交通籌融資協(xié)調(diào)機制

綜合交通是一個集公路、鐵路、航空、水運等多種交通方式中2個以上交通方式于一體的交通。綜合交通通常還擁有便利的商業(yè)設施，其功能也從單一的客貨流集散和中轉(zhuǎn)換乘逐漸向綜合化、多元化轉(zhuǎn)變，面向輔助服務、商業(yè)、物業(yè)等方向延伸，是地方政府發(fā)揮公共服務職能。促進城市發(fā)展、形成集約式發(fā)展的重要領域和突破點，上海虹橋綜合交通運輸樞紐形成的示范效應，有效帶動了區(qū)域交通發(fā)展，就值得我們學習和借鑒。（作者單位：江西省交通運輸廳）

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