周賓賓

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的行政決策責(zé)任追究制度從無到有，從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人隨意追究走向規(guī)范追究，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)我國(guó)的行政決策責(zé)任追究制度實(shí)際上就是“摸著石頭過河，一邊實(shí)施一邊反思，通過不斷“試錯(cuò)”（標(biāo)點(diǎn)錯(cuò)了）以求“少錯(cuò)”。自非典掀起的問政風(fēng)暴以來，包括省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)，已有許多領(lǐng)導(dǎo)干部被追責(zé)，取得了良好的政治效益，也贏得了民眾的贊同。但是，在實(shí)施問責(zé)的過程中，因?yàn)槠浔旧泶嬖谥恍┎蛔愕牡胤?，也常常使得問?zé)陷入困境當(dāng)中。

歸責(zé)原則是指不法行為與法律歸責(zé)之間的特定關(guān)系，主要包括過錯(cuò)原則，推定過錯(cuò)原則，無過錯(cuò)原則等。行政決策涵蓋社會(huì)的各個(gè)方面，決策的種類多種多樣，同樣也就決定了決策失誤的表現(xiàn)形式各不相同，正因?yàn)槿绱?，確立重大決策終身責(zé)任制的歸責(zé)原則就顯的極為復(fù)雜。但目前我國(guó)的重大決策終身責(zé)任制還沒有明確具體的歸責(zé)原則，學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問題也存在著不同的聲音。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)適用過錯(cuò)原則，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)適用無過錯(cuò)原則，只要造成了危害結(jié)果，就必須追究決策者的責(zé)任。（是否可以刪掉這句話，上句講過存在不同聲音了）。由于重大決策具有其特殊性，在適用歸責(zé)原則的時(shí)候除了考慮傳統(tǒng)的主觀惡性、造成的危害結(jié)果之外，常常（可以刪掉）決策者的個(gè)人知識(shí)能力水平也是影響很大的一個(gè)因素，例如當(dāng)一個(gè)專業(yè)背景為歷史方面的領(lǐng)導(dǎo)去作出有關(guān)道路橋梁這樣的決策時(shí)候，即使其主觀動(dòng)機(jī)是好的，也難免會(huì)因?yàn)閷I(yè)背景知識(shí)的原因造成決策失誤。因此，在確定重大決策終身制歸責(zé)的時(shí)候，不能僅以危害結(jié)果或者主觀惡性作為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮程序上的合法，以及決策者的知識(shí)涵養(yǎng)。歸責(zé)原則的模糊，使得在追究責(zé)任的過程中，可能導(dǎo)致客觀歸責(zé)或者主觀歸責(zé)。勢(shì)必會(huì)影響重大決策責(zé)任追究的順利實(shí)施，影響法治政府建設(shè)。

我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)重大決策終身責(zé)任制的規(guī)范種類繁多，既有黨中央的政策文件、國(guó)務(wù)院制定的條例法規(guī)，又有地方各級(jí)政府出臺(tái)的辦法等等，各種規(guī)范確立的責(zé)任種類也各不相同，主要有黨的紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任，以及法律責(zé)任。由于各種規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，適用范圍有限，隨意性較強(qiáng)。極個(gè)別政府規(guī)定的責(zé)任帶有作秀的色彩，存在著很多形式主義的味道，所確立的各種責(zé)任與實(shí)際情況不符，且難以執(zhí)行，把重大決策的責(zé)任追究制度也變成了政府的“形象工程”，對(duì)于一些決策失誤者，難以追究其法律責(zé)任，有時(shí)連紀(jì)律處分的責(zé)任都給省略了?，F(xiàn)有規(guī)范也忽略了因重大決策失誤造成的行政相對(duì)人利益損失所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。重大決策責(zé)任終身制的責(zé)任種類的隨意設(shè)定，導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)重大決策責(zé)任追究的力度不同，效果也差強(qiáng)人意，因此有必要確立統(tǒng)一的重大決策責(zé)任終身制的責(zé)任種類。

從我國(guó)正式確立依法行政原則開始，重大決策責(zé)任追究制度就受到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和普通民眾的極大關(guān)注。但到目前為止，重大決策責(zé)任追究一直停留在理論層面上，主要原因就是因?yàn)橹贫缺Ｕ系娜笔?，?shí)際操作起來苦難重重。重大決策責(zé)任追究的結(jié)果或許可以滿足輿論與民眾，但是這樣的追責(zé)效果實(shí)際上卻是不穩(wěn)定的。重大決策責(zé)任終身制所依據(jù)的應(yīng)該是一套統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)范體系，重大決策涉及的是廣大人民群眾的根本利益，以及決策者自身的利益和政治前途，應(yīng)屬于嚴(yán)肅的法律規(guī)范范疇之內(nèi)，但是現(xiàn)行的法律規(guī)范中很難發(fā)現(xiàn)清晰表述規(guī)范重大決策行為的條文，因此在實(shí)際的重大決策責(zé)任追究的過程中，依據(jù)只有黨的政策、國(guó)務(wù)院規(guī)章、地方性規(guī)定等等，這無疑會(huì)導(dǎo)致重大決策責(zé)任追究權(quán)威性和嚴(yán)肅性的缺失。同時(shí)，黨政交叉立法，各級(jí)政府各自行動(dòng)，缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一性，難以形成統(tǒng)一的重大決策責(zé)任追究制的法律體系。法律問題的解決應(yīng)該主要依靠立法規(guī)范，而不是黨的政策、政府的規(guī)定。重大決策責(zé)任追究立法的不足以及政策約束機(jī)制的急功近利，使得對(duì)掌握重大決策權(quán)的公職人員的制約機(jī)制稍顯乏力，許多重大失誤的決策并未得到追究，決策失誤受到追究的例子也都是輿論的壓力或者是迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示。【7]很顯然重大決策責(zé)任終身制的重要地位與目前的立法狀況難以匹配。

重大行政決策是一個(gè)不確定的概念，何為重大，什么事項(xiàng)才在重大決策終身責(zé)任制的范圍內(nèi)呢？在理論層面上看，重大決策是指由政府做出的指關(guān)系到一定區(qū)域的社會(huì)發(fā)展全局，對(duì)該區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性影響的決策。重大行政決策具有復(fù)雜性、區(qū)域性的特征，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域、不同群體、不同時(shí)間對(duì)重大決策的認(rèn)識(shí)各不相同。例如，2006年青島市為制約領(lǐng)導(dǎo)干部在土地問題上違法決策，確立了土地項(xiàng)目決策者責(zé)任終身制;2013年珠海市人大常委會(huì)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的決策損害到生態(tài)環(huán)境的實(shí)行終身責(zé)任制;2014年四川省實(shí)行“三重一大”決策終身負(fù)責(zé)制，包括重大問題決策、重要人事任免、重要項(xiàng)目規(guī)劃以及大額資金的使用都實(shí)行決策終身負(fù)責(zé)制等等。[8]對(duì)各地區(qū)有關(guān)決策終身責(zé)任制的規(guī)定進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其施行標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，所涉及的行政決策事項(xiàng)也各不相同。我國(guó)幅員遼闊，總共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，333個(gè)地級(jí)市行政區(qū)，縣區(qū)兩級(jí)更是數(shù)不勝數(shù)，各地區(qū)的社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別。同樣的行政決策事項(xiàng)，在西部經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)屬于重大決策事項(xiàng)，可能在東部只能算作是一般的決策事項(xiàng)。因此重大事項(xiàng)概念模糊、范圍難以準(zhǔn)確界定，給實(shí)際的操作造成了不便。