徐培玉 張敏

為進(jìn)一步減輕種糧農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，從2003年開始， 國家實(shí)施了種糧補(bǔ)貼政策。從安徽省南陵縣的情況看，國家對種糧農(nóng)民實(shí)施種糧補(bǔ)貼后，農(nóng)民的種糧積極性有一定程度的提高，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入都有一定的增長，但也存在一些亟待解決的問題。

一、南陵縣種糧補(bǔ)貼政策實(shí)施情況

目前，南陵縣種糧補(bǔ)貼主要有以下四項(xiàng)：

（一）糧食直接補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依據(jù)是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積，補(bǔ)貼對象是二輪承包農(nóng)戶，全縣約13萬戶，面積約43萬畝，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)13-14元/畝，每年一、二月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約595萬元。項(xiàng)目主管部門是財(cái)政部門，實(shí)施主體是鎮(zhèn)人民政府。

此外，對種糧面積達(dá)100畝以上的大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，發(fā)放10元/畝的種糧大戶補(bǔ)貼。

（二）農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依據(jù)是以二輪承包面積為基礎(chǔ)的水稻（早、中、晚稻）、小麥、玉米、油菜和棉花等播種面積，補(bǔ)貼對象是實(shí)際種植前述品種的實(shí)際耕種者，發(fā)放戶次約30萬戶次，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10-15元/畝，每年七月、九月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約1100萬元。項(xiàng)目主管部門是農(nóng)業(yè)部門，實(shí)施主體是鎮(zhèn)人民政府。

（三）農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依據(jù)是以農(nóng)業(yè)部門上年實(shí)際發(fā)放農(nóng)作物良種補(bǔ)貼（早稻、中稻、晚稻、小麥）的播種面積，補(bǔ)貼對象是實(shí)際種植前述品種的耕種者，發(fā)放戶次約25萬戶次，平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)70元/畝，每年一月、二月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約5200萬元。項(xiàng)目主管部門是財(cái)政部門，實(shí)施主體是鎮(zhèn)人民政府。

（四）水稻良種良法面積補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元/畝，全縣有15萬畝，每年補(bǔ)貼150萬元。

各鎮(zhèn)、各部門發(fā)放給農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼資金，通過“惠民直達(dá)系統(tǒng)”和“補(bǔ)貼專戶”實(shí)行縣級(jí)打卡發(fā)放;補(bǔ)貼資金專戶管理，封閉運(yùn)行，?？顚Ｓ?，補(bǔ)貼資金直達(dá)補(bǔ)貼對象個(gè)人賬戶。

2010-2014年五年間，南陵縣累計(jì)發(fā)放種糧補(bǔ)貼資金32246萬元。其中糧食直接補(bǔ)貼2973萬元，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼24697萬元，農(nóng)作物良種補(bǔ)貼4576萬元。

上述四項(xiàng)補(bǔ)貼按照糧食直接補(bǔ)貼面積43萬畝計(jì)算，補(bǔ)貼額大約為160-170元/畝，這就是老百姓常說的“田畝補(bǔ)貼”。按照農(nóng)業(yè)人口47.5萬人計(jì)算，人均補(bǔ)貼150元。全縣有13萬多戶農(nóng)民受益，廣大農(nóng)民對此項(xiàng)政策十分擁護(hù)和稱贊。

二、種糧補(bǔ)貼政策執(zhí)行中存在的問題

（一）計(jì)稅面積或二輪承包面積與實(shí)際耕地面積有差異。根據(jù)糧食直接補(bǔ)貼政策規(guī)定，糧食直接補(bǔ)貼以農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積為基礎(chǔ)，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施時(shí)和農(nóng)業(yè)稅取消前，一些鎮(zhèn)、村為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將一些低產(chǎn)田、灘涂等自然條件差的土地沒有納入計(jì)稅面積。近年來，各地大量開展中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套等農(nóng)田水利基本建設(shè)，提高了耕地種植能力。由于人員更替和資料不全等因素，這些耕地難以有足夠的依據(jù)使其納入計(jì)稅面積發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼。在征收農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”時(shí)期，部分農(nóng)戶外出務(wù)工經(jīng)商和少數(shù)農(nóng)戶為逃避稅費(fèi)，將承包面積拋荒或私自轉(zhuǎn)包他人，拋荒的田地由村委會(huì)安排他人耕種，并承擔(dān)繳納稅費(fèi)的義務(wù); 私自轉(zhuǎn)包他人的面積也是由他人承擔(dān)繳納稅費(fèi)的義務(wù)。發(fā)放種糧補(bǔ)貼后， 原來將承包面積拋荒或私自轉(zhuǎn)包他人的農(nóng)戶紛紛向村委會(huì)或他人索要土地，帶來了很多矛盾和糾紛。

（二）現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策對農(nóng)民種糧積極性的效果不明顯。以南陵縣為例，2014年農(nóng)民人均純收入為12002元，按照種糧補(bǔ)貼平均每位農(nóng)民受益150元計(jì)算，僅占人均純收入的1.2%左右，種糧補(bǔ)貼對增加農(nóng)民收入的作用不明顯;對于種糧農(nóng)民來講，每畝只補(bǔ)貼160-170元，難以彌補(bǔ)化肥、農(nóng)藥、柴油等生產(chǎn)資料價(jià)格上漲所增加的農(nóng)業(yè)支出。糧食與經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益相比，種糧成本高、收益低，而種植西瓜、煙葉等經(jīng)濟(jì)作物的收益比種糧收益要高出2-3倍以上。即使加上國家種糧補(bǔ)貼資金，也抵不上種植經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)民選擇種植糧食的主要原因還是根據(jù)土壤性質(zhì)、技術(shù)水平、種植習(xí)慣等因素，因此，種糧補(bǔ)貼對提高農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入效果不明顯。

（三）土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生新問題。一是種糧補(bǔ)貼歸屬問題導(dǎo)致矛盾糾紛。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐的加快，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍存在。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)普遍不健全，很多只是村民間的口頭協(xié)議，難以明確補(bǔ)貼資金的歸屬。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，沒有協(xié)議或流轉(zhuǎn)協(xié)議中未明確補(bǔ)貼歸屬的，為保障農(nóng)民利益，補(bǔ)貼資金仍然發(fā)放給原承包戶，除達(dá)到100畝以上的大戶可享受每畝10元的種糧大戶補(bǔ)貼外，種植面積小于100畝的土地流入戶不享受種糧大戶補(bǔ)貼，而糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等歸原承包戶享受。二是流入土地的大戶、農(nóng)業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)大多選擇了種植經(jīng)濟(jì)類作物，如水果、蔬菜、花卉、林木等，這些項(xiàng)目均不屬于國家種糧補(bǔ)貼的范圍。為了保障農(nóng)民利益不受損失，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和秩序，防止發(fā)生矛盾和糾紛，一般情況下，基層做法是按照計(jì)稅面積或二輪承包面積給原土地承包戶發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。近年來，隨著涉農(nóng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治不斷加強(qiáng)，認(rèn)為土地上未種植糧食類作物的面積不應(yīng)該發(fā)放種糧補(bǔ)貼，否則以違法違紀(jì)查處，甚至一些地方紀(jì)檢、檢察等部門對此類情況采取立案的方式進(jìn)行調(diào)查。基層政府考慮，如果對這些從原承包戶手中流轉(zhuǎn)的、流轉(zhuǎn)后部分未種植糧食的土地停止發(fā)放種糧類補(bǔ)貼，可能會(huì)產(chǎn)生很多混亂，甚至?xí)疝r(nóng)民不履行土地流轉(zhuǎn)合同收回流轉(zhuǎn)土地、產(chǎn)生糾紛、群體性上訪等其它影響農(nóng)村穩(wěn)定的情況。

（四）種糧補(bǔ)貼政出多門，職責(zé)不清。目前，南陵縣共實(shí)施了四項(xiàng)種糧補(bǔ)貼，其中農(nóng)作物良種補(bǔ)貼（品種為早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等）是農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的，而糧食直接補(bǔ)貼（以計(jì)稅面積為依據(jù)）和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（品種為早稻、中稻、晚稻、小麥）的實(shí)施辦法又是上級(jí)財(cái)政部門發(fā)文，由財(cái)政部門實(shí)施，而財(cái)政部門卻不具備甄別、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)各品種種糧面積的條件和能力。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的發(fā)放依據(jù)是上年農(nóng)業(yè)部門發(fā)放水稻和小麥農(nóng)作物良種補(bǔ)貼的面積，這樣做雖然簡化了調(diào)查、摸底、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)的具體事務(wù)，但給縣、鎮(zhèn)財(cái)政部門造成了很大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（五）種糧補(bǔ)貼核實(shí)成本過高。核實(shí)農(nóng)民的實(shí)際種糧面積是計(jì)算種糧補(bǔ)貼資金的依據(jù)，盡管鎮(zhèn)、村、組每年投入大量的人力、物力、財(cái)力在各村組戶進(jìn)行種糧面積核實(shí)和張榜公示，但此項(xiàng)工作操作繁瑣，耗時(shí)費(fèi)力，行政支出大，工作成本高，對基層來說負(fù)擔(dān)過重。此外，上級(jí)部門考慮春耕生產(chǎn)和農(nóng)民需求，要求糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春節(jié)前發(fā)放到種糧農(nóng)民手中，造成了補(bǔ)貼面積與當(dāng)年實(shí)際種糧面積之間有差異。有的種糧多補(bǔ)的少，有的種糧少補(bǔ)的多，給基層增加了不必要的矛盾和負(fù)擔(dān)。

三、進(jìn)一步完善種糧補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)建議

（一）合并種糧補(bǔ)貼項(xiàng)目。目前，南陵縣糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)為計(jì)稅面積，農(nóng)作物良種補(bǔ)貼（早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等，按品種統(tǒng)計(jì)發(fā)放補(bǔ)貼）發(fā)放依據(jù)是在原計(jì)稅面積上的播種面積，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)為上年的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼面積（按照早稻、中稻、晚稻、小麥統(tǒng)計(jì)發(fā)放）。這三個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目發(fā)放依據(jù)均是耕地面積，發(fā)放對象和相關(guān)數(shù)據(jù)的一致性達(dá)到95%以上。僅僅因?yàn)?%的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)不同，各鎮(zhèn)、村干部需要重復(fù)幾十次、完成近70萬戶次的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)、整理、核實(shí)、公示等工作，每年花費(fèi)時(shí)間和精力超過三分之一，給農(nóng)村基層工作人員帶來了很大的工作壓力和負(fù)擔(dān)。

建議將糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為種糧補(bǔ)貼，一次性地以播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)發(fā)放種糧補(bǔ)貼，播種面積可依據(jù)新一輪土地確權(quán)面積確定。

（二）提高種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。讓農(nóng)民種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到或接近種植經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益，這樣才能真正起到調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的作用。

（三）理順關(guān)系，明確職責(zé)。建議省、市明確劃分農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門對種糧補(bǔ)貼工作的職責(zé)。按照“農(nóng)業(yè)部門管事，財(cái)政部門管錢”的原則，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)全部種糧補(bǔ)貼政策的制定、實(shí)施和落實(shí)工作，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金的籌集、下達(dá)、撥付和打卡發(fā)放工作。農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門相互配合，各司其職，共同完成補(bǔ)貼發(fā)放工作。

（四）對土地流入的種糧大戶給予政策傾斜。對土地流轉(zhuǎn)大戶、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單位進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種植糧食作物的，給予政策傾斜，建議以農(nóng)機(jī)設(shè)備、農(nóng)業(yè)設(shè)施等給予項(xiàng)目扶持;原承包戶通過簽定協(xié)議流出土地后，不享受種糧補(bǔ)貼，通過提高租金的方式彌補(bǔ)種糧補(bǔ)貼“損失”。土地流轉(zhuǎn)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)流入土地種植糧食的，按實(shí)際種植面積發(fā)放種糧補(bǔ)貼，不種植糧食類作物的，不予發(fā)放種糧補(bǔ)貼，杜絕因管理難度大或漏洞發(fā)生的套取種糧補(bǔ)貼的行為。（五）改進(jìn)補(bǔ)貼程序和方法。

補(bǔ)貼發(fā)放工作的布置時(shí)間應(yīng)在每年年初，發(fā)放時(shí)間應(yīng)在當(dāng)年的下半年或下一年的年初。另外，將補(bǔ)貼面積的調(diào)查摸底工作改為由農(nóng)民自主申報(bào)，鎮(zhèn)村干部核實(shí)并進(jìn)行公示的程序進(jìn)行。年初由省市公布主要糧食品種的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在小麥、早稻等糧食作物的青苗期，由種植人自己申報(bào)種糧面積，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門、村委會(huì)核實(shí)、公示并上報(bào)縣農(nóng)業(yè)部門審核，縣農(nóng)業(yè)部門向財(cái)政部門申請補(bǔ)貼資金并以“一卡通”的形式發(fā)放補(bǔ)貼款。

（作者單位：安徽省南陵縣財(cái)政局農(nóng)財(cái)科）

責(zé)任編輯：欣聞