張揚(yáng)

2004年9月，黨的十六屆四中全會所通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了堅(jiān)持“三個執(zhí)政”，即科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。此后，學(xué)術(shù)界對執(zhí)政方式及“民主執(zhí)政”的研究成了熱點(diǎn)。然而，由于中國共產(chǎn)黨的民主執(zhí)政受到了傳統(tǒng)思想觀念的負(fù)面影響，在平衡我國政治改革中各方面的利益時存在著難度，造成了中國共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的實(shí)踐中，還面臨著很多實(shí)際困難難以得到有效解決，而引發(fā)了一系列問題，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)民主還不夠健全，黨與政府的關(guān)系還存在著不合理、不規(guī)范的地方，黨內(nèi)外的民主機(jī)制包括決策、監(jiān)督等機(jī)制十分不健全，相應(yīng)的法律制度并不完善等問題，影響了黨的民主執(zhí)政的效果。

為了有效的解決上述實(shí)踐當(dāng)中面臨的問題，不斷提高黨的民主執(zhí)政能力，加快促進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建成小康社會的發(fā)展目標(biāo)，以黨政關(guān)系為研究視角，從歷史的角度對于黨的民主執(zhí)政進(jìn)行研究，對改善當(dāng)前民主執(zhí)政方面的不足，彌補(bǔ)民主執(zhí)政存在的弊端，具有極其重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的黨政關(guān)系及其影響

在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)首次作為區(qū)域性的執(zhí)政黨登上歷史舞臺。但由于沒有處理黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，只能是從蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨雖在理論上強(qiáng)調(diào)了黨政分開的重要性，但在實(shí)踐中并不是很成功。師承蘇共的中國共產(chǎn)黨在獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命，建立蘇維埃政權(quán)以后，在對蘇維埃政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)過程中，也不同程度地出現(xiàn)了“以黨代政”的現(xiàn)象。

在井岡山革命根據(jù)地時，毛澤東就曾指出：“黨在群眾中有極大的權(quán)威，政府的權(quán)威卻差多了。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政府機(jī)關(guān)擱置一邊。這種情形是很多的。”①在江西省成立中華蘇維埃臨時政府時期，這種黨包辦一切的情況并沒有消失，反而有些地方更加嚴(yán)重。在江西蘇區(qū)中共省委工作報(bào)告中曾指出，在許多地區(qū)，共產(chǎn)黨的包辦制度較為盛行，不論是黨務(wù)工作還是地方行政工作，統(tǒng)統(tǒng)由共產(chǎn)黨進(jìn)行治理；不論是政府問題還是人民群眾遇到問題，都是由共產(chǎn)黨直接解決。此時，蘇維埃政府和人民群眾團(tuán)體，失去了應(yīng)有的作用，成為了共產(chǎn)黨的命令機(jī)關(guān)。

蘇維埃政權(quán)，是工農(nóng)聯(lián)合專政的自己管理自己的政府部門?！耙渣h代政”情況的存在，極大地影響了當(dāng)?shù)孛癖娦惺谷嗣衩裰鞯臋?quán)利，導(dǎo)致了一些蘇維埃政權(quán)的垮臺。中共中央于1929年3月給江西省委的指示信中明確指出了這一嚴(yán)重問題：“江西過去幾個失敗的蘇維埃區(qū)域，最大的原因，是工作方式的錯誤，尤其是黨與蘇維埃關(guān)系不正確，大都是黨即蘇維埃，白色恐怖一來，整個工作都完了。”②

通過對第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期黨政關(guān)系的回顧可以看到，黨政不分，“以黨代政”的情況給予人民群眾行使民主權(quán)利的影響是巨大的，甚至造成了政權(quán)的垮臺。

二、抗日戰(zhàn)爭時期的黨政關(guān)系及其影響

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨經(jīng)歷時間最長、較為穩(wěn)固的地區(qū)就是陜甘寧邊區(qū)，故此這里主要做主政陜甘寧邊區(qū)時的黨政關(guān)系回顧與影響的討論。

陜甘寧邊區(qū)政府是中國共產(chǎn)黨在全面的抗戰(zhàn)爆發(fā)時建立的。此時，在中華民族生死存亡的緊要關(guān)頭，如何盡可能團(tuán)結(jié)國內(nèi)更多的力量共同抵抗日本侵略者，是中國共產(chǎn)黨要面對的主要問題，也是關(guān)于其自身存亡的關(guān)鍵所在。因此，共產(chǎn)黨采取了積極的民主執(zhí)政政策，推進(jìn)人民民主，是陜甘寧邊區(qū)成為抗日民主的模范區(qū)域。

1939年1月的陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會，通過并實(shí)施了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》?！毒V領(lǐng)》要求邊區(qū)各民族平等團(tuán)結(jié)，發(fā)揚(yáng)政治民主，實(shí)行政務(wù)人員的普選，保障邊區(qū)人民的民主自由權(quán)利；保護(hù)生產(chǎn)自由、經(jīng)營自由等。《綱領(lǐng)》的頒布實(shí)施保證了真正人民民主權(quán)利，使廣大邊區(qū)人民過上了當(dāng)家作主的新生活，極大地調(diào)動了各階層、各方面的抗日力量，獲得了邊區(qū)人民的支持與擁護(hù)。

中國共產(chǎn)黨對于邊區(qū)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是屬于原則、方向的問題，它通過一定的程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)化為政府意志，其中最有代表性的便是當(dāng)時強(qiáng)調(diào)實(shí)行的政權(quán)“三三制”原則?？谷諔?zhàn)爭時期黨對政權(quán)的原則性領(lǐng)導(dǎo)，也部分地發(fā)揮了民主的作用，得到了廣大民主團(tuán)體和愛國人士的支持與擁護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得了抗戰(zhàn)勝利。

三、社會主義建設(shè)時期的黨政關(guān)系及其影響

新中國成立以后，按照《共同綱領(lǐng)》中民主建國的精神，中國共產(chǎn)黨進(jìn)行了一系列的黨政分開的探索，注意到了黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)職能的區(qū)分。

1949年10月30日，中共中央授意中宣部發(fā)出了《關(guān)于行政性質(zhì)的決定應(yīng)由政府頒布的通報(bào)》，明確提出凡屬于政府職權(quán)范疇的事務(wù)由政府部門討論決定后由政府明令頒布實(shí)施；并且要求以后避免以中國共產(chǎn)黨的名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議等。中央領(lǐng)導(dǎo)人之一的彭真在談到這個問題時曾指出：“黨、政府、群眾組織要分開。過去實(shí)行‘一攬子、‘一元化，現(xiàn)在不行了。今后，該向黨委請示的就向黨委請示，該向政府請示的就向政府請示，群眾組織也是一樣，各有各的系統(tǒng)?！雹?/p>

受1956年波兇事件和蘇共二十大的影響，在具體工作的實(shí)踐中共產(chǎn)黨開始對參與執(zhí)政的民主黨派產(chǎn)生了不信任，由于對民主黨派的不信任，政府機(jī)關(guān)基本開啟了共產(chǎn)黨事無巨細(xì)的領(lǐng)導(dǎo)模式。這種情況下，中共中央制定的社會主義建設(shè)的路線方針無法受到民主黨派中知識分子等專業(yè)人才的幫助，難免出現(xiàn)不盡科學(xué)的地方，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)人民群眾開展社會主義建設(shè)實(shí)踐不僅沒有取得預(yù)想的成果，甚至引起了令人心痛的三年困難時期的出現(xiàn)。

新中國建立伊始，中國共產(chǎn)黨初步提出了一些正確黨政關(guān)系的原則和措施，由于當(dāng)時鞏固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等任務(wù)十分繁重，再加上歷史的慣性，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式下黨政不分、以黨代政的問題并未得到很好的解決，并因此導(dǎo)致的后果也是極其嚴(yán)重的。

四、社會主義改革時期的黨政關(guān)系

隨著改革開放而來的經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國政治體制中權(quán)力過分集中而引起的權(quán)力尋租事件層出不窮，貪污腐敗事件時有發(fā)生。

我國政治體制的“總病根”是權(quán)力的過分集中，而黨政關(guān)系則是導(dǎo)致權(quán)力過分集中的重要原因。黨的十一屆三中全會以后，隨著黨的工作重心由階級斗爭重新回到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，對于社會主義民主政治的要求也越來越高。黨政不分，權(quán)力過分集中的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢。鄧小平曾指出：“要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系?！薄案母锏膬?nèi)容首先是黨政要分開，解決如何善于領(lǐng)導(dǎo)問題。這是關(guān)鍵。要放在第一位。”④

黨政分開不是削弱和放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，是為了更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為此，中央提出了堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)原則，并強(qiáng)調(diào)，縱覽全局并不是事無巨細(xì)地開展所有政府的大事小情，而是要求各級黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將工作重心和主要精力放在引導(dǎo)方向、解決好具有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題方面；同時要求各級黨組織要協(xié)調(diào)、處理好各級政府、人大、政協(xié)的關(guān)系，并統(tǒng)籌安排好宣傳、組織、紀(jì)檢、政法等方面的工作，發(fā)揮其各個方面的作用，使各個部門都能各盡其責(zé)，相互配合形成合力。

目前，我國正處于深化政治體制改革的關(guān)鍵階段，各項(xiàng)關(guān)于黨政關(guān)系對于民主執(zhí)政的影響依舊處于探索時期，不過好在，中國共產(chǎn)黨走過了幾十年的風(fēng)雨歷程，關(guān)于黨政關(guān)系對民主執(zhí)政的影響有了深刻的認(rèn)識，并在積極探索實(shí)踐著。（作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

注解：

①《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版，第73頁。

②《中共中央文件選集》第五冊，中共中央黨校出版社1990年版，第92頁。

③《老一代革命家論人民政協(xié)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第90頁。

④《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第177頁。