葉興慶

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，核心任務(wù)是提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為“四化同步”的短板，同樣也面臨提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的課題。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須深刻反思增產(chǎn)導(dǎo)向的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策框架，加快建立競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系。

一、我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨需求增長與比較優(yōu)勢消退的雙重壓力

30多年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策思路是非常清晰的，發(fā)展成就也是非常明顯的。以糧食產(chǎn)量為例，1978年為30477萬噸，2014年為60710萬噸，幾乎翻一番。尤其是2004年以來，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十一連增”。2003年我國糧食產(chǎn)量為43070萬噸，與之相比，2014年的糧食產(chǎn)量多出了17640萬噸。這11年間，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少了1億多人，耕地面積減少了1億多畝，我國糧食產(chǎn)量卻增加了1億多噸?？梢哉f，改革開放以來，特別是2004年以來的農(nóng)業(yè)政策，是非常有效果的。所以，我國到目前為止還是非常自豪地講，中國人的飯碗端在自己手里。從全球范圍來看，目前我國所達(dá)到的糧食安全狀況也是不錯(cuò)的。據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布的《全球糧食安全報(bào)告》，以包括食品價(jià)格承受力、食品供應(yīng)能力、質(zhì)量安全保障能力等3方面27個(gè)定性和定量指標(biāo)構(gòu)成的指數(shù)衡量，中國在107個(gè)國家中位居42，是為數(shù)不多的糧食安全水平大幅超越其社會(huì)富裕程度的國家之一。雖然目前我國糧食安全狀況得到了很好的保障，但展望未來，我們必須清醒地看到，我國食品消費(fèi)峰值還沒有到來。2014年，我國人均GDP僅7000多美元，城鎮(zhèn)化水平僅54.77%。我國仍處在從中等收入向高收入國家邁進(jìn)、從城鎮(zhèn)化中期向城鎮(zhèn)化成熟期邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級將持續(xù)進(jìn)行。我國的糧食、動(dòng)物性產(chǎn)品能不能得到很好的供給保障？這是需要深入考慮的問題。之所以有這個(gè)擔(dān)心，是基于三個(gè)因素決定的未來前景不容樂觀。

第一是人口增長。2014年末全國人口總量是13.68億人。對我國未來人口峰值究竟是多少，學(xué)術(shù)界有很多預(yù)測。有的研究報(bào)告認(rèn)為是14億人，有的研究報(bào)告認(rèn)為是15億人。無論哪種預(yù)測，今后一個(gè)時(shí)期我國人口總量都是會(huì)增長的。增加一個(gè)人就是增加一張要吃飯的嘴。人口增長是影響未來糧食需求非常重要的因素。

第二是城鎮(zhèn)化。研究表明，人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，對食物消費(fèi)有明顯影響。農(nóng)村人口的食物消費(fèi)與城市居民有較大差異，城市居民直接消費(fèi)的口糧要少一些，但消費(fèi)的肉蛋奶等動(dòng)物性產(chǎn)品要多一些，總體上人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移會(huì)放大對糧食的需求。

第三是收入水平。目前我國無論城市還是農(nóng)村，隨著收入水平提高，膳食結(jié)構(gòu)還在變化。根據(jù)日本、韓國、臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，人均GDP到2萬美元的時(shí)候，膳食結(jié)構(gòu)才能夠基本穩(wěn)定下來。在此之前，無論城市還是農(nóng)村，居民收入水平增長后對動(dòng)物性產(chǎn)品的需求都會(huì)增長。而動(dòng)物性產(chǎn)品是糧食轉(zhuǎn)化過來的，隨收入水平提高而產(chǎn)生的膳食結(jié)構(gòu)變化會(huì)增加對糧食的總需求。

從上述三個(gè)因素來看，未來我國糧食需求還有很大的增長空間。問題在于，我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢已開始減退，未來我們能不能滿足全社會(huì)對糧食不斷增長的需求？2004年以來，雖然我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅增加，但我國對谷物、油料、動(dòng)物產(chǎn)品的進(jìn)口都在增長，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已連續(xù)11年出現(xiàn)赤字，且赤字規(guī)模在逐步擴(kuò)大?？梢哉f，今后農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易赤字是一個(gè)常態(tài)。這種格局對我國未來糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)會(huì)帶來很多挑戰(zhàn)。

我們最關(guān)心的當(dāng)然是谷物，尤其是谷物當(dāng)中的三大品種。長期以來，我國稻谷、小麥、玉米是緊平衡，多數(shù)年份還能夠有少量的凈出口。但是，2011年以來，我國三大谷物品種連續(xù)4年出現(xiàn)凈進(jìn)口;稻谷，以前有少量凈出口，近年來開始出現(xiàn)凈進(jìn)口;小麥，因?yàn)橛薪Y(jié)構(gòu)性問題，我國缺少強(qiáng)筋小麥，歷來要進(jìn)口一些，最近幾年仍然是凈進(jìn)口;玉米，以前我國曾經(jīng)是出口國，最近4年也開始凈進(jìn)口了，而且玉米的替代品高粱、DDGS（玉米酒糟蛋白）的進(jìn)口大幅度增長。

從畜產(chǎn)品貿(mào)易看，以前我國出口少量豬肉、禽肉，進(jìn)口一些羊毛、皮革，總體上有少量貿(mào)易順差。但是，最近幾年我國畜產(chǎn)品貿(mào)易逆差快速擴(kuò)大。在2008年三聚氰氨事件以后，中國人在全世界搶購奶粉。這兩年牛羊肉進(jìn)口增長也很快。最近幾年中國企業(yè)收購境外豬肉、奶粉等畜產(chǎn)品加工企業(yè)的案例明顯增多。企業(yè)家的邏輯是，中國發(fā)展到目前這個(gè)階段后，很難再繼續(xù)快速地發(fā)展畜牧業(yè)以滿足國內(nèi)不斷擴(kuò)大的畜產(chǎn)品需求，加強(qiáng)境外并購、提高資源掌控能力勢在必行。

農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易出現(xiàn)赤字與價(jià)格倒掛有關(guān)。國內(nèi)外價(jià)格比較有多種方法，但國內(nèi)批發(fā)市場價(jià)格與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品交易價(jià)格的比較，最能準(zhǔn)確反映國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的國際競爭壓力。國際市場離岸價(jià)格，加了運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)、進(jìn)口增值稅、關(guān)稅、港雜費(fèi)等以后的到岸稅后價(jià)格，才是實(shí)際可以在我國市場上交易的價(jià)格。到岸稅后價(jià)格有兩種情況，一個(gè)是按關(guān)稅配額內(nèi)的低關(guān)稅計(jì)算，一個(gè)是按關(guān)稅配額外的高關(guān)稅計(jì)算。從我們最關(guān)心的稻谷、小麥、玉米等敏感產(chǎn)品看，按配額以內(nèi)1%的低關(guān)稅計(jì)算，目前我國已經(jīng)沒有價(jià)格優(yōu)勢。最近這兩年，國際市場大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在下降，而國內(nèi)市場價(jià)格受最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)支撐在提高，從而出現(xiàn)了價(jià)格倒掛。有些人認(rèn)為，這種價(jià)格倒掛是暫時(shí)現(xiàn)象，當(dāng)國際市場價(jià)格上升后就會(huì)消失。我們認(rèn)為，從我國這種自然稟賦和發(fā)展階段來看，未來我國農(nóng)產(chǎn)品成本，包括人工成本、土地成本和物質(zhì)費(fèi)用，只會(huì)上升不會(huì)下降，從長遠(yuǎn)看我國農(nóng)業(yè)確實(shí)沒有比較優(yōu)勢，價(jià)格倒掛將是常態(tài)。

二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策不足以應(yīng)對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

盡管2004年以來的“十一連增”證明了現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策很有效果，但面對農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)和將要遭遇的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策框架進(jìn)行深刻反思。

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策體系基本上是從2004年開始建立的。2004年在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展上，是一個(gè)很重要的拐點(diǎn)性年份。從這一年開始，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了劉易斯拐點(diǎn)，沿海地區(qū)開始出現(xiàn)“民工荒”，農(nóng)民工工資開始持續(xù)性上升。從農(nóng)業(yè)本身看，也是從這一年開始，出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量“十一連增”和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易“十一連赤”，出臺了新世紀(jì)以來聚焦“三農(nóng)”的連續(xù)十一個(gè)中央1號文件，出臺了種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，出臺了糧食最低收購價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策，出臺了農(nóng)村土地承包法和農(nóng)民專業(yè)合作社法。

這樣一套農(nóng)業(yè)政策，跟日本、韓國和臺灣地區(qū)上世紀(jì)60年代和70年代開始形成的農(nóng)業(yè)政策極為類似。日本、韓國和臺灣地區(qū)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，小規(guī)模農(nóng)業(yè)也沒有比較優(yōu)勢了。在如何應(yīng)對上，有三種思路：一是促進(jìn)農(nóng)民全方位合作，通過合作社在產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的規(guī)?；?wù)克服單家獨(dú)戶的規(guī)模不經(jīng)濟(jì);二是建立以價(jià)格支持為核心的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，既實(shí)施國內(nèi)價(jià)格干預(yù)，又實(shí)施邊境保護(hù);三是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。總的來說，日本、韓國、臺灣地區(qū)在合作社方面做得很好，在支持保護(hù)方面做得有些過頭，非常遺憾的是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中方面沒有做好，其結(jié)果就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高、農(nóng)業(yè)競爭力不斷下降。

2004年以來，我國也面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢下降的問題。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，在促進(jìn)農(nóng)民合作方面下過一些功夫，農(nóng)民合作社得到一定程度發(fā)展，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)有一定進(jìn)展，特別是市場化的小麥?zhǔn)崭顧C(jī)跨區(qū)作業(yè)舉世矚目。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中問題上，政策立場比較糾結(jié)，政策舉措也比較慎重，盡管最近這兩年步伐快了一些，但總體而言做得不是很夠。在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方面，下的功夫最大，采取的舉措最多，引發(fā)的爭議也最激烈?，F(xiàn)在需要反思的是，過去10多年努力構(gòu)建起來的這套農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，其軟肋在哪里？弊病在哪里？我認(rèn)為有兩點(diǎn)最為突出。

一是糧食最低收購價(jià)制度和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策，已嚴(yán)重偏離當(dāng)時(shí)政策的出發(fā)點(diǎn)，而且難以為繼。2004年實(shí)行糧食最低收購價(jià)的出發(fā)點(diǎn)是，正常情況下由市場定價(jià)，只有在非正常情況下，國家才對短缺的重點(diǎn)品種在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)。市場定價(jià)應(yīng)該是一個(gè)常態(tài)，國家按最低收購價(jià)托市收購應(yīng)該是非常態(tài)。實(shí)際上，現(xiàn)在倒過來了，過去的這十年，最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲變成常態(tài)，國家不啟動(dòng)最低收購價(jià)、不啟動(dòng)臨時(shí)收儲才是非常態(tài)。這意味著最低收購價(jià)已經(jīng)高于市場均衡價(jià)，必須用高于市場均衡價(jià)的價(jià)格把農(nóng)民的產(chǎn)品收到國家?guī)炖铩＿@么做的結(jié)果，是加劇了價(jià)格倒掛和庫存積壓。

二是主要補(bǔ)貼政策也已嚴(yán)重偏離最初的出發(fā)點(diǎn)，開始觸及“黃箱”天花板。種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼已演變?yōu)橐猿邪鼨?quán)為依據(jù)的普惠式收入補(bǔ)貼，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平幫助不大。雖然“黃箱”天花板對我國農(nóng)業(yè)的約束還不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，非特定產(chǎn)品的“黃箱”補(bǔ)貼空間還很大，但部分產(chǎn)品包括價(jià)格支持在內(nèi)的“黃箱”補(bǔ)貼空間所剩無幾、未來操作空間明顯收窄。

三、從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向

未來我們究竟應(yīng)該建立一套什么樣的農(nóng)業(yè)政策體系？我認(rèn)為，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向。也就是說，要以提高競爭力為核心重構(gòu)農(nóng)業(yè)政策體系。關(guān)于提高農(nóng)業(yè)競爭力問題，實(shí)際上中央也已意識到了。2007年中央1號文件以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主題，明確提出要提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競爭力。2015年中央1號文件也強(qiáng)調(diào)要注重提高農(nóng)業(yè)競爭力。應(yīng)該說農(nóng)業(yè)競爭力問題已開始得到重視，下一步要圍繞提高競爭力重新構(gòu)造我國農(nóng)業(yè)政策體系。下面簡要談?wù)劤醪较敕ā?/p>

第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式問題。我認(rèn)為應(yīng)把促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中、新型經(jīng)營主體的培育、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，作為下一步農(nóng)業(yè)政策體系的核心目標(biāo)。2014年中辦國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，罕見地對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營給出了一個(gè)量化概念，即對“土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪娣e的10到15倍、經(jīng)營收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入”的要給予重點(diǎn)扶持。這是我們目前所追求的比較理想的一種經(jīng)營格局。我國平均承包面積是7畝多，達(dá)到10至15倍這個(gè)目標(biāo)， 也就是80畝到120畝。在全世界范圍，這仍是小規(guī)模。但是，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，意味著10戶到15戶的農(nóng)地交給一戶農(nóng)民種，其他90%以上的農(nóng)民要離開農(nóng)地，這是一個(gè)很長過程。所以，培育和扶持新型主體應(yīng)該有一個(gè)優(yōu)先序。我認(rèn)為農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的“十戶變一戶”應(yīng)該排第一順位，集體經(jīng)濟(jì)組織委托流轉(zhuǎn)或返租倒包基礎(chǔ)上培育的家庭農(nóng)場應(yīng)該排第二順位，土地股份合作社應(yīng)該排第三順位，再后面是專業(yè)大戶和工商企業(yè)。這五種新型經(jīng)營主體都有其存在的必要性和發(fā)展空間。但是，從政策支持的角度還是要有一個(gè)優(yōu)先序列。

第二，結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。這是2015年中央1號文件的亮點(diǎn)，包括由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變、推動(dòng)糧經(jīng)二元結(jié)構(gòu)向糧經(jīng)飼三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、由單純在耕地上想辦法到面向整個(gè)國土資源做文章、促進(jìn)農(nóng)村一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、利用信息化手段等。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整提高農(nóng)業(yè)競爭力，是小規(guī)模農(nóng)業(yè)的必由之路。

第三，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格問題。2014年和2015年國家對新疆棉花和東北大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)。我認(rèn)為，實(shí)行以“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”為核心的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，檢驗(yàn)成功與否有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是，這個(gè)產(chǎn)品的國內(nèi)價(jià)格和國際市場價(jià)是不是并軌了？如果并軌了，說明目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革的第一個(gè)出發(fā)點(diǎn)達(dá)到了。第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)資源配置是不是完全由市場決定？如果達(dá)到了，是由市場決定農(nóng)民種植行為，那么第二個(gè)目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了。非常遺憾，我個(gè)人評價(jià)，2014年實(shí)行的棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，第一個(gè)目標(biāo)達(dá)到了，第二個(gè)目標(biāo)沒有達(dá)到，因?yàn)檠a(bǔ)貼要與農(nóng)民當(dāng)年的棉花種植面積或交售量掛鉤、農(nóng)民生產(chǎn)這個(gè)環(huán)節(jié)仍然沒有實(shí)現(xiàn)市場化。下一步，要考慮怎么達(dá)到第二個(gè)目標(biāo)。

第四，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題。財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部剛剛作出決定，對種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼進(jìn)行改革，建立新的“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，跟地力保護(hù)掛鉤?？偟姆较驊?yīng)予肯定。但我認(rèn)為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”很容易被當(dāng)成黃箱政策，對新補(bǔ)貼政策名稱應(yīng)仔細(xì)推敲和斟酌，使之更像一個(gè)綠箱政策。當(dāng)然，是黃箱還是綠箱政策，要看下一步“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”是否與當(dāng)期生產(chǎn)或貿(mào)易掛鉤。面向未來，應(yīng)把握好提高黃箱支持空間利用率的節(jié)奏，并向敏感產(chǎn)品傾斜;提高黃箱與綠箱支持政策的協(xié)同性，充分發(fā)揮支持保護(hù)政策的效力。

第五，利用兩個(gè)市場兩種資源問題。這其實(shí)是為我們國家大幅度或者放開手腳調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式爭取空間。中央提出的新糧食安全戰(zhàn)略中把“適度進(jìn)口”作為重要組成部分，這是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重大戰(zhàn)略舉措。2015年中央1號文件明確要求，科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平、合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。雖然這是原則性要求，但對完善農(nóng)業(yè)政策，特別是完善財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策，會(huì)從中得到很多啟發(fā)。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策要跟國家戰(zhàn)略結(jié)合起來。自給水平要求高、需要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品就是財(cái)政支持的重點(diǎn)，自給水平要求不高、非敏感產(chǎn)品就不應(yīng)是財(cái)政支持的重點(diǎn)。培育真正的國際大糧商，對未來中國具有戰(zhàn)略意義，這方面財(cái)政政策也應(yīng)積極作為。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長、研究員）

責(zé)任編輯：宗宇翔