張巖松

中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)。做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，建設(shè)有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須立足國(guó)情，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好。這不僅為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新體制機(jī)制，加快中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程指明了方向，明確了思路，也對(duì)調(diào)整完善強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)政策提出了更高更新的要求。

一、財(cái)政支農(nóng)政策演變發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要回顧

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策可以追溯到改革開放以前，但政策的主干基本源于改革開放以后，特別是黨的十六大以后的形成與發(fā)展。梳理10多年來財(cái)政支農(nóng)政策的設(shè)立、演變與發(fā)展的脈絡(luò)，有一個(gè)很明顯的特征就是農(nóng)業(yè)發(fā)展危機(jī)倒逼政策的出臺(tái)和不斷完善。

（一）糧食產(chǎn)能下降引發(fā)促進(jìn)糧食生產(chǎn)政策的制定實(shí)施。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國(guó)糧食總產(chǎn)一度曾上了1萬億斤的臺(tái)階，但是到了20世紀(jì)90年代，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，政策支持力度減弱，種糧效益下降，糧食生產(chǎn)總體水平開始下降，到2003年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量下滑到8614億斤，國(guó)家糧食安全受到威脅。為此，中央出臺(tái)一系列旨在促進(jìn)糧食生產(chǎn)的政策。從財(cái)政來講，主要出臺(tái)的政策有3個(gè)大的方面。一是減免農(nóng)業(yè)稅收。2004年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央決定進(jìn)一步加大農(nóng)村稅費(fèi)改革力度，作出了“在全國(guó)全面取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”的重大決定，選擇在黑龍江、吉林2個(gè)糧食主產(chǎn)省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，其他省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低或取消。2005年，中央決定進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減征力度，全面取消牧業(yè)稅;在592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn);進(jìn)一步降低其他地區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率，全國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)到28個(gè)。2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過決定，《農(nóng)業(yè)稅條例》于2006年1月1日廢止，標(biāo)志在中國(guó)以不同形式存續(xù)2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅賦制度正式退出歷史舞臺(tái)。二是實(shí)行直接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼不僅針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民，而且針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)，旨在增加農(nóng)民收入和糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)力水平，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和地方政府種糧的積極性。對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)實(shí)行直接補(bǔ)貼是黨的十六大以后財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重大創(chuàng)新，主要是先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等四項(xiàng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金規(guī)模從2004年的3.3億元增長(zhǎng)到2014年的1406億元。為了進(jìn)一步加大對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度，2005年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，中央財(cái)政出臺(tái)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)糧食生產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模的產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高產(chǎn)糧大縣財(cái)力水平和提供公共服務(wù)的能力，改變“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”的狀況。實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，中央財(cái)政一方面逐年加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，另一方面不斷完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。截止2014年，中央財(cái)政累計(jì)安排產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金1270億元，獎(jiǎng)勵(lì)縣數(shù)達(dá)到1000多個(gè)。2007年，中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的主要糧食生產(chǎn)品種實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。此后補(bǔ)貼品種逐步增加，區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼比例穩(wěn)步提高。三是是實(shí)行最低收購價(jià)政策。為了保障種糧農(nóng)民的基本收益，2004年，國(guó)家對(duì)主要糧食產(chǎn)區(qū)的主要糧食品種小麥和水稻實(shí)行最低收購價(jià)政策。十年之內(nèi)，小麥的價(jià)格提高了2/3，稻谷的價(jià)格提高了100%。

同一時(shí)間，國(guó)家財(cái)政還出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施支持加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括，從中央基建投資中安排一部分資金支持大中型水利設(shè)施建設(shè)、新增千億斤糧食工程，支持重點(diǎn)商品糧棉油基地建設(shè);設(shè)立小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地治理等財(cái)政專項(xiàng)資金支持以農(nóng)田水利為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從2004年起，我國(guó)糧食產(chǎn)量開始不斷提高，到2014年，實(shí)現(xiàn)了糧食總產(chǎn)量“十一連增”，糧食產(chǎn)能連續(xù)5年穩(wěn)定在5000億公斤以上。

回顧促進(jìn)糧食生產(chǎn)財(cái)政政策的制定實(shí)施，可以看出，從調(diào)動(dòng)地方政府和種糧經(jīng)營(yíng)者（主要是農(nóng)民）的種糧積極性，穩(wěn)定擴(kuò)大糧食播種面積，提高糧食產(chǎn)量等方面看，農(nóng)業(yè)稅收減免、直接補(bǔ)貼和最低收購價(jià)政策發(fā)揮了主要作用。而且，這三項(xiàng)政策在不同的階段，政策發(fā)揮作用的角色發(fā)生了一定的變化，最初幾年，農(nóng)業(yè)稅收減免、直接補(bǔ)貼政策作用顯著，而最低收購價(jià)的政策作用并不明顯。2006年，隨著農(nóng)業(yè)稅收全面減免政策的出臺(tái)之后，種地或種糧農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)全部取消，由于沒有增量刺激，政策的邊際效應(yīng)下降。

（二）農(nóng)民增收滯緩引發(fā)的多渠道增加農(nóng)民收入政策

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷提高，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入不斷增加，城鄉(xiāng)居民收入差距一度（1985年）達(dá)到1.86∶1，但1990年以后，城鄉(xiāng)居民收入差距開始擴(kuò)大，1990年城鄉(xiāng)居民為2.20∶1，此后不斷擴(kuò)大，到2003年，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到3.23∶1，達(dá)到了自二十世紀(jì)80年代以來的歷史最高點(diǎn)。針對(duì)這一突出問題，2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的1號(hào)文件，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，這些政策以后在執(zhí)行實(shí)施中不斷完善強(qiáng)化。從財(cái)政來講，一是支持調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入政策。主要是從資金投入、稅收優(yōu)惠政策等方面支持優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展畜牧業(yè)和漁業(yè)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)牧業(yè)的附加值。二是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工政策。包括支持農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)，改善農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的環(huán)境條件等。三是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展政策。建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，支持改善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教育質(zhì)量;建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和大病救助制度，提高新型合作醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比例，改善農(nóng)村公共衛(wèi)生條件;支持在農(nóng)村地區(qū)建立最低生活保障制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;支持農(nóng)村文化建設(shè)，通過廣播電視“村村通”和文化資源共享工程建設(shè)，改善農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施和條件;支持鄉(xiāng)村道路建設(shè)，開展農(nóng)村環(huán)境整治，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況。四是支持農(nóng)村扶貧政策。與此同時(shí)，穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)政策對(duì)增加農(nóng)民收入也有非常強(qiáng)的正相關(guān)效應(yīng)。促進(jìn)農(nóng)民增收的政策產(chǎn)生了積極的效果，自2004年以來，農(nóng)民人均純收入連續(xù)11年穩(wěn)定大幅度增長(zhǎng)，2010—2014年，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)幅度連續(xù)5年超過城市居民人均可支配收入的增長(zhǎng)幅度，城鄉(xiāng)居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2.92∶1。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下引發(fā)的促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)政策

盡管出臺(tái)了一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)的政策，糧食生產(chǎn)水平也在不斷提高，但整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高的狀況沒有根本改變，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是農(nóng)田水利設(shè)施陳舊破損，年久失修;耕地質(zhì)量堪憂，土壤有機(jī)質(zhì)含量不高;農(nóng)業(yè)科技水平低下，農(nóng)業(yè)科技體制難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)產(chǎn)品加工能力弱;農(nóng)產(chǎn)品流通體制不順，等等。針對(duì)這些問題，2005年，中央1號(hào)文件以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主題，在穩(wěn)定完善促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了一系列促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的政策。從財(cái)政來講，一是支持加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策。進(jìn)一步加大對(duì)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，支持農(nóng)田水利建設(shè)和大中型灌區(qū)改造，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);在全國(guó)范圍內(nèi)支持測(cè)土配方施肥、耕地質(zhì)量提升和耕地深松，提高耕地質(zhì)量。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步政策。支持現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與推廣應(yīng)用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系改革建設(shè)，支持農(nóng)民科技培訓(xùn)，開展支持全程農(nóng)業(yè)社會(huì)化和農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)新改革試點(diǎn);繼續(xù)加大農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼力度，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化步伐。三是推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。繼續(xù)完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金使用政策，支持發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè);加大對(duì)畜牧業(yè)和漁業(yè)的支持力度，采取有效政策措施促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。通過財(cái)政助推，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了明顯的提升，農(nóng)田水利老化失修的趨勢(shì)得到遏制，水利條件明顯改善;農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率和農(nóng)業(yè)機(jī)械化率不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，畜牧業(yè)、漁業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高。

（四）環(huán)境資源緊張引發(fā)的促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策

過去10年，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得世人矚目的成績(jī)，但付出的資源環(huán)境代價(jià)也是巨大的。水土資源嚴(yán)重受損，化肥農(nóng)藥過度使用，導(dǎo)致耕地質(zhì)量集聚下降，水土流失嚴(yán)重，水生態(tài)、草原生態(tài)、農(nóng)業(yè)生態(tài)趨于惡化，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重現(xiàn)象非常普遍，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)整體安全和可持續(xù)發(fā)展存在重大隱患。2013年，財(cái)政部組織力量開展農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究，提出支持實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略的政策建議，引起決策層和社會(huì)各界的高度關(guān)注。2014年、2015年的中央一號(hào)文件，都把建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理作為一個(gè)方面的重要政策要求。從財(cái)政來講，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策主要包括，一是支持耕地修復(fù)治理政策。包括重金屬污染耕地修復(fù)治理試點(diǎn)、地下水超采綜合治理試點(diǎn)、新一輪退耕還林、濕地生態(tài)補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)。二是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。包括，耕地地力保護(hù)、推廣科學(xué)施肥、農(nóng)業(yè)廢棄物和畜禽糞污資源化利用、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。三是支持農(nóng)林水生態(tài)保護(hù)建設(shè)政策。包括，支持天然林保護(hù)工程、退耕還林（還草）、草原生態(tài)保護(hù)、水土流失治理等。盡管，實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略還剛剛開始，政策的實(shí)施效果還有待進(jìn)一步觀察，但有兩個(gè)方面的意義非常重要。一是實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展成為國(guó)家意志和行動(dòng)，與生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展形成有機(jī)銜接;二是徹底顛覆了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的思想觀念，把人類的農(nóng)業(yè)活動(dòng)與其賴以發(fā)展的自然環(huán)境資源的永續(xù)利用有機(jī)銜接起來，逐步成為全社會(huì)的共識(shí)。

二、現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策的基本評(píng)價(jià)

現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策的形成有其特定的歷史背景，一是糧食產(chǎn)量大幅滑坡，國(guó)家糧食安全受到威脅。穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給始終是制定實(shí)施財(cái)政支農(nóng)政策的首要目標(biāo)。二是農(nóng)民收入增長(zhǎng)遲緩，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，一直是制定實(shí)施財(cái)政支農(nóng)政策的核心任務(wù)。三是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入大幅增加，使國(guó)家有經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴(kuò)大，解決“四化同步”發(fā)展中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“短板”問題迫在眉睫。四是高投入、高消耗、高產(chǎn)出帶來資源環(huán)境壓力越來越大，發(fā)展的不可持續(xù)性日益凸顯。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，要求進(jìn)一步調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策。因此，現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策帶有明顯的轉(zhuǎn)型時(shí)期特征，既有適應(yīng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一面，也存在部分政策目標(biāo)偏離、政策效率不高，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢(shì)不一致的地方。

（一）形成了比較完整的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系

與歷史以往任何一個(gè)時(shí)期相比，2004年以后的逐步出臺(tái)實(shí)施的各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)政策已經(jīng)初步形成了一個(gè)比較完整的體系。這一政策體系與現(xiàn)行體制制度相適應(yīng)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展繁榮，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收方面發(fā)揮了積極而有效的作用，真正體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。一是政策覆蓋范圍比較廣。按照公共財(cái)政的覆蓋原則和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)需要，財(cái)政支農(nóng)政策覆蓋了包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)等多個(gè)層面。二是政策實(shí)施手段多樣化。除了過去一直沿用的直接投資、直接補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠等手段外，2004年以后，財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)施還采用了直接補(bǔ)貼、貸款貼息、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、金融貸款財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等手段。近年來，為了進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政與金融政策協(xié)同運(yùn)用支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，一些地方還探索采用財(cái)政支持農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保等手段，加大對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新型經(jīng)營(yíng)主體的支持。三是政策保持了連續(xù)性穩(wěn)定性。有效政策的制度化、法制化是最近10多年財(cái)政支農(nóng)政策形成發(fā)展的一個(gè)重要特征。某一項(xiàng)政策的出臺(tái)實(shí)施，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐證明是行之有效的，就逐步通過制度或者是法律穩(wěn)定下來，依法理財(cái)、縱橫配合的財(cái)政支農(nóng)制度體系初步形成。不僅涵蓋了政策的實(shí)施范圍，而且對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的分配使用管理提出了明確的要求，確保了政策的有效實(shí)施。

（二）促進(jìn)了大宗農(nóng)副產(chǎn)品供求平衡和農(nóng)民持續(xù)增收

財(cái)政支農(nóng)政策的實(shí)施和大規(guī)模財(cái)政資金的投入，不僅有效地促進(jìn)了糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定生產(chǎn)，而且持續(xù)推動(dòng)農(nóng)民收入的大幅度提高和農(nóng)村公共社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。糧食“連續(xù)增產(chǎn)”，大宗農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步提高，保持了主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求的基本平衡;農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，特別是最近5年農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)水平連續(xù)超過城市居民可支配收入的增長(zhǎng)水平，不僅縮小了城鄉(xiāng)的發(fā)展差距，而且提高了農(nóng)村的消費(fèi)能力。三個(gè)方面的作用和意義不可低估，一是基本滿足了人們的多樣化多層次需求。由于糧食的穩(wěn)定增產(chǎn)和大宗農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)能的提升，國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品不僅在量上，而且在品種和質(zhì)量上都有了很大的提升。盡管時(shí)有農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量事件發(fā)生，但市場(chǎng)供求基本平穩(wěn)，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)不大，主要農(nóng)產(chǎn)品的總量和質(zhì)量還是基本滿足了各方面的不同需求，大大改善了全體中國(guó)人民的生活質(zhì)量。二是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是整個(gè)物價(jià)的基礎(chǔ)，由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求平穩(wěn)，為物價(jià)總水平的穩(wěn)定提供了基礎(chǔ)和前提，為宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行提供了支撐，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻起到了穩(wěn)定器的作用。最好的例證就是2007年國(guó)際糧食價(jià)格飛漲和2008年金融危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，由于國(guó)內(nèi)糧食和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足，一定程度上幫助中國(guó)抵御了國(guó)際危機(jī)的沖擊。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以后，盡管經(jīng)濟(jì)下行和就業(yè)壓力比較大，但穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和供求狀況一定程度上緩解了這一壓力。三是為農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了基本保障。在溫飽問題沒有徹底解決的情況下，一個(gè)國(guó)家是沒有能力也沒有條件談農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)形的。正是10多年財(cái)政支農(nóng)政策的實(shí)施，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“硬件”和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的“軟件”兩個(gè)方面，促進(jìn)了糧食和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。有了不愁的溫飽，我們才有能力和條件，也才有“資格”把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式提到議事日程上，農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)才有了比較好的基礎(chǔ)和可能。

（三）部分政策過度介入模糊了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的兩大關(guān)系

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱質(zhì)區(qū)域，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度是必須的，但擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，其主旨含義是公共財(cái)政要擔(dān)負(fù)起農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的支出責(zé)任，而不是一攬子全包?；仡櫡此棘F(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策，無論在政策設(shè)計(jì)，或是政策執(zhí)行，一部分政策存在包攬過多的傾向。這種過度介入，一是模糊了政府與市場(chǎng)的邊界。一些應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)或農(nóng)民群眾發(fā)揮主體作用的領(lǐng)域，如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等，在政策設(shè)計(jì)時(shí)往往考慮的是通過政策和行政手段推動(dòng)，在政策執(zhí)行中往往也或多或少地存在“路徑依賴”現(xiàn)象，從項(xiàng)目的選擇、設(shè)計(jì)、申請(qǐng)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收，往往由政府部門包攬，市場(chǎng)主體難以參與進(jìn)來，農(nóng)民作為建設(shè)主體和使用主體也很難參與，沒有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，缺乏足夠的主人翁意識(shí)。二是模糊了中央與地方的關(guān)系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是中央和地方的共同事權(quán)，誰在某一領(lǐng)域負(fù)主要責(zé)任不清晰，存在中央包攬過多的傾向，特別是在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)適用技術(shù)推廣等方面，中央財(cái)政承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，不僅難以發(fā)揮地方的積極性，明確地方財(cái)政的支出責(zé)任;而且由于政策覆蓋范圍過廣，政策效率和發(fā)揮作用不盡理想。

此外，過多地強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的支出責(zé)任，財(cái)政政策與金融政策缺乏有機(jī)銜接。往往采取傳統(tǒng)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)措施，而不是運(yùn)用現(xiàn)代政策手段推動(dòng)激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村信貸。

（四）部分政策目標(biāo)偏離和政策碎片化導(dǎo)致政策效率降低

2004年以后的財(cái)政支農(nóng)政策偏重于主要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食總量的提高，加上政策的出臺(tái)雖有頂層設(shè)計(jì)的意味，但由于體制和部門職能交叉的緣故，政策的設(shè)計(jì)、出臺(tái)往往是部門“博弈”的結(jié)果，主要帶來兩大方面的問題。一是部分政策的目標(biāo)指向與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)偏離。綜觀世界現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，更多地強(qiáng)調(diào)量與質(zhì)的統(tǒng)一、生產(chǎn)與生態(tài)的均衡、科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)。反思現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策的制定實(shí)施，很大程度上將目標(biāo)聚焦在糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)水平的提高，缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與質(zhì)量安全、生態(tài)安全和科技創(chuàng)新的統(tǒng)籌把握。在現(xiàn)有的生產(chǎn)和科技條件下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展政策一定程度上刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，包括化肥農(nóng)藥、水土資源的過度使用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境資源壓力不斷加大，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展存在重大隱患。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投入不夠，監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系不健全，監(jiān)測(cè)監(jiān)管手段落后，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量事件時(shí)有發(fā)生。農(nóng)業(yè)科技推廣政策側(cè)重一般先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的推廣運(yùn)用和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)科技推廣體系的簡(jiǎn)單重建，缺乏對(duì)擁有自主產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和重大農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的有效支持，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新不夠。二是政策的碎片化導(dǎo)致政策效率降低。資金使用分散一直是財(cái)政支農(nóng)政策制定實(shí)施中“痼疾”，其原因是體制不順，職能交叉不清導(dǎo)致的政策碎片化。在農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣等方面，來自于財(cái)政資金的渠道均在七八項(xiàng)之多，由于實(shí)施和管理的部門不同，要求不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管方式不一，資金無法統(tǒng)籌安排使用，導(dǎo)致一個(gè)區(qū)域、一個(gè)項(xiàng)目“年年投入年年建”的現(xiàn)象比較普遍，資金使用效益不高，政策效率低下。

三、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化迫切要求調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策

習(xí)近平總書記最近指出，同步推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，薄弱環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收支增速放緩，如何在這種背景下繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收;如何在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力;如何應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升、大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)的“雙重?cái)D壓”，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，將是調(diào)整完善、創(chuàng)新改革財(cái)政支農(nóng)政策面臨的一系列重大課題。

（一）糧食安全形勢(shì)嚴(yán)峻依然要求財(cái)政支持政策聚焦

習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候這根弦都不能松”。2014年，中國(guó)糧食總產(chǎn)達(dá)到6071億公斤，實(shí)現(xiàn)“十一連增”，但并不意味著中國(guó)糧食安全問題就已解決。中國(guó)糧食依然處在一個(gè)緊平衡的狀態(tài)。這種緊平衡的狀態(tài)，一方面要求保持糧食供需基本平衡，另一方面又要防止供過于求導(dǎo)致糧價(jià)下跌，“谷賤傷農(nóng)”。從我國(guó)糧食生產(chǎn)的客觀條件和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境看，我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，盡管人均口糧消費(fèi)不斷減少，但這是以人均消費(fèi)肉奶蛋和蔬菜水平提高為保障的，飼料糧需求在畜牧業(yè)發(fā)展方式和養(yǎng)殖技術(shù)沒有重大突破的情況下將依然保持剛性增長(zhǎng)，同時(shí)加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源要素緊缺，糧食生產(chǎn)成本抬升，糧食生產(chǎn)比較效益低等對(duì)國(guó)家糧食安全都將產(chǎn)生影響。因此，保持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)，確保國(guó)家糧食安全仍然是財(cái)政支農(nóng)政策的聚焦點(diǎn)。建設(shè)全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“四化”同步發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全的內(nèi)涵更寬，要求更高。財(cái)政支持糧食生產(chǎn)需要更新觀念，轉(zhuǎn)變方式，不僅要穩(wěn)定提高糧食供給數(shù)量，而且要保障糧食供給質(zhì)量;不僅要著眼國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到鞏固和加強(qiáng)，而且要放眼全球，明顯提升農(nóng)業(yè)對(duì)外合作能力和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的能力;不僅要立足當(dāng)期的供給安全，而且逐步形成保障未來的可持續(xù)供給能力，通過積極有效的措施，保持國(guó)內(nèi)糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的平衡。

（二）小規(guī)模經(jīng)營(yíng)引發(fā)多重困難對(duì)財(cái)政支持政策提出新的要求

我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小不僅表現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，而且表現(xiàn)在組織化、社會(huì)化程度低。由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小，一是不利于與市場(chǎng)的有效對(duì)接。大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以直接面向市場(chǎng)，難以獲得更多的市場(chǎng)資源。二是不利于現(xiàn)代科技和市場(chǎng)要素的運(yùn)用。尤其是一些重大科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用和現(xiàn)代金融服務(wù)的介入。三是不利于確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。由此，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格出現(xiàn)倒掛，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱，因此，調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，把推進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)放在突出重要色位置，將有利于我們有效解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的一些突出問題。

（三）資源環(huán)境壓力加大使促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展成為財(cái)政支持政策的核心

我國(guó)耕地面積不足世界的10%，水資源人均占有量只有世界人均水平的四分之一，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)消耗的化肥卻占世界的1/3，單位面積農(nóng)藥用量為世界平均水平的3倍。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的傳統(tǒng)粗放，高投入、高消耗的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已經(jīng)對(duì)生態(tài)資源環(huán)境造成巨大的壓力。一是超過了水土資源的承載能力。高強(qiáng)度的、不計(jì)資源環(huán)境代價(jià)的生產(chǎn)模式已經(jīng)難以持續(xù)。二是農(nóng)藥化肥的過度使用，不僅導(dǎo)致水土資源的污染，而且很大程度上影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是水土流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)總體生態(tài)狀況不容樂觀。目前，這些問題已有共識(shí)，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策已經(jīng)實(shí)施，相關(guān)工作也已經(jīng)啟動(dòng)，但是要從根本上促進(jìn)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制需要財(cái)政支持政策持續(xù)發(fā)力

近年來，財(cái)政在推進(jìn)各項(xiàng)改革方面承擔(dān)了必要的成本，積極探索“花錢買機(jī)制”的有效途徑，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新。但現(xiàn)行管理體制不順，職能交叉現(xiàn)象依然存在，政府與市場(chǎng)邊界模糊，中央與地方關(guān)系不清，條塊管理布局不合理、產(chǎn)業(yè)銜接不暢等依然制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新仍將是財(cái)政支農(nóng)政策一項(xiàng)重要任務(wù)。

（五）經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)倒逼財(cái)政支農(nóng)政策和資金使用結(jié)構(gòu)調(diào)整

進(jìn)入新常態(tài)后，財(cái)政收支增幅趨緩，客觀上要求調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策和財(cái)政支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)政策效能。一是突出對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一些重大項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持。二是從過去依賴高投入向提高資金使用效益轉(zhuǎn)變。三是著力發(fā)揮資金的引導(dǎo)撬動(dòng)作用。

四、完善財(cái)政支農(nóng)政策的總體方向和基本趨勢(shì)

我國(guó)正在進(jìn)入歷史發(fā)展的關(guān)鍵階段，全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“百年”目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)，必須推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。要按照習(xí)近平總書記提出，著眼于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，在穩(wěn)定糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的同時(shí)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐，走出一條集約、高效、安全、持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

（一）調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策的總體方向

財(cái)政支農(nóng)政策的調(diào)整完善要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的總要求，遵循有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，和穩(wěn)定提高糧食等大宗農(nóng)作物產(chǎn)能;有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力;有利于提高糧食和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高，促進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合，增加農(nóng)民收入等原則，穩(wěn)定加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度，創(chuàng)新和完善財(cái)政支農(nóng)政策作用機(jī)制，突出財(cái)政支農(nóng)政策的重點(diǎn)，努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效，在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

（二）調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策的基本趨勢(shì)

調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，要適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，要符合深化財(cái)稅體制改革的總體要求，要與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相一致，要有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.兩大關(guān)系更加清晰明確。一是基本厘清政府與市場(chǎng)的邊界，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有效對(duì)接。政策的調(diào)整完善和政策的設(shè)計(jì)創(chuàng)新要充分考慮市場(chǎng)和政府的角色分工，努力做到不越位、缺位和錯(cuò)位，要充分考慮發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體作用，在政策實(shí)施中要充分考慮增強(qiáng)基層干部和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保政策落地和發(fā)揮最大作用。二是分清中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，形成重點(diǎn)突出、分工負(fù)責(zé)的財(cái)政支農(nóng)有效機(jī)制。要按照激勵(lì)相容的原則，最大限度地明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任范圍?，F(xiàn)階段，中央財(cái)政的支持重點(diǎn)主要是，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，重大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果推廣應(yīng)用，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)的形成與監(jiān)管，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大項(xiàng)目和重要區(qū)域的農(nóng)林生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。

2.公共財(cái)政特征更加明顯。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，不僅要用現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科技改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，更要用現(xiàn)代發(fā)展觀念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，要使農(nóng)業(yè)成為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效益、有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。因此，調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，要逐步改變政府從生產(chǎn)到消費(fèi)各環(huán)節(jié)全程包攬的做法，凸現(xiàn)公共財(cái)政主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出責(zé)任，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮資源配置中的決定性作用。

3.政策可持續(xù)性更強(qiáng)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既要保持政策的連續(xù)性穩(wěn)定性，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，同時(shí)，政策也不能僵化固化，需要保持一定的政策彈性。因此，調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，不僅要使政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展不斷發(fā)力，而且要建立政策的評(píng)估和進(jìn)出機(jī)制，使政策不斷適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。

4.財(cái)政政策與金融政策的結(jié)合更加緊密。財(cái)政政策和金融政策是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的兩大宏觀調(diào)控手段。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不僅需要財(cái)政支持，而且更需要現(xiàn)代金融的介入。調(diào)整完善財(cái)政支農(nóng)政策，通過貼息、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、信貸擔(dān)保、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等方式，形成推動(dòng)金融要素進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政與金融的協(xié)同支農(nóng)功能，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

（作者系財(cái)政部農(nóng)業(yè)司副司長(zhǎng)）

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