葉敏

[摘 要]預(yù)算管理作為國家財政管理體制的重要組成部分，其執(zhí)行效率和效果不但關(guān)系到財政職能的有效發(fā)揮，也關(guān)系到財政資金的使用效率和效益。多年來，雖然國家出臺了一系列的政策、實施辦法，但部門預(yù)算執(zhí)行中，還是問題不斷。文章就影響預(yù)算執(zhí)行的主要因素展開討論，發(fā)現(xiàn)目前預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題并提出相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]中央部門；項目預(yù)算；精細化管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.091

隨著國家財政收支規(guī)模的不斷擴大，以及對科教事業(yè)重視程度的不斷提高，國家對科教事業(yè)的財政支持力度也在不斷加大。近年來，各科教事業(yè)單位的中央部門項目預(yù)算大幅提高，項目預(yù)算的執(zhí)行也因此得到了廣泛關(guān)注。

目前，項目預(yù)算的執(zhí)行普遍存在進度緩慢，資金支付“前松后緊”，年底突擊用款、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較大的情況。同時，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性也沒有得到應(yīng)有的重視。這不僅影響了財政資金的使用效率，也給財政資金的管理和支付帶來風(fēng)險和隱患。

本文將從影響預(yù)算執(zhí)行的主要因素、目前項目預(yù)算執(zhí)行過程中普遍存在的問題，以及相應(yīng)的改進措施三方面與大家一同探討、分析解決項目預(yù)算執(zhí)行問題的方法。

1 影響項目預(yù)算執(zhí)行的主要因素

1.1 外部因素

1.1.1 批復(fù)下達的及時性

預(yù)算下達是預(yù)算執(zhí)行的前提條件，預(yù)算指標下達得越早，項目組織實施的時間越寬裕，有利于項目預(yù)算的執(zhí)行。

1.1.2 國庫集中支付及政府采購制度要求的不斷完善

隨著國庫集中支付制度和政府采購政策等改革的不斷深化，國家加強了對財政資金支付的監(jiān)督，規(guī)范了政府采購流程，保障了財政資金的安全性，提高了財政資金的使用效率。改革后的支付方式使得資金的支付更能真實地反映項目實施的實際進度，但由于填報口徑的進一步規(guī)范，加之大多預(yù)算單位對政策的改變還沒有很好地適應(yīng)，使得項目預(yù)算執(zhí)行難度日漸加大，進度緩慢的問題日益顯露。

1.2 內(nèi)部因素

1.2.1 項目預(yù)算編制的準確性和科學(xué)性

科學(xué)、準確地編制項目預(yù)算是項目預(yù)算有效執(zhí)行的前提。經(jīng)過科學(xué)的論證和量化分析，才能夠科學(xué)、準確地編制項目預(yù)算。

（1）充足的項目儲備以及對儲備項目詳細的規(guī)劃將有利于項目預(yù)算的順利申報。

（2）項目預(yù)算編制過程中，與項目執(zhí)行及物資使用部門的必要溝通，能夠有效避免項目預(yù)算編制與實際執(zhí)行的脫節(jié)而導(dǎo)致預(yù)算無法按計劃執(zhí)行的問題。

（3）充分的項目論證及準備工作的開展，使得項目預(yù)算下達后，即刻組織項目的實施成為可能，可從根本上解決項目預(yù)算執(zhí)行進度緩慢的問題。

（4）據(jù)實際用款需求編制的項目預(yù)算，使項目預(yù)算更容易實施。

1.2.2 項目實施進度和質(zhì)量

項目預(yù)算的準確編報、批復(fù)的及時下達為加快項目預(yù)算執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但其根本還是必須回到項目的實施。

項目預(yù)算的執(zhí)行在財務(wù)報表上表現(xiàn)為資金的支付，而究其根本是對項目實施的推進程度。因此，項目實施與預(yù)算管理的脫節(jié)將對項目預(yù)算執(zhí)行造成影響并存在風(fēng)險。

1.2.3 預(yù)算單位項目管理水平

高質(zhì)量的項目管理水平是項目預(yù)算執(zhí)行的必要保障，項目過程管理的粗放化將導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度及質(zhì)量的不受控制，也會給財政資金和預(yù)算管理帶來風(fēng)險。

2 項目預(yù)算執(zhí)行過程中普遍存在的問題

2.1 項目前期論證不充分導(dǎo)致項目預(yù)算編制脫離實際

一是預(yù)算單位未按照其發(fā)展規(guī)劃對項目進行科學(xué)規(guī)劃和儲備，導(dǎo)致項目預(yù)算申報倉促； 二是項目前期論證不充分，對項目可實施條件考慮不足，將不具備實施條件的項目進行申報，導(dǎo)致預(yù)算下達后項目無法實施； 三是項目預(yù)算編制前，與物資需求和項目執(zhí)行部門的溝通不充分，缺乏對資金實際需求量及用途的必要了解，上報預(yù)算與實際需求量或申報內(nèi)容與實際用款需求不符，造成對項目預(yù)算資金的估計不足或浪費。

2.2 部門預(yù)算下達不及時

部門預(yù)算的上報需要經(jīng)過層層上報、審批，一般歷時近半年，批復(fù)多于預(yù)算執(zhí)行當(dāng)年的一季度末下達，嚴重影響了預(yù)算執(zhí)行進度。

2.3 項目預(yù)算的執(zhí)行與相關(guān)政策脫節(jié)

國庫集中支付和政府采購等政策的實施，規(guī)范了單位政府采購及資金支付流程，同時也對項目預(yù)算資金的使用提出了較高要求。如果對相關(guān)政策沒有清楚的了解和掌握，政策落實不到位，相關(guān)工作沒有及時開展、資料準備不充分，都會直接或間接地影響項目預(yù)算的執(zhí)行。

2.4 項目實施進度與項目預(yù)算執(zhí)行進度不同步

項目實施是項目預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和靈魂。沒有實施進度的預(yù)算執(zhí)行是沒有基礎(chǔ)的空中樓閣，其風(fēng)險是不言而喻的。

2.5 項目實施過程的管理粗放，責(zé)權(quán)不明晰

項目管理水平的高低直接影響項目預(yù)算執(zhí)行的進度和質(zhì)量。項目從立項、申報、實施、驗收等環(huán)節(jié)涉及多個部門，由于各個部門對項目的參與時間以及參與程度不同，如果對各部門及相關(guān)人員的職責(zé)不進行明確、清晰的界定，沒有詳細的實施計劃，財務(wù)部門很難及時、全面地掌握項目執(zhí)行過程中的整體信息，對項目實施過程中出現(xiàn)的問題也無法做出快速、準確的反應(yīng)，從而影響項目預(yù)算執(zhí)行進度及質(zhì)量。

2.6 項目預(yù)算管理重申報輕執(zhí)行

項目的實施涉及多個部門的協(xié)同配合，由于受傳統(tǒng)“預(yù)算是財務(wù)部門的責(zé)任”的觀念的影響，很多項目負責(zé)人沒有被賦予嚴格執(zhí)行項目預(yù)算的責(zé)任，預(yù)算意識不強，僅對項目申報比較關(guān)心，對預(yù)算執(zhí)行重視度不強，而財務(wù)部門因自身的局限性，很難對項目支出的合理性和必要性作出正確判斷，對項目預(yù)算執(zhí)行中存在的問題無法單方面作出整改和處理，進而影響項目預(yù)算的執(zhí)行。

2.7 項目預(yù)算執(zhí)行重進度輕效率

隨著國家對財政預(yù)算工作的日漸重視以及對項目預(yù)算執(zhí)行進度考核力度的不斷加強，各預(yù)算單位首先感到了來自項目預(yù)算執(zhí)行進度的巨大壓力，但是，由于對政策理解度的不足以及執(zhí)行經(jīng)驗的缺乏，在項目預(yù)算執(zhí)行過程中往往存在側(cè)重進度而忽略質(zhì)量以及效果的現(xiàn)象，給項目預(yù)算執(zhí)行帶來風(fēng)險和隱患。

2.8 對財政項目預(yù)算資金使用的監(jiān)管不足

項目預(yù)算執(zhí)行并不是簡單地按照序時進度支付款項，而是要根據(jù)項目實施進度，嚴格按制度、預(yù)算、合同內(nèi)容，支付資金。

由于在項目預(yù)算執(zhí)行中的信息反饋、推進措施、執(zhí)行情況評價、監(jiān)督及獎懲措施等方面沒有切實可行的舉措，隨意調(diào)整項目預(yù)算、不按項目實際進度申請資金支付、截留、挪用、不按規(guī)定用途使用資金、擅自擴大支出范圍，虛列支出，套取和轉(zhuǎn)移財政資金等現(xiàn)象時有發(fā)生，無形中加大了項目預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險，也對預(yù)算資金造成一定的浪費。

3 改進項目預(yù)算執(zhí)行可采取的措施

3.1 建立滾動項目儲備庫，合理申報項目，提前做好項目預(yù)算執(zhí)行前的各項準備

根據(jù)單位中長期發(fā)展規(guī)劃，建立項目儲備庫，將各部門上報的項目進行歸類入庫，經(jīng)過充分論證、考核和評價，每年按照輕重緩急，以及項目的可實施程度，合理排序、申報，形成項目的動態(tài)管理。

根據(jù)與物資需求部門以及項目執(zhí)行部門的溝通，及時整理需求，制訂詳細的需求清單和實施方案，從實際需求出發(fā)編制、細化費用預(yù)算和時間預(yù)算。使項目庫中的項目隨時處于可實施狀態(tài)，避免出現(xiàn)有資金無項目的情況，從根本上提高項目的可執(zhí)行性；

每年根據(jù)主管部門下達的“一下”項目預(yù)算控制數(shù)，合理選擇項目申報名單，細化并上報年度項目預(yù)算。在預(yù)算批復(fù)下達前，做好項目預(yù)算執(zhí)行前的各項必要的準備工作（招標前的調(diào)查、詢價、比選等），以及相關(guān)資料（批文、批件等）的準備工作，確保批復(fù)一旦下達，即可開展項目的具體實施工作，給項目預(yù)算的執(zhí)行以充足的時間保證。

3.2 建立項目負責(zé)人制，明確項目負責(zé)人職責(zé)

在項目實施過程中，對每一個項目均指定獨立、唯一的項目負責(zé)人，負責(zé)對項目實施過程進行全方位的策劃、監(jiān)控、管理、協(xié)調(diào)，并對項目的執(zhí)行過程、完成情況負責(zé)。

項目負責(zé)人的職責(zé)包括：組織對項目實施計劃的分解；明確各節(jié)點的業(yè)務(wù)負責(zé)人、具體任務(wù)、財務(wù)預(yù)算、時間預(yù)算、明確相關(guān)部門及人員的職責(zé)，確?？己擞欣碛袚?jù)。

項目負責(zé)人制的建立，將為項目的全過程管理奠定基礎(chǔ)，項目管理水平將大幅提高，并體現(xiàn)為項目實施效率的提升，最終表現(xiàn)為項目預(yù)算執(zhí)行進度的加快以及項目預(yù)算管理質(zhì)量的提高。

3.3 明確項目預(yù)算的責(zé)任主體，成立項目預(yù)算管理組織機構(gòu)

單位法人作為預(yù)算執(zhí)行管理的第一責(zé)任人，只有通過加強內(nèi)部過程管理、改善和理順內(nèi)部流程，才能從根本上解決項目預(yù)算執(zhí)行緩慢、年底集中突擊付款以及項目預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的問題，降低預(yù)算管理責(zé)任。因此，成立以法人為總負責(zé)人，項目負責(zé)人、財務(wù)及相關(guān)執(zhí)行部門負責(zé)人共同參與的項目預(yù)算執(zhí)行管理機構(gòu)，是目前較為有效的項目管理模式。

該機構(gòu)主要負責(zé)審核各項目實施方案以及預(yù)算推進方案、按期對所有預(yù)算項目所處狀態(tài)及預(yù)算執(zhí)行進度進行匯總，把握整體預(yù)算執(zhí)行情況，分析、協(xié)調(diào)、解決項目預(yù)算執(zhí)行過程中遇到的困難和問題、并就項目預(yù)算執(zhí)行不力的部門或人員作出處理，對項目實施動態(tài)管理，最終實現(xiàn)全局項目預(yù)算執(zhí)行進度的有序、合規(guī)進行。

3.4 切實加快項目實施進度

項目預(yù)算表面看是指資金預(yù)算，其實質(zhì)是項目的實施進度。預(yù)算的執(zhí)行通過資金的支付得到反映，它受控于項目的實施進度。

項目實施過程中，項目前期準備、招投標、物資供應(yīng)、項目實施、項目管理、合同管理、項目決算等環(huán)節(jié)的暢通與否都會對項目實施產(chǎn)生影響。只有有效提高了各環(huán)節(jié)的實施進度，才能有效提高預(yù)算的執(zhí)行進度并降低預(yù)算管理風(fēng)險。

3.5 實施項目全過程精細化管理

在項目實施初期，首先，項目負責(zé)人應(yīng)組織項目各相關(guān)部門及人員詳細了解項目計劃的開始時間、周期、整體預(yù)算等情況；其次，結(jié)合上級在各個考核點上對項目預(yù)算執(zhí)行的要求，對項目實施過程進行任務(wù)分解，確定重要節(jié)點；再次，明確各節(jié)點的執(zhí)行部門以及財務(wù)在各關(guān)鍵節(jié)點的職能，按進度下達分月項目預(yù)算執(zhí)行指標；最后，督促并協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合項目實施，使項目實施過程在每個節(jié)點的暢通無阻，項目實施進度與項目預(yù)算執(zhí)行進度協(xié)同一致。確保預(yù)算按期按質(zhì)完成，避免年末大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，實現(xiàn)項目預(yù)算執(zhí)行進度與業(yè)務(wù)進度的聯(lián)動。

項目負責(zé)人還要對項目實施過程進行跟蹤，定期將項目實際執(zhí)行進度與計劃進度進行比對、對差異進行分析、并將問題反饋到項目預(yù)算管理部門，作為項目預(yù)算管理部門下一步工作安排以及調(diào)整的重要依據(jù)；對預(yù)算管理部門下達的指令應(yīng)及時跟進、落實解決措施；督促及時辦理項目結(jié)算手續(xù)，組織項目決算，提交項目竣工決算資料。

在項目預(yù)算執(zhí)行過程中，各節(jié)點負責(zé)人必須嚴肅財經(jīng)紀律，嚴守規(guī)章制度，嚴格按照制度、項目預(yù)算、項目實施進度辦理款項的支付，防止財政資金使用、管理中的各種違法違規(guī)行為，保障財政資金的安全，防范項目預(yù)算管理風(fēng)險。

3.6 建立有效的項目預(yù)算執(zhí)行考評機制

為了充分調(diào)動項目參與部門及人員的工作積極性，建立有效的項目預(yù)算執(zhí)行考評機制是個必要的措施，把項目執(zhí)行情況納入對部門及員工的績效考評，以此督促各項目參與部門及人員提高認識，努力按計劃完成工作任務(wù)，保障項目預(yù)算的最終執(zhí)行。

只有參與預(yù)算的各單位、部門立足制度，齊抓共管，預(yù)算執(zhí)行中的各種問題才會得到根本解決，國家實施預(yù)算管理的初衷才會得以實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]江蘇省財政監(jiān)察專員辦.專項支出預(yù)算執(zhí)行進度慢原因淺析[EB/OL]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiangsu/lanmudaohang/dcyj/201405/t20140508_1076994.html.

[2]中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院蔬菜花卉研究所.農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算執(zhí)行中的問題及改進措施[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2009（7）.

[3]張朝莉.影響財政支出預(yù)算執(zhí)行進度的原因及對策[J].財政監(jiān)督，2011（22）.