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明確政府職責(zé)作用 強(qiáng)化公共財(cái)政支持

2015-05-30 10:48:04宋洪遠(yuǎn)
關(guān)鍵詞:公共財(cái)政農(nóng)民政府

宋洪遠(yuǎn)

一、國家與農(nóng)民關(guān)系的演變與財(cái)政支農(nóng)取得的成就

(一)國家與農(nóng)民關(guān)系的演變。

為了明確界定新時(shí)期政府的職責(zé)和作用,強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持和保護(hù),有必要對(duì)改革開放以來我國政府職責(zé)和作用的演變過程進(jìn)行回顧,并對(duì)公共財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展的狀況和特點(diǎn)進(jìn)行分析。

1.鄉(xiāng)政村治下,基層組織對(duì)農(nóng)民“多取少予”。人民公社體制是以三級(jí)所有制為基礎(chǔ),但人民公社不是一級(jí)政府,是管理委員會(huì)。我國改革以后,原有的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社管理體制逐步解體,被由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理機(jī)制所取代,變成家庭經(jīng)營為基礎(chǔ),我們又對(duì)人民公社進(jìn)行了改革,這就是我們常說的,廢除人民公社體制,建立鄉(xiāng)政府。這樣,人民公社轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)政府,生產(chǎn)小隊(duì)變成農(nóng)戶,過去中間還有一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì),我們就改為實(shí)行村民自治,建立村民委員會(huì),由村民委員會(huì)和村民二級(jí)構(gòu)成。形成了我們所說的“鄉(xiāng)政村治”,農(nóng)村現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)仍然如此,即鄉(xiāng)政府、村民自治組織。1983年我國建立了鄉(xiāng)政府,1985年建立了鄉(xiāng)財(cái)政,1993年明確了農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)條例,鄉(xiāng)政府向農(nóng)民收五項(xiàng)統(tǒng)籌,用于鄉(xiāng)村辦學(xué),鄉(xiāng)村道路建設(shè),計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和擁軍優(yōu)屬等開支,村民自治組織向農(nóng)民收三項(xiàng)村提留,即公積金、公益金、管理費(fèi)用于開支。1993年國家又開征了農(nóng)林特產(chǎn)稅,后來又有一些條例。在取消農(nóng)業(yè)稅以前,我國向農(nóng)民征收了12項(xiàng)稅費(fèi)。在此之外,還有“三亂”,即亂集資、亂攤派、亂罰款。所以,到1993年的時(shí)候,從國家和農(nóng)民的關(guān)系來看,主要是取,給的很少。

2.實(shí)行分稅制改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所加重。1993年,我國實(shí)行了分稅制改革,又加重了這種情況。分稅制將財(cái)權(quán)上收,而事權(quán)則沒有明確,能往下推就往下推,事權(quán)逐級(jí)下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)因?yàn)樘幵谡畬蛹?jí)的底端而不斷增加。農(nóng)民負(fù)擔(dān)再次加重。到2000年,基層無法運(yùn)轉(zhuǎn),干群矛盾激化,促使我國開始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。

3.農(nóng)村稅費(fèi)改革后,國家對(duì)農(nóng)民“多予少取”。2000年,我國開始在安徽進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn),2001年在江蘇試點(diǎn),2002年擴(kuò)大至13個(gè)省,2003年我們?cè)谌珖宋鞑匾酝舛际菍?shí)行了改革。這一段時(shí)間的稅費(fèi)改革實(shí)際上是規(guī)費(fèi)為稅,征收辦法的改革,把“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅合并為農(nóng)業(yè)大稅,可以用一句話來描述這種辦法,就是“要錢一把抓,花錢在分家”,主要是治理三亂,稅費(fèi)實(shí)際上并未減少。從2004年開始,我國稅費(fèi)改革進(jìn)入第二階段,我們逐步降低整個(gè)農(nóng)業(yè)稅費(fèi),到2006年最終取消農(nóng)業(yè)稅,并提出了公共財(cái)政這個(gè)理念,讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村,讓公共財(cái)政雨露普照農(nóng)民,2006年我們的農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)都是由公共財(cái)政進(jìn)行開支。

(二)公共財(cái)政投入農(nóng)村的總體狀況。

1.國家財(cái)政支農(nóng)資金投入穩(wěn)步增加。進(jìn)入新世紀(jì)以來,國家財(cái)政支農(nóng)資金投入增加較快。從2003年的1754.5億元增加至2012年的12387.6億元,農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重由7.1%增加至10.5%(見圖1)。從圖1我們可以得出,無論是總絕對(duì)額還是比重,10年呈增長(zhǎng)和上升趨勢(shì)。到后期,增幅和比重開始放緩。對(duì)此,我們?cè)诤笃诰吞岢?,總量要穩(wěn)步增加,比重要逐漸提高。

2.大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)以后,國家財(cái)政大幅度增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,加強(qiáng)農(nóng)村人畜飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。電的方面已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了村村通電,沼氣要進(jìn)行轉(zhuǎn)型,不再發(fā)展混合沼氣,主要發(fā)展規(guī)模沼氣,今后要逐漸替換為可再生能源。在飲水、道路、住房方面國家也投入大量資金。2006-2013年,全國共投資2075.3億元,其中中央投資1297億元,共解決了4.7億人的飲水安全問題。2003-2012年,全國新改建農(nóng)村公路292萬公里,新增農(nóng)村公路通車?yán)锍?34萬公里。自2009年以來,農(nóng)村危房改造逐步由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推開,到2012年實(shí)現(xiàn)了全國農(nóng)村地區(qū)全覆蓋,共支持1033.4萬貧困戶實(shí)施危房改造。

3.大力支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。主要是5個(gè)方面的事情??萍肌⒔逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障。社會(huì)最關(guān)心的是4個(gè)事情。一是教育,到2012年,全國近1.3億農(nóng)村學(xué)生享受了免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)使用教科書的政策,3000多萬寄宿生被免除了住宿費(fèi),中西部地區(qū)1200多萬家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生獲得生活費(fèi)補(bǔ)助。這個(gè)可以概括為一句話,兩免一補(bǔ)。二是醫(yī)療,2003年啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn),2010年實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民全覆蓋,2012年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到240元,逐步向城市靠攏。三是養(yǎng)老保險(xiǎn),2009年下半年開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),2012年基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋,2014年已開始建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四是最低生活保障制度。2007年開始在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度,到2011年,5000多萬生活最貧困的農(nóng)民直接受益。

二、農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)存在的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)

(一)公共財(cái)政支持農(nóng)村面臨的挑戰(zhàn)。

1. 農(nóng)村財(cái)政資金投入不足。從農(nóng)村財(cái)政資金投入看,與農(nóng)村發(fā)展需求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大增長(zhǎng)空間。OECD國家的平均農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼率為22%,其中韓國高達(dá)52%、日本47%、加拿大17%、歐盟23%,而我國僅有9.1%;韓國、日本的農(nóng)業(yè)支持總量相當(dāng)于本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%,美國為36%,歐盟、加拿大分別為32%和26%,我國卻只有13%(見圖2)。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況看,目前農(nóng)村公共產(chǎn)品滯后依然是主要問題,突出表現(xiàn)在農(nóng)田水利、農(nóng)村人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)技推廣服務(wù)等方面。一是農(nóng)田水利設(shè)施,表現(xiàn)為設(shè)施不配套,老化失修,農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題仍然突出。二是農(nóng)村飲水安全。特別是中西部人畜飲水問題,還沒有得到完全解決。2015年1號(hào)文件明確提出,今年年底必須完成十二五規(guī)劃綱要中關(guān)于農(nóng)村飲水安全的要求。三是農(nóng)村道路建設(shè)。農(nóng)村公路等級(jí)低、路面窄、路況差、抗災(zāi)能力弱等問題突出,現(xiàn)在是建設(shè)費(fèi)用有,維護(hù)費(fèi)用不足,農(nóng)村道路總是年年修,年年壞,部分農(nóng)村公路甚至處于“失養(yǎng)”狀態(tài)。四是農(nóng)村基本公共服務(wù),農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣基層服務(wù)組織發(fā)育滯后,產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)和監(jiān)管弱,國家公共消防體系覆蓋低,環(huán)境衛(wèi)生差。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等。就城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投入情況來說。一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育。2011年,城市普通小學(xué)生人均財(cái)政經(jīng)費(fèi)7037.4元,農(nóng)村是平均每人5765元。從學(xué)校教師素質(zhì)看,本科以上教師比重,城市49.6%,農(nóng)村是21.7%。二是醫(yī)療。2012年城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員和機(jī)構(gòu)床位數(shù),每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員,城市85人,農(nóng)村34,職業(yè)的醫(yī)師,城市32,農(nóng)村14,注冊(cè)護(hù)士,城市37,農(nóng)村11,醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù),城市68.84,農(nóng)村的是31.14。三是居民醫(yī)療保險(xiǎn)。一個(gè)是城鎮(zhèn)職工,一個(gè)是城鎮(zhèn)居民,農(nóng)村則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。三個(gè)都有醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn),但真正報(bào)銷的病的種類和報(bào)銷藥種類差別很大。四是最低生活保障。按照標(biāo)準(zhǔn)算,2010年城市是251.2元/人月,農(nóng)村是117元/人月,城市和農(nóng)村有很大的差距。

(二)存在的主要問題。

1.公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村有效性比較低。目前農(nóng)村公共財(cái)政資金管理和使用分散,缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性,導(dǎo)致公共財(cái)政資金使用效率較低。具體來說,第一是資金管理不科學(xué),第二是投入結(jié)構(gòu)不合理,從而導(dǎo)致有效性比較低。

2.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先,整個(gè)資金缺口上不足。中央財(cái)政下?lián)艿馁Y金不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的資金缺口。其次,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率較低。還有就是一般性轉(zhuǎn)移支付資金投向有偏差。

3. 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)任與財(cái)權(quán)失衡。中央政府與地方政府,省級(jí)政府與縣鄉(xiāng)級(jí)政府,縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職責(zé)劃分并不明確。實(shí)行分稅制改革后,財(cái)政層層上收,事權(quán)層層下放,造成中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府層級(jí)最底端,在上級(jí)政府掌握人事任免、資金分配等權(quán)利的情況下,往往被動(dòng)地接受上級(jí)政府的指令和下派的任務(wù),既導(dǎo)致了基層財(cái)政的負(fù)擔(dān),又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

很多人都是以為,取消稅費(fèi)以后,農(nóng)民沒有負(fù)擔(dān)了,其實(shí)農(nóng)民還有很多的負(fù)擔(dān)。如:上交集體的土地承包金、共同生產(chǎn)費(fèi)用、建房收費(fèi)等,一事一議籌資,農(nóng)業(yè)灌溉水電費(fèi)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費(fèi),農(nóng)民建房收費(fèi)、外出務(wù)工收費(fèi)、計(jì)劃生育收費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi),還有農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi),代辦費(fèi),罰款,道路集資攤派、水利集體攤派、辦電集資攤派等集資攤派,這么多費(fèi)用說明了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)還是蠻多,減負(fù)仍然是我們財(cái)政要做一個(gè)工作。

三、強(qiáng)化公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的對(duì)策建議

(一)健全有利于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共財(cái)政體制。公共財(cái)政就是提供公共產(chǎn)品,我們要很好地把這兩個(gè)對(duì)接,不能泛泛地來擴(kuò)大我們的公共產(chǎn)品功能。第一,建立穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制,第二完善中央對(duì)于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,第三健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策管理機(jī)制,第四,明確各級(jí)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品責(zé)任,第五,切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府和組織管理職能,第六,完善村民一事一議籌資籌勞管理辦法。

(二)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化改革。不要認(rèn)為公共財(cái)政就只能夠政府干,其實(shí)政府也可以通過市場(chǎng)化改革提供公共產(chǎn)品,政府可以引導(dǎo)和代表市場(chǎng)來做,所以,提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,要把加強(qiáng)政府支持保護(hù)和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用結(jié)合起來,推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化改革。第一是要明確市場(chǎng)化改革目標(biāo),強(qiáng)化政府的責(zé)任。不是政府干的,政府交給市場(chǎng)去干。例如,農(nóng)村的水利設(shè)施,公共財(cái)政投資以后,形成設(shè)施以后,政府可以把這個(gè)設(shè)施交給市場(chǎng)管護(hù),讓市場(chǎng)通過收費(fèi)方式和管理的方式進(jìn)行設(shè)施維護(hù)。第二是要細(xì)分農(nóng)村公共產(chǎn)品,明確責(zé)任邊界。強(qiáng)化公共財(cái)政提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán),不搞大包大攬、過度干預(yù),市場(chǎng)能辦的事交給市場(chǎng),社會(huì)能辦的事交給社會(huì)。第三是積極培育農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)機(jī)制。探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化的有效運(yùn)作方式,構(gòu)建多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制,如準(zhǔn)公共物品的付費(fèi)制、競(jìng)爭(zhēng)與合同制、特許權(quán)拍賣、合同外包等。

作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任

責(zé)任編輯:宗宇翔

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