中國人民銀行濟南分行課題組

[摘 要]如何加強國庫監(jiān)督，確保國庫資金安全高效運轉，中國人民銀行多年來做了許多有益的探索。目前來看，國庫事后監(jiān)督主要履行的是“事后復核”功能，監(jiān)督時效存在滯后性。文章在分析國庫事后監(jiān)督體系現(xiàn)狀基礎上，借鑒商業(yè)銀行先進經(jīng)驗，從全面風險管理（ERM）的視角，對國庫事后監(jiān)督體系的總體框架進行設計，形成貫穿于所有業(yè)務和人員的持續(xù)實施監(jiān)督過程，建立起以流程監(jiān)控和風險導向為主的新一代監(jiān)督體系。

[關鍵詞]國庫；事后監(jiān)督；全面風險管理；體系改革

10 13939/j cnki zgsc 2015 51 194

1 引 言

近年來，隨著財稅體制改革和國庫服務領域的拓展，國庫資金收支總量快速增大，國庫業(yè)務種類逐漸增加。同時，隨著《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）》、《國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）》和《國庫管理信息系統(tǒng)（TIMS）》（“3T”）等系統(tǒng)相繼上線運行，并與大、小額支付系統(tǒng)對接，基本實現(xiàn)了財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集中處理、信息資源共享，國庫核算資金運轉體系從封閉向開放轉變，國庫資金風險點也隨之變化，且總體呈現(xiàn)出多樣化、復雜化、隱蔽化的趨勢。目前來看，國庫事后監(jiān)督基本上限于對國庫業(yè)務操作結果的監(jiān)督，主要是對已經(jīng)完成的憑證、賬表、登記簿等資料進行復核，查找違規(guī)操作和業(yè)務差錯，進而督促整改，仍未實現(xiàn)實時監(jiān)督。本文通過分析國庫事后監(jiān)督的現(xiàn)狀、不足，在借鑒商業(yè)銀行先進經(jīng)驗的基礎上，從全面風險管理的視角，探索新型國庫事后監(jiān)督體系的總體框架與運行機制，從根本上改變當前重結果復核、輕風險控制的簡單監(jiān)督模式，最終實現(xiàn)國庫事后監(jiān)督體系的全面風險管理和動態(tài)實時監(jiān)督。

2 理論基礎及應用實踐

2 1 全面風險管理概念及框架

全面風險管理（Enterprise Risk Management，ERM）是指管理主體圍繞總體經(jīng)營目標，通過在管理的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)營過程中執(zhí)行風險管理的基本流程，培育良好的風險管理文化，建立健全全面風險管理體系。ERM是20世紀90年代以來國際上興起的一種新的風險管理模式，它是隨著內部控制理論的不斷完善和升級而發(fā)展起來的，2004年美國COSO發(fā)布《企業(yè)風險管理——整體框架》。COSO的ERM框架是個三維立體的框架，如圖1所示。

圖1 ERM框架示意

第一維度（上面維度）是目標體系，包括四類目標：戰(zhàn)略目標、運營目標、報告目標、合規(guī)目標；第二維度（正面維度）是管理要素，包括八個構成要素：內部環(huán)境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督；第三維度（側面維度）是主體單元，包括公司層面、分支機構、業(yè)務單位、子公司四個層面。

從實踐來看，ERM的具體運作就是以公司的治理機構和全體職工為主體，貫穿企業(yè)的整個經(jīng)營管理活動，針對企業(yè)的所有層次和部門，重點關注風險領域，識別可能影響企業(yè)的潛在事項，分析各種風險事項，將風險控制在風險偏好的范圍之內。

2 2 ERM理念在商業(yè)銀行會計核算監(jiān)督模式中的應用

2 2 1 監(jiān)督方式和手段大量采用先進的信息技術

商業(yè)銀行監(jiān)管管理體系一般由總行統(tǒng)一設計，采用計算機監(jiān)督與人工監(jiān)督相結合的方式，但主要以計算機監(jiān)督為主；一般不實施全面監(jiān)督，而是開展以風險控制為導向的重點審核；對于監(jiān)測模型以外的業(yè)務，根據(jù)可控風險暴露水平的高低實行抽檢。

2 2 2 風險識別與監(jiān)控實時跟進、重點突出

一是全面分析各類風險，建立風險模型庫，分類監(jiān)控網(wǎng)點業(yè)務風險；二是對重點或可疑業(yè)務實行實時監(jiān)督。使用遠程實時監(jiān)控系統(tǒng)，對重點業(yè)務通過后臺監(jiān)督人員授權，對可疑業(yè)務推送后臺進行核實等手段，實現(xiàn)實時監(jiān)控；三是對網(wǎng)點大額現(xiàn)金業(yè)務，由網(wǎng)點主管實時授權；四是對已完成業(yè)務次日再次進行抽樣監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測結果對可疑或需關注業(yè)務進行核實或追溯。商業(yè)銀行的事后監(jiān)督突破了傳統(tǒng)賬務監(jiān)督的范圍，監(jiān)督觸角由非現(xiàn)場賬務監(jiān)督向實時監(jiān)督延伸，監(jiān)督效能由查漏補缺向全面風險監(jiān)控轉型。

2 2 3 監(jiān)督結果充分利用

商業(yè)銀行將監(jiān)督結果用來促進問題整改以及作為網(wǎng)點風險控制水平的考核依據(jù)。商業(yè)銀行在每個業(yè)務環(huán)節(jié)和每個風險點均設置交叉檢查和重點監(jiān)督制度，由會計管理部門（或事后監(jiān)督部門）制訂會計業(yè)務考核制度，由事后監(jiān)督部門負責考核，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要求立即整改，存在異議的報會計管理部門協(xié)調或裁定，并根據(jù)考核制度給予相應的處罰。

本文認為經(jīng)過幾十年的實踐發(fā)展，出于對國庫業(yè)務的獨特性以及監(jiān)督體系改造升級的收益成本考慮，不能簡單照搬全面風險管理框架，而應堅持逐步落實全面風險管理理念的思路，對其框架借鑒性應用，這也是本文的主導思想。

3 我國國庫事后監(jiān)督體系演變及存在的不足

3 1 當前國庫事后監(jiān)督運行體系

當前國庫會計核算系統(tǒng)與處理流程如圖2所示。從圖中可以看出，國庫會計核算流程以TCBS系統(tǒng)（國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）為中心，連接財稅、海關、商業(yè)銀行和納稅人，通過TIPS系統(tǒng)（國庫信息處理系統(tǒng)）、支付系統(tǒng)（包括大小額支付系統(tǒng)、同城清算系統(tǒng)等），處理預算收支以及其他國庫核算業(yè)務，全部處理完畢后，將形成的憑證、賬表資料交給事后監(jiān)督進行“再復核”。也就是說，事后監(jiān)督并未參與會計核算流程，只是對已形成的核算資料進行事后復核，然后整理裝訂會計檔案。

圖2 當前國庫事后監(jiān)督運行體系

3 2 當前國庫事后監(jiān)督體系的不足

3 2 1 缺乏統(tǒng)一的全國性國庫監(jiān)督體系

一是管理體制缺乏系統(tǒng)性。從縱向來看，總行沒有專門的監(jiān)督管理部門，其管理職能由會計司負責；從橫向來看，有的事后監(jiān)督部門與國庫部門同屬一個分管行長領導，有的則由不同的行長分管；二是未開發(fā)統(tǒng)一的監(jiān)督系統(tǒng)?？傂惺冀K未統(tǒng)一開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)，在TCBS系統(tǒng)（會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）中也無監(jiān)督模塊或預留監(jiān)督接口；三是制度建設薄弱，無統(tǒng)一的可操作規(guī)范；四是風險評價粗略，無統(tǒng)一的細化評價標準。致使各地對于發(fā)現(xiàn)的風險，只能根據(jù)自己的判斷與理解進行歸類。

3 2 2 風險監(jiān)督不能貫徹于業(yè)務流程中

如圖2所示，國庫事后監(jiān)督的模式設計，將事后監(jiān)督排除在了國庫會計核算流程之外，在無法參與會計核算環(huán)節(jié)的情況下，風險監(jiān)督只是事后監(jiān)督人員對已完成會計核算憑證、賬表資料等有關重點業(yè)務、重要環(huán)節(jié)、重要時點的特別關注，仍然屬于事后復核范疇，對于風險的發(fā)生與控制無法及時發(fā)現(xiàn)并進行干預。

3 2 3 監(jiān)督時效存在滯后性

目前國庫事后監(jiān)督仍停留在人工監(jiān)督階段，對憑證、賬表資料的審核，仍然依賴監(jiān)督人員手工翻閱憑證、核對賬表。而且監(jiān)督人員只能在核算全部完成后能對核算資料進行審核、復核，時效性滯后明顯。監(jiān)督時間最快為國庫業(yè)務結束后的次工作日（T+1），對于實行集中監(jiān)督的縣支行，受地理環(huán)境、交通條件、憑證傳遞手段等因素的影響，監(jiān)督時間可能是“T+N（N≥1）”，此時即使發(fā)現(xiàn)差錯，相關資金也早已劃撥完畢，形成了風險事實。

4 全面風險管理視角下的全新國庫事后監(jiān)督體系設計

4 1 設計原則

本文認為人民銀行應借鑒商業(yè)銀行核算監(jiān)督的成功經(jīng)驗，結合全面風險管理（ERM）理論，按照“頂層設計、統(tǒng)一管理、風險可控、突出信息技術”原則，建立全新的國庫事后監(jiān)督體系。其中：頂層設計是指由總行統(tǒng)一設計、開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)；統(tǒng)一管理是指由總行統(tǒng)一開發(fā)系統(tǒng)、統(tǒng)一制度管理、統(tǒng)一風險評估、統(tǒng)一結果處理；風險控制是指國庫事后監(jiān)督應真正實現(xiàn)以風險監(jiān)督為主，對于風險點能夠做到及時發(fā)現(xiàn)、處理，置風險于可控范圍之內；突出信息技術是指大量應用信息技術，實現(xiàn)風險事件的自動篩選，同時提高監(jiān)督效率。

4 2 模式選擇

為順應國庫核算系統(tǒng)的發(fā)展趨勢，國庫事后監(jiān)督實行集中監(jiān)督模式。可以集中至中心支行層級，在現(xiàn)有機構和人員條件下，由中支國庫部門單獨設立事后監(jiān)督崗位行使職能；也可以借鑒部分商業(yè)銀行的做法，分行層級成立監(jiān)督中心，將部分重要業(yè)務集中至分行層級監(jiān)督，其余業(yè)務由中支負責監(jiān)督。

4 3 具體設計

4 3 1 全面識別與評估風險點，建立風險模型數(shù)據(jù)庫

對國庫會計風險進行全面分析、分類，建立完善國庫會計風險數(shù)據(jù)庫，并設定觸發(fā)風險點的臨界值，一旦發(fā)生風險，由系統(tǒng)自動篩選并推送至監(jiān)督系統(tǒng)進行實時監(jiān)督。由于國庫資金核算要求絕對安全且不以盈利為目標，所以對國庫業(yè)務核算產生影響的潛在事項均為風險類，可按照風險性質進行分類，分為管理風險、操作風險、外部風險三類。然后對已識別的風險事項進行評估，用于監(jiān)督系統(tǒng)對各級國庫核算業(yè)務的考核。

4 3 2 在TCBS系統(tǒng)中嵌入監(jiān)督模塊或單獨開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)

若實現(xiàn)對風險事件的實時監(jiān)督，必須能夠實現(xiàn)對TCBS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的實時共享或讀取。因此，對于監(jiān)督系統(tǒng)的設計，可以考慮借鑒ACS系統(tǒng)（中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）的設計，在TCBS系統(tǒng)內部建立一個監(jiān)督模塊；或者單獨開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)，通過加密接口等方式實現(xiàn)對TCBS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享或實時訪問。總之，在功能設計上滿足監(jiān)督系統(tǒng)對TCBS數(shù)據(jù)的需要。另外，監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)實時監(jiān)督功能，TCBS系統(tǒng)應對監(jiān)督人員進行授權，當特定條件的風險事件發(fā)生并推送至監(jiān)督模塊或系統(tǒng)時，監(jiān)督人員擁有是否允許業(yè)務繼續(xù)進行處理的權限，即監(jiān)督人員監(jiān)督通過，該業(yè)務返回核算人員繼續(xù)后續(xù)處理。若監(jiān)督不通過，則該業(yè)務中止，返回核算人員重新審核。通過實施監(jiān)督，監(jiān)督人員可以參與到核算流程中，避免了監(jiān)督滯后的問題。

4 3 3 更新升級配套措施，提高事后監(jiān)督的時效性

改變現(xiàn)有的核算資料紙質傳遞與保管的現(xiàn)狀，將需要監(jiān)督的會計資料，在業(yè)務處理時，通過高速掃描技術，全部轉化成電子圖像信息存入計算機，并自動與相關業(yè)務處理生成聯(lián)系流水供比對。需要實時監(jiān)督的重要業(yè)務，掃描圖像與業(yè)務處理信息一起，同步供事后監(jiān)督人員調閱，其他業(yè)務可以批量供事后監(jiān)督人員當日或次日調閱。事后監(jiān)督人員在各自的終端上即可通過讀取數(shù)據(jù)庫中的記錄，審核會計憑證及其他資料，大大解決由于紙質憑證的傳遞所帶來的監(jiān)督時效上的滯后性。其中，中支及縣支行的重要業(yè)務實現(xiàn)“T+0”，其他業(yè)務實現(xiàn)“T+0”或“T+1”，大大提高風險防控的效率。

4 3 4 監(jiān)督成果網(wǎng)上反饋，風險控制水平自動歸集計算

監(jiān)督人員對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，除實時監(jiān)督、實時反饋的外，其他的也要及時通過監(jiān)督系統(tǒng)網(wǎng)上反饋，以便核算人員及時整改。而監(jiān)督成果更重要的應用是：通過監(jiān)督結果，發(fā)現(xiàn)國庫會計管理與核算中的疏漏與薄弱環(huán)節(jié)，并提示采取有針對性的措施，確保國庫資金安全底線。建立風險模型數(shù)據(jù)庫時，已按照一定的方法對各類風險進行了分類與權重設定，因此，監(jiān)督系統(tǒng)可以根據(jù)日常監(jiān)督結果，自動歸集計算各國庫核算主體的風險控制水平（以分值表示），并提供分類計算依據(jù)，使得各級國庫充分掌握風險點，便于采取針對性改進措施。另外，監(jiān)督部門也可以根據(jù)監(jiān)督結果分值高低，設定對其所對應的國庫核算主體的關注程度。如設定風險控制水平Y∈{95，100}，可以認定為安全；Y∈{90，95}，關注；Y∈{85，90}，重點關注；Y∈{0，85}，危險。對于風險控制水平低的，可采取現(xiàn)場監(jiān)督、加大抽查力度等措施，促其提升監(jiān)督水平，保證國庫業(yè)務安全運行。

4 3 5 監(jiān)督體系改革中可借鑒其他領域先進經(jīng)驗

如工商銀行業(yè)務集中處理系統(tǒng)，對于大部分對公業(yè)務，采取設立業(yè)務處理中心，各網(wǎng)點對憑證掃描、切片傳輸至總中心，由總中心業(yè)務人員分別錄入要素處理的方式。人民銀行ACS系統(tǒng)（中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）也是采用這樣的設計，對于所有業(yè)務，各網(wǎng)點只是對憑證進行掃描上傳，不進行賬務處理。另外，印鑒是確定支付憑證是否合規(guī)的重要因素，但國庫對于印鑒的審核仍然采用人工肉眼鑒別的方式，效率低，而且可能存在因疏忽等原因造成的審核失誤，建議應用電子驗印系統(tǒng)，以提高其效率和可靠性。

5 結 論

在當前國庫業(yè)務處理高度集中、高度電子化，資金流通即時到賬，風險形式多樣且隱蔽性更強的狀況下，國庫事后監(jiān)督還停留在人工翻閱審核憑證階段，時效性滯后，不能很好地適應控制風險、保障資金安全的要求。因此，本文在借鑒商業(yè)銀行會計監(jiān)督體系先進經(jīng)驗的基礎上，將全面風險管理（ERM）框架的風控理念嵌入國庫事后監(jiān)督體系，按照“頂層設計、統(tǒng)一管理、風險可控、突出信息技術”原則，改革升級國庫事后監(jiān)督體系，將風險的監(jiān)督與控制貫穿于國庫核算流程的每一個環(huán)節(jié)中，同時根據(jù)監(jiān)督結果對核算主體的風險控制水平進行評價，實施分級管理，徹底改變當前國庫事后監(jiān)督的落后狀態(tài)，真正發(fā)揮其對于國庫資金風險的發(fā)現(xiàn)、控制、預警和管理作用，確保國庫資金運行安全。

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